上海近遠郊地區建設用地減量化差異探析

吳沅箐，殷 瑋

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

目前，上海規劃和土地管理的重心正逐步向郊區轉移。借助于“兩規合一”的平臺和優勢，將城市規劃的理念和方法運用于土地規劃中，上海在集建區外創新性地構建了“市級土地整治規劃—區縣土地整治規劃—郊野單元規劃—土地整治項目可研”四級規劃體系[1]，“土地綜合整治”為助力土地節約集約利用和新型城鎮化發展、推動上海“創新驅動、轉型發展”提供了一條路徑[2,3]。伴隨著全市“負增長”目標的提出，上海城市發展策略轉型和模式轉變使得現行規土管理由“增量型”向“減量化”轉變[4,5]。結合“環保三年行動計劃”、“產業結構調整三年計劃”的出臺，上海市規劃和國土資源管理局也相應配套了“減量化三年實施計劃”。同時，“減量化”的規劃平臺—郊野單元規劃已經啟動編制[6]，各區縣按照市規土局下達的年度計劃分別推進減量工作。隨著“減量化”的深入，在實施過程中出現了很多差異化的現象。因此，本文基于各郊區縣的訪談結果和實地調查案例，從政府對“減量化”的態度、“198”工業用地減量化、宅基地減量化三個方面，對近、遠郊地區減量化差異進行比較，并分析產生差異的原因，為減量化政策的進一步完善、細化提供參考。

1 近遠郊地區政府對減量化的不同態度

“減量化”是指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行拆除復墾的集中整治活動。其是一個新生事物，涉及土地、人口、資金等多方面因素。由于各郊區縣社會經濟發展水平差異，導致區縣政府對其認知和接受狀況不同，可以說政府的態度直接影響著減量化的實施。

1.1 因規模限制與轉型需求，近郊積極支持減量化

“兩規合一”后，全市及各區縣建設用地總規模已然明確，近郊地區如嘉定區、閔行區和松江區近中心城區域，由于規模限制與轉型需求，實施“減量化”都較為積極，政策、資金配套較為完善。

以主體位于近郊的嘉定區為例，區委區政府高度重視，成立了以區委書記擔任第一組長的減量化工作領導小組，下設由區各委辦局人員組成的減量化辦公室；區級財政每年投入10億元專項資金用于減量化工作；建立了減量化押金制度（即街鎮做減量化后產生的新增建設用地指標，如果需要自己建設，就必須交納押金，區規土局憑借押金向市局申請新增用地指標，在街鎮完成減量化后，把押金還給街鎮）和年度考核機制。2014年，嘉定成為第一個真正意義上“負增長”區。

嘉定區積極推進減量化工作，也緣于2013年底建設用地總量已突破了集建區的規模和土地利用總體規劃所規定的到2020年的總規模，同時集建區外近幾年因“198”工業企業污染，環境壓力增大。嘉定這幾年經濟情況位于全市領先，為保持經濟發展的勢頭，產業結構調整勢在必行，通過淘汰一批低效企業可以回收一定的用地指標，以保障未來一定的發展空間。

1.2 因市區（縣）發展博弈，遠郊被動推進減量化

遠郊地區如崇明縣、金山區、奉賢區，空間規模還有余量，地區發展雖然受限于環境壓力但還處在工業化進程中，因此對推動“減量化”處于被動狀態，雖出臺了一些政策，但鄉鎮缺乏積極性，資金是他們的主要訴求。

以屬于遠郊的崇明縣為例，縣委縣政府意識到減量化對全市的重要性，對各鄉鎮也建立了“減量化”年度考核制度；但是縣級和鎮鄉級減量化政策遲遲難以出臺，減量化更多地體現為一項政治任務。

崇明縣推進減量化顯得被動，這是因為崇明長期承擔著全市耕地保護、生態保育的責任，發展受限，隨著近幾年“生態島”發展定位的明晰，崇明有目標發展的力度較大，而此時上海市卻要實施“減量化”了，市級的政策導向與地區現行的發展需求產生了矛盾。

2 近遠郊地區工業用地減量化差異表現及原因

對農村環境影響最大的主要是“三高一低”的工業用地，因此集建區外“198”工業用地（“198”工業用地指集建區外所有的現狀工業用地，圖1）是減量化的主要對象。

圖1 上海市2013年底“198”工業用地布局Fig.1 The distribution of Shanghai’s “198” industrial land at 2013 year-end

2.1 因收益較高，近郊地區有序實施“198”工業用地減量化

近郊地區對“198”工業用地減量化的實施策略是先易后難。考慮成本問題，目前只減閑置、無證、到期的工業企業。這些地區目前對“198”工業用地減量化很有積極性，主要原因在于減量后區、鎮收益較高。如閔行區浦江鎮，減量這些工業企業成本較低，而回收的指標出讓后可得到很高收益。浦江鎮由于靠近中心城，級差地租較高，節余建設用地在本鎮內消化比讓區政府收購有更高收益，但區政府同時制定了20%指標收購規定（以保障區級項目建設），因此，在工業用地減量化后，可以使區獲得一定雙指標（新增建設用地計劃指標和耕地占補平衡指標），使鎮獲得雙指標、類集建區空間（類集建區是指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間，其規模原則上控制在減量化建設用地面積的1/3以內）和土地出讓金等資金等方面的收益。

2.2 因稅收資金因素，遠郊地區缺乏動力實施“198”工業用地減量化

遠郊地區的城鎮化和工業化還依賴土地財政，政府尚處在低價提供工業用地以吸引稅收的階段。對于鄉鎮好不容易招商引資來的工業企業，要實施減量的確令人難以接受。而且對于區縣政府來說也很難籌措出巨額的指標收購費，資金政策的不明朗也使得鎮、村更缺乏減量動力。如崇明縣新河鎮，現狀“198”工業用地面積為105.13公頃，經過多輪鎮村溝通和企業意見征詢，確定近期減量化工業用地為15.71公頃，總成本約在1.93億元，其中縣提供的指標收購費達到1.54億元，鎮政府仍表達了較難實施的態度。

3 近遠郊地區宅基地減量化差異表現及原因

2013年底上海市農村宅基地布局見圖2。宅基地的減量化首要原則是尊重農民意愿，是為農民進入城鎮提供一條路徑。但是近、遠郊地區宅基地減量化也存在差異，主要表現在農民的態度上。

圖2 上海市2013年底集建區外宅基地布局Fig.2 The distribution of Shanghai’s homestead at 2013 year-end

3.1 因既得利益，近郊地區農民對宅基地減量化比較排斥

近郊地區農民對宅基地減量化比較排斥，減量化推進困難重重，因為當地農民不愿輕易放棄既得租金利益和未來土地升值的潛在收益。如寶山區羅店鎮地處近郊，軌道交通7號線在羅店鎮境內設置羅南新村和美蘭湖兩個站點，繞城高速（G1501）東西方向貫穿羅店鎮，并設置高速出入口一處，交通便利；同時，羅店鎮是上海“一城九鎮”試點之一，北歐新鎮和羅店老鎮構成羅店“一鎮兩貌”的特色，加上美羅大居、顧村配套商品房基地的建設，這里的農民對宅基地的升值以及“動遷”的期望值非常高，對現行宅基地減量化下的“搬遷”缺乏興趣。此外，依托于附近的一些工業企業，羅店鎮外來人口集聚，根據最新“六普”數據，羅店鎮外來常住人口63825人，占常住人口的54%，農民通過宅基地房屋的出租，可以獲得可觀的租金收入。

3.2 因條件改善，遠郊地區農民對宅基地減量化總體支持和歡迎

遠郊地區農民對宅基地減量化總體支持和歡迎，他們有意愿上樓，但補償成本過高，只有少數鎮（如嘉定區外岡鎮、松江區新浜鎮和一些生態保護地區）能推得動，前提是必須有專項資金配套才能實施，否則較困難。如嘉定區外岡鎮自1980年代以來就加強了對農民建房的管理，農民住房條件和農村公共服務設施配套條件相對較差，農民改善自身生活條件的愿望強烈；同時，外岡鎮是全市宅基地置換的試點，參與置換的農戶從原來宅基地集中安置于鎮區的多層住宅“外岡新苑”中，大大提高了生活的便捷度和舒適度，此外由于基礎設施和公共服務設施的配套，增加了安置房的升值潛力，其成功的經驗也激勵了其他農戶主動參與到減量化中來。但是外岡鎮宅基地減量化的成本約180萬元/戶，只有依托嘉北郊野公園、市級土地整治項目、宅基地增減掛鉤項目以及再生能源中心項目等專項資金支撐，才能平衡部分資金，保障宅基地減量化的實施。

4 結論與展望

“減量化”與“環保行動”、“產業結構調整”一起，已經成為轉型時期上海“創新驅動，轉型發展”的重要舉措，“減量化”是推動上海突破土地資源瓶頸、保障發展、保護資源、引領空間布局優化的有效手段。由于各郊區縣社會經濟發展的水平不同，近遠郊減量化存在著明顯差異。從地區政府態度來看，因為規模限制與轉型需求，近郊地區政府積極支持減量化，但是由于市區（縣）發展的博弈，遠郊地區政府推進減量化顯得較為被動；從“198”工業用地減量化來看，由于減量化后區鎮收益較高，近郊地區積極有序地推進“198”工業用地的減量化，而遠郊地區因為稅收資金等因素，缺乏“198”工業用地減量化的動力；從宅基地減量化來看，因為租金利益和土地升值潛在收益，近郊地區農民對宅基地減量化比較排斥，因為置換后居住條件改善以及房屋的增值，遠郊地區農民對宅基地減量化總體支持和歡迎。

為更好地鼓勵和引導郊野單元規劃的編制和減量化的實施，市規土局也出臺了一些政策文件，如《郊野單元規劃編制審批和管理若干意見（試行）》（滬規土資綜[2013]406號）、《郊野單元（含郊野公園）實施推進政策要點（一）》（滬規土資綜[2013]416號）等，但是這些政策普遍適用于全市郊區縣，并無體現適用性的差異。面對情況復雜的郊野地區，好的制度和政策設計更是規劃或計劃有效實施的保證。依據各郊區縣社會經濟發展的不同需求，和在“198”工業用地減量化、宅基地減量化方面呈現出的地域差異，制定近遠郊差別化的減量化政策助力上海新型城鎮化發展是下一步需要研究的課題。

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