人口老齡化對中國養老保障制度的影響

陳麗華

（中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036）

一、概念界定及中國人口老齡化現狀

（一）人口老齡化的界定

聯合國對人口老齡化的定義為：“當老年人在人口中的比例增大時，我們稱之為人口老齡化”[1]。還有另一重定義，即“一個人口總體中的中老年人口所占比例（或份額）不斷增加，抑或青少年人口所占比例不斷遞減這樣一種漸進過程”[2]。綜上所述，人口老齡化，其實就是指一個社會中老年人口占總人口的比重不斷上升并且人口年齡結構呈現老化趨勢的一種社會發展過程。人口老齡化是社會經濟發展，科技水平進步的必然過程，反映的則是從農耕社會到工業社會人類對于自身的生產能力由不足到過剩的過程。這個階段的老齡化是一種自發式轉變為自控式的過渡，但這并不是說老齡化將長期存在于整個社會，人類的自身發展可以將人口結構水平調回平衡狀態。因此，從人類歷史發展的長河來考察，人口老齡化仍然是階段性的。

（二）人口老齡化現狀

我國人口的出生率從 1990年的 21.06%下降到2011年的11.93%，呈下降趨勢，死亡率則由1990年的 6.67%上升到 2011年的 7.14%， 呈上升趨勢，自然增長率也呈現出下降的趨勢。這是由于受計劃生育政策的影響。而我國65歲以上老年人口比例由 1990年的 5.6%上升到 2011年的 9.1%，老年人口扶養比由1990年的8.4%上升到2011年的 12.3%。

二、中國養老保險制度及存在的問題

（一）養老保險制度

1.傳統養老保險制度。在1958-1966年間，我國將工人和職員的退休制度進行統一，并且救濟也被納入退休人員范疇，同時制定軍官退休制度，并開始著手實行集體退休統籌，這不僅形成了一種按照所有制劃分格局的退休制度，也完善和發展了養老保險制度。[3]原有的養老保險制度規定機關及事業單位個人無需繳納養老保險費用，其退休金完全由財政負責，企業職工養老保險水平則取決于所在企業的經營狀況，養老保險金這一項會在企業的營業之外單列一項支出。這有利于解除勞動者養老的后顧之憂同時兼顧公平正義。但是這種機制卻也有著自身的不足，傳統退休養老制度采用的是現收現付的財務制度，既不是基金制，也沒有任何積累，雖運行簡便，但無法應對人口老齡化沖擊；它還是一種非社會化的、單一層次的制度安排。各個單位僅對本單位的員工負責，勞動者的流動性極差，退休人員只有一個渠道可以獲得養老金，致使他們老年生活完全依賴于這一制度保障。

表1 人口基本情況

2.統賬結合型養老保險制度。當前，國際上普遍采取現收現付制的養老保險模式，基金制養老保險制度也在一些國家開始出現，中國正在積極的尋求改變傳統的養老保險制度，試圖通過社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式來應對人口老齡化。[4]它不同于以往的現收現付制，也并非完全基金積累制，而是部分現收現付和部分完全積累的組合。在此模式下，企業和員工共同承擔養老保險繳費義務，雙方按一定比例繳納，繳納的費用分別計入統籌基金賬戶和個人賬戶，兩個賬戶的積累額是職工退休待遇的保障。

圖1 2011年企業職工基本養老保險基金來源情況

圖2 養老金體系

（二）存在的問題

1.基金籌措渠道單一。基金籌集渠道單一成為了主要的弊端之一。按照制度設計，社保基金的籌資渠道主要有四部分：一是用人單位繳費，二是職工個人繳費，三是政府財政補貼，四是社會保險基金投資收益。但就實際情況而言，主要依靠的還是用人單位和職工繳費。從圖1中可以看出，單位繳費和職工個人繳費的比例占到了總收入的83.16%。

2.養老金監管機制不健全。如果養老金體系是一座金字塔的話，那么個人養老儲蓄、補充養老基金、公共養老基金則分別是金字塔的塔尖、中部和底部。（見圖2）在我國，現收現付和個人賬戶相結合的部分積累制是目前采取的基本養老保險制度，應對人口老齡化，我們需要通過對個人賬戶進行投資管理，運用市場化手段來不斷完善我國的養老體系。

但是，其中也存在很多的不足之處。首先，我國養老基金的投資運營尚屬試驗階段，各方面的保障措施還沒有配套齊全。其次，法律上對于養老基金運營管理的約束并不強，缺乏立法層面上的監管。另外，監督機制不健全，社會保險關系難轉移等問題也是基金管理存在的主要缺陷。[5]

3.養老金給付存在漏洞。養老金給付方面存在的問題主要有以下幾個方面：一是從整體的監管上來說，目前還是存在著給付監管不力的現象。管理的效率低下，導致了養老金發放的拖延。二是信息滯后。主要是指存在用死者的身份冒領養老金的現象，還有一方面就是有些內部人使用特別手段進行的騙領現象。三是養老金收支不平衡。老年人口增多，創造財富的人群減少，意味著繳費人數的降低，給付數額的增加，造成收支不平衡。

4.養老保險水平較低。據國家統計局統計：截至2014年末，全國參加城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險人數為8.4222億人。[6]由人社部數據可以了解到，“2012年我國城鎮職工人均養老水平約為 2.06萬元，新農保為859.15元，二者整整相差近24倍”。[7]與城鎮職工基本養老保險水平相比，城鄉居民的養老金水平無論是絕對值還是相對值都是偏低的。另一方面，從繳費水平上看，2012年人均繳費水平為169元，與2012年“城職保”的人均繳費0.72萬元相比只是后者的零頭。這樣的繳費水平與保障水平，既無法承擔養老風險，對生活在底層的人民來說更是一種負擔。

三、養老保險制度存在問題的原因

（一）社會保險基金投資模式太過局限

根據我國財政部的規定，“地方社保基金結余可轉存定期存款和購買國家債券，地方財政部門不得動用基金結余進行任何其他形式的投資項目”。由此可以看出，目前我國對于社保基金的管理還是以保障安全穩定為最主要出發點。社保基金轉定期存款確實可以得到最穩定的收益，但是，近幾年來，銀行存款利率不斷下跌，更有通貨膨脹情況的發生。自進入2014年以來，人民幣一直處于貶值狀態，存入銀行的社保基金難以實現保值，更不要提增值了。

（二）繳費率過高

國務院統一規定，用人單位繳納20%養老保險費，但有些地區甚至達到了30%。尤其是在以前機關和事業單位還沒有并入社會養老保險繳費系統，社會上的征繳主要是依靠企業和個人來繳納。過高的繳費率使得那些中小型企業主不堪重負，雖然它們也想為員工繳納養老保險費，但苦于公司經營狀況有限，經濟基礎較差，無法滿足全員的繳費需求，才會出現一系列的偷繳或不繳情況的發生。

（三）制度不夠完善

現行養老保險體制“雙二元結構”是問題的根源所在。所謂“雙二元結構”，一是指由于我國長期形成的城鄉二元結構而導致的城鎮與鄉村之間二元的養老保險體制；二是指自1978年以來在城鎮工作的干部和職工也形成了城鎮內部的二元養老保險體制。這種“雙二元結構”的弊端是多方面的，城鄉割裂以及城鎮內部的二元結構導致養老保險的多頭混亂的格局。[8]

四、人口老齡化背景下養老保險制度改革的原則與建議

（一）改革的基本原則

1.公平與效率相結合原則。應當建立涵蓋所有群體的養老金機制，合理調節各方面利益關系，促進社會和諧。在充分發揮社會統籌互濟，社會分擔風險的同時要加強對權利與義務相對應的重視，將繳費型的養老保險制度作為保障老年人晚年生活的核心制度，在保障人民能夠安享晚年的同時能夠避免養老保險水平的剛性發展，保證養老保險的可持續發展。

2.在基本制度上不斷完善原則。通過借鑒國外各種案例可以知道，養老保險并沒有可以固定不變的“最優模式”，最優的養老保險制度應是適應本國國情能隨時作出調整的制度。在保證基本制度大方向正確不變的前提下，借鑒國外成功經驗，立足本國國情，是深化改革和養老保險能夠可持續發展的必由之路。

3.統一規范的原則。我國的各項改革措施一般都是在地方試點，然后總結經驗后再在全國推廣，養老保險改革也不例外。這就使其帶有鮮明的地方特色，不同地區政策標準，管理方法各不相同，往往出現諸多矛盾與問題。要想進一步深化養老保險制度改革，就必須統一基本政策、同級基金管理基本取向不變，規范養老保險的經辦流程，建立全國統一聯網的社保信息系統，在全國范圍內形成統一的管理規范與原則。[9]

4.統籌兼顧的原則。正確處理好城鄉之間、地區之間、不同群體之間的利益關系是改革成敗的關鍵，要超越“單兵突進”的思維，加強養老保險的頂層設計，綜合推進多層次養老保險體系建設，明確責任，同步提高養老保險的經辦服務水平和法制水平，統籌當前和長遠，增強改革前瞻性、系統性和協調性。

（二）養老保險制度改革的建議

對于養老保險制度改革，應該從我國的實際情況出發，借鑒其他國家的成功經驗和做法，推出適合我國國情的，具有鮮明中國特色的養老社會保障體系、養老社會保險體制及其機制框架結構。

如圖3，社會養老保障體系框架，自上而下可分為三個層次：由養老社會保險、養老社會福利、養老社會救助組成第一層次，主體是起主導作用的養老社會保險；養老社會福利和養老社會救助作為養老社會保險的適度補充，但這種補充又是極其重要的，特別是對于一些高齡、病、殘等更困難的老年群體；家庭戶養老、聚居類養老和流動類養老組成了第二層次，以家庭戶養老為主體。第三層次是第二層次的具體形式，老年戶型、父母子女戶型、老年復合戶型是家庭戶養老的具體形式，目前是我國家庭養老的主體。但是隨著我國社會的進一步發展，受長期計劃生育政策的影響以及人們養老觀念的轉變，未來聚居類養老和流動類養老將會不斷的增長。[10]

1.實行基礎養老金全國統籌。養老保險統籌層次低，既不利于跨地區轉移流動，也不利于富裕地區與貧困地區的平衡。要建立全國范圍內的統一的養老制度和統籌，首先就要在省級單位之間實現統一，其次則是將機關與事業單位的養老保險與城鄉居民養老保險統一起來全部納入全省養老統籌的范圍中來，借此提高全社會范圍內養老保險制度抵抗未來老齡化風險的能力。

2.機關事業單位職工基本養老保險與城鎮職工基本養老保險并軌。2015年1月3日，國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》文件已正式印發，養老保險并軌將有助于達成社會共識，促進社會和諧，增強養老保障的公平性。另外同時要關注并軌后的問題，應對阻力，采取切實可行的辦法來緩解并軌導致待遇下浮問題，同時兼顧效率與公平，更要關注改革所包含的政 治 因素 。[11]

3.確定統一退休年齡。應該確定一個統一的退休標準。建立和完善城鄉一體的基本養老保險制度后，隨著社會的進步和人類壽命的延長，按照“漸進式延遲退休年齡”的總基調，退休年齡應該統一確定一個標準：但應該根據我國各地的實際情況每隔幾年延長1歲。對于從事特殊工種和重體力勞動的勞動者，可以提前5年至10年經認定批準提前退休。或者實行彈性退休制度，凡是繳費年限滿30年以上，年齡達到50周歲以上，本人身體欠佳，可以申請辦理提前退休；對于身體健康，有能力，本人自愿，單位需要，可以延遲到65周歲退休。

4.養老金個人賬戶空賬的補充。對于養老金個人賬戶空賬的存在，不能過于擔憂，要通過適度填補個人賬戶空賬的辦法來解決。通過制定規劃，以相應的制度保障來逐步探索做實養老金個人賬戶，以此來提高養老金的抗風險能力。

[1]聯合國人口委員會人口學詞典編寫委員會.多種文字人口學詞典[M].北京：商務印書館，1992：4.1.

[2]梁在.人口學[M].北京：中國人民大學出版社，2012：42.

[3]田雪原，人口老齡化與養老保險體制創新[J]人口學刊，2014，36，（1）：10.

[4]田雪原，體制創新：中國養老保險改革的必由之路[J]人口與經濟，2014，26，（2）：13.

[5]鄭功成.[J]社會保障研究，2010，11，（1）：19.

[6] 國家統計局，2014 中國統計公報[N]http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-02/26/c_127520244.htm.

[7]國家統計局，2012 中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2012，67.

[8]鄭功成，實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標[J]理論前沿，2008，（18）12-15.

[9]穆懷中，中國社會保障適度水平研究[M]沈陽:遼寧大學出版社，1998：121.

[10]叢樹海.社會保障經濟學[M]上海：上海三聯書店，1996：187.

[11]縱論天下-深圳論壇，社保專家談養老制度并軌[J].http://szbbs.sznews.com/thread-2257204.