礦業形勢新常態下中國稀土產業發展的管理政策探討

王鈞超

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.國家信息中心，北京 100045)

礦業形勢新常態下中國稀土產業發展的管理政策探討

王鈞超1，2

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.國家信息中心，北京 100045)

我國于2015年起被迫取消稀土出口配額制度，加上國家經濟放緩，稀土行業發展面臨前所未有的挑戰。我國經濟進入新常態下的稀土行業受到較大影響，市場對稀土產品的需求大幅下滑，如何在配額取消后通過調整行業管理來應對市場及產業形勢的變化至關重要。本文通過分析新常態背景下國內稀土產業運行情況，以及WTO裁決對我國稀土行業管理政策的影響等，從戰略規劃、監管體系、環境保護及產業結構等方面提出了在新形勢下我國稀土產業管理政策調整的建議。

新常態；稀土產業；管理政策

稀土是重要的戰略資源，被我國列為保護性開采的資源。雖然我國稀土資源儲量豐富，但近些年的開采，我國稀土儲量消耗嚴重。為了更好地保護的日益減少的稀土資源，目前我們國家實行出口配額制度。出口配額制實施以來，稀土出口量得到了一定程度的控制，但是出現新的國際貿易爭端。2012年，美國、歐盟、日本等發達國家向WTO起訴中國稀土出口政策。經過多輪裁決，WTO最終認定我國出口配額制度違反世貿組織有關規定。因此，從2015年1月1日起，我國正式取消稀土出口配額管理。在國際形勢和我們國家經濟新常態的大背景下，我國稀土產業應如何發展，如何更好保護我們寶貴的稀土資源，政府管理政策應如何進行調整，成為值得當前學術界和政府部門思考的問題。

1 礦業形勢新常態下國內稀土產業運行情況分析

1.1 稀土行業運行總體平穩，但下行壓力持續存在

2014年，在國內經濟步入“新常態”的大背景下，稀土行業整體運行相對平穩，但受經濟下行的壓力，稀土價格波動頻繁，稀土企業經營較為困難。上半年，國土資源部下發了稀土礦開采的控制指標，確定2014年度全國稀土礦開采總量控制指標為105000t，其中離子型稀土礦指標17900t(以中重稀土為主)，巖礦型輕稀土礦指標87100t[1]；工業和信息化部也下達了2014年稀土生產總量控制計劃，冶煉分離產品計劃為45250t[2]。2014年，我國稀土行業基本按照國土資源部和工業信息化部規定的總量指標進行生產，延續了2013年的平穩態勢，但是注意到，稀土全行業仍受到經濟下行壓力的影響，稀土下游應用領域需求不夠旺盛，部分稀土產品消費出現一定程度上的下滑。

1.2 稀土產品需求減少，價格下降幅度明顯

2014年稀土產品價格跌到2011年以來的最低點，除了2月份出現小幅反彈外，而后的價格基本回落到2010年的水平，部分產品甚至低于當時的價格水平。鑭鈰等輕稀產品價格在2014年初為2.5萬元/t左右，年底則下降到1.2萬元/t左右，下跌超過了50%。究其原因，主要在于下游領域對稀土產品的需求大幅減少[3]。

各種稀土氧化物受行業低迷的影響，價格均出現了不同程度地下滑。2014年初，熒光級氧化銪價格在4500元/kg，而年末則降到了1700元/kg，跌幅高達62%。氧化釔價格則從年初的6萬元/t跌至年底的3.3萬元/t，跌幅也達到了45%。稀土下游應用行業對原材料的需求大幅下滑，價格下跌趨勢明顯，市場前景不夠樂觀。

1.3 稀土出口以輕稀土產品為主，呈現量增價跌趨勢

2014年1～10月，我國稀土產品出口總量為21192.6t，而輕稀產品出口量則達到15923.4t(圖1)，占到總出口量的75%，其中鑭鈰產品出口15512.6t，鐠釹產品出口410.8t，金屬及各類合金出口量為2035.8t，中重稀土產品出口量僅為865.9t，其他稀土產品出口量為2367.5t。由此，2014年我國稀土產品出口仍以鑭鈰等輕稀產品為主。

圖1 2014年1～10月我國不同品類稀土產品出口量(數據來源：http：//www.metalchina.com/members/news.php?id=637000，中國金屬網)

2014年，我國全年稀土配額共有30610t，1～10月的出口量占全年出口配額的69.2%，與2013年同期相比，增加了3687.8t，增幅達到21%；出口金額為2.82億美元，比2013年同期減少1.92億美元，降幅達40.5%。

根據稀土行業對2014年前10個月稀土產品出口統計，跟2013年相比，多數稀土氧化物在出口數量同比增加的情況下，出口金額卻有較大幅度的下滑(表1)。據海關總署公布的數據，2014年全年共出口稀土27769t，同比增長23.5%，出口金額230027萬元，同比下跌35.5%。

表1 2014年1～10月我國稀土產品出口統計

數據來源：http：//www.cnree.com/news/jiage/，中國稀土門戶網整理。

2 我國稀土行業管理政策存在的問題

2.1 國家無統一、明確的戰略規劃

我國稀土資源長期掠奪式開采，以極低的價格流向了國外市場，稀土市場分散、雜亂、無序的狀態長期得不到改變，這極大地浪費了寶貴的資源。我國以占全球1/4的儲量供應著世界上90%的稀土市場，卻不掌控定價權和話語權，稀土資源沒有發揮應有的資源和經濟效應，我國的稀土資源一直沒有凸顯出其重要的戰略地位。稀土資源的盲目開采嚴重擾亂了我國稀土市場的正常秩序，盡管國家針對具體現象出臺過一些法律法規，但都不具備普遍適用性，缺乏國家層面的統籌規劃。

2.2 缺乏有效的監管和處罰機制

我國80%以上的稀土資源分布在內蒙等西北部偏遠地區(圖2)，執法較為困難，加上行業準入把關不嚴，很多非法中小稀土企業鉆空子，政府部門的監管不能發揮作用。國家下發的規定性文件對非法開采企業難以有效約束，監管手段單一，缺乏有效的行政處罰手段，視國家限產令于不顧，無計劃生產。不同部門之間多頭管理的情況較為普遍，沒有形成統一的整體，權責不清，給了非法企業生存空間。

圖2 我國稀土分布情況

另外，地方保護主義盛行，為地方的短期利益，默許非法企業開采，應對上級檢查時，也只是對企業做輕微的處罰，沒有具體有力的打擊措施，國家的調控政策難以落實到位。

2.3 稀土資源有效利用率低，環境破壞嚴重

我國稀土礦多為伴生礦，開采后大部分的資源都未能得到利用，成為尾礦，利用率極低。包頭稀土礦資源在我國占有重要地位，利用率僅為10%～15%[4]。尾礦中的稀土含量很高，須加以回收利用。包頭稀土礦是一種共生難選礦，選礦回收率不到50%，四川德昌稀土礦選礦回收率不到30%。提高稀土采選回收率和資源利用率，減少不必要的浪費，是稀土行業管理面臨的一大難題。

稀土資源在開采中產生大量的氨氮、重金屬等污染物，據有關專家介紹，每生產1t稀土氧化物要消耗7t的強酸，冶煉分離過程中產生大量有毒的氣體、廢水、放射性廢渣等污染物。很多企業為追求經濟效益，將開采生產過程中產生的污染物直接排放出來，對當地的生態環境造成了不可恢復的污染。這種粗放式的開采生產方式給我國的環境形成了極大的威脅，必須出臺有力措施，從源頭上加以制止。

2.4 產業結構不合理，產品層次低

我國雖然擁有豐富的稀土資源，但主要生產廉價的初級產品。從總體上看，我國稀土精深加工技術水平不高，產品的科技含量和附加值較低。稀土產業仍以初級產品為主，精深加工產品較少，稀土行業產業結構不盡合理，產業集中度低，產業結構亟待升級。

我國出口的稀土產品中主要以輕稀產品為主，如鑭鈰產品及相關氧化物，2012年出口比例超過了80%(表2)，近兩年出口產品結構尚無較大變化，缺乏高附加值的深加工產品，收益遠不如發達國家，我國加工1000t稀土產品收益平均為815萬美元，而日本則高達2500萬美元[5]。

3 WTO稀土訟訴裁決對我國稀土行業管理政策的影響

3.1 將進行總量控制，優化產品結構

我國雖然不是世界上唯一產稀土的國家，卻長期承擔著為世界各國供應稀土的角色，全世界約90%的稀土由我國供應。此次WTO訴訟雖然我國被迫取消了稀土出口配額，但是為保護我國的稀土資源和日益嚴重的環境問題，我國仍將加強稀土總量開采控制。我國開采及出口的稀土產品中，以低端產品為主，低端產品科技含量低，導致我國出口了大量寶貴資源，卻沒有取得相應的經濟效益。

我國將對輕稀土進行靈活調整，嚴格控制中重稀土，以保障我國經濟的長期可持續發展。從表3中可以看出，我國從2012年以來不再調增中重稀土開采指標，2014年增加的11200t均為輕稀土。

表2 2012年我國稀土產品出口情況

數據來源：全球稀土消費分布及中國稀土出口境況，http：//futures.jrj.com.cn/2014/10/31080818270007-c.shtml，金融界網站，2014-10-31。

表3 2008～2014年我國不同類別稀土開采指標/t

數據來源：童東風，夏超.稀土WTO爭端敗訴對我國稀土行業發展的影響[J].中國金屬通報，2014(9)：42-43.

3.2 稀土行業“打黑”將成常態化

WTO稀土訴訟案我國敗訴，導致中國不得不取消稀土出口配額和出口關稅，如果不能有效遏制稀土非法開采，出口放開后的中國稀土業將出現嚴重的供應無需狀況，亦不能改變中國稀土產品低端、價格低廉的形象。

稀土非法開采屢禁不止，不僅造成了嚴重的環境污染，還積壓了企業正常的生存空間。據中國有色金屬工業協會提供的數據，我國每年非法開采稀土量達到了4萬t，而全年稀土開采總量僅為10萬t。如果非法開采不能有效遏制，出口放開后，我國的稀土供應將呈現無序化狀態，危害整個稀土市場。近年來，我國為整治非法開采，采取了一系列措施，但受利益驅使，非法開采現象仍層出不窮，稀土行業“打黑”機制急需常態化。

3.3 稀土出口管理和行業管理將進一步加強

加強稀土出口管理工作，有利于保護資源環境、推動行業轉型升級，促進行業健康發展。商務部在回應西方國家向WTO提出訴訟時說：“中國政府對稀土的出口加強管理，是與稀土的開采、生產等環節加強管理同步實施的。這既符合中國的可持續發展，也符合世界各國的利益。”出口管理是稀土行業管理的一個重要環節。我國稀土WTO爭端敗訴后，原本受制于配額的非法走私企業將會從中獲益，加大對非法走私企業的管控力度，必須加強稀土出口管理，維護稀土供應秩序。

推進稀土行業整合，支持大型稀土企業兼并重組，改變行業分散雜亂狀態，加快淘汰落后產能，開展稀土環境保護治理。同時，規范稀土交易行為，建立公平的價格形成機制，完善交易模式。資源稅等相關政策將相繼出臺，加快配套政策的制定，實現行業規范可持續發展。

4 新常態下我國稀土產業發展的管理政策建議

4.1 加快制定稀土資源戰略規劃，由國家統籌規劃和管理

國家要從長遠戰略的高度出發，制定符合我國國情的國家稀土資源和稀土產業戰略規劃，將稀土工作的管理職能明確到國務院相關部門，建立國家、地方、行業協會三位一體的產業管理體系。國家管理部門在制定的規劃的指導下，組織協調稀土行業各相關方面，盡快制定和完善稀土管理的法律法規，然后依法進行嚴格管理。針對我國稀土產業當前存在的諸多問題，應盡快推行嚴格的保護性開采政策，建立稀土行業各種標準對其進行規范和整治，保證稀土產業健康有序發展。同時，國家應未雨綢繆，對關系國防工業和國家關鍵產業的稀土元素進行批量的戰略儲備，由國家每年進行有針對性的采購并建立稀土戰略儲備基地，加強對戰略資源的有效管控。

我國應加快稀土行業整治規劃，制定符合我國國情的產業發展戰略，統一管理。

4.2 建立嚴格的監管體系，從法律上健全處罰約束機制

建立健全行業監管體系，盡快修改完善相關法律法規，深入稀土行業專項整治，分區域不定時抽查中小礦山企業，從稀土開采、生產和流通整個產業鏈上進行徹底整頓，形成常態化檢查機制。加強立法，實行法制化管理，提高違法違規成本，對嚴重擾亂稀土市場秩序的行為予以嚴厲懲處，違法必究。完善法律法規治本，保持打擊黑色產業鏈的高壓態勢，為行業健康發展營造良好的市場環境。

4.3 以環境保護為重，提高稀土資源利用率

稀土資源屬于不可再生資源，稀土資源的過度開采將使我國由“稀土大國”變成“稀土貧國”，同時，對當地的生態環境造成不可逆轉的破壞，對此，應加大危機意識宣傳，使環境保護的意識深入人心，優化各個環節的工藝技術，降低中間環節損耗，提高資源利用率，制定統一的環境標準，對達到環保要求的企業給予獎勵或扶持。大力推廣循環經濟，實現稀土行業清潔化開采、生產。環境執法部門應嚴格把關，從嚴執法，對污染嚴重的礦山一律關閉治理，爭取從源頭上杜絕，在環境保護上發揮切實的作用。

4.4 優化產業結構，加快產品結構升級

我國稀土產業應加快行業整體優化升級，改變粗放式發展模式，不再以經濟增長為目的，不再以犧牲環境為代價，以提高行業競爭力為核心，優化產業結構，推動行業整合，提高行業集中度。通過對產業鏈上、中、下游各級企業的聯合重組，培育一批綜合實力強、研發和創新能力突出的礦業集團，減少行業間的惡性競爭。加大稀土材料研發力度，發展中高端產品，重視發揮知識產權的作用，縮小與世界先進水平的差距，改變在國際上的低端產品形象。

[1] 國土資源部.國土資源部關于下達2014年度稀土礦鎢礦開采總量控制指標的通知(國土資發[2014]65號)[Z].2014.

[2] 工業和信息化部.工業和信息化部關于下達2014年第一批稀土生產總量控制計劃的通知(工業部原[2014]28號)[Z].2014.

[3] 高玉欣.2014年稀土怎一了得[N].中國有色金屬報，2014-12-31.

[4] 中國稀土資源利用率僅10%污染嚴重[EB/OL](2011-01-06)http：//news.sinovision.net/portal.php?mod=view&aid=158015.

[5] 2014年中國稀土產業現狀分析[EB/OL]( 2014-07-30)http：//bg.qianzhan.com/report/detail/300/140729-4c30f621.html.

Discussion of management policy for China’s rare-earth industry development under the new normal of mining situation

WANG Jun-chao1，2

(1.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China；2.National Information Center，Beijng 100045，China)

Our country is forced to cancel rare-earth export quota system.With the addition of economies slowing，developments of rare-earth industry face unprecedented challenges.When china’s economy enters into the new normal，rare earth industry is seriously affected.The demand of market for rare earth products falls sharply.How to cope with the change of market and industry situation by adjusting the industry management after the quota cancelled is crucial.This article analyzes the running status of domestic rare earth industry under the background of the New normal，as well as the impact of China’s rare-earth industry management policy of WTO，it puts forward the suggestion of rare earth industry management policy adjustment under the new situation from strategic planning，regulatory system，environmental protection.

new normal；rare-earth industry；management policy

2014-07-15

F407.1

A

1004-4051(2015)05-0006-04