市場決定資源配置形勢下的礦產資源總量調控研究

劉天科，周 璞

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

市場決定資源配置形勢下的礦產資源總量調控研究

劉天科1,2，周 璞2

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

自然資源的稀缺性、環境容量的有限性以及經濟社會發展需求的持續旺盛，決定了總量調控在市場決定資源配置的形勢下依然適用。結合新形勢與新要求，對比借鑒土地資源、環境、產業等相關規劃總量調控的經驗做法，結合礦產資源的隱蔽性、流動性等特性，建議取消下達開采總量控制年度計劃，充分利用礦山企業設計生產規模，從注重需求管理轉變為供需雙向調節，培育具有國際競爭力的礦業大企業、大集團，以及科學論證、適時調整開采總量調控礦產種類等。

礦產資源；總量調控；規劃對比

當前人口、資源、糧食、能源、環境等問題已經成為全球性普遍關注的主題，資源環境作為人類社會不可替代的自然基礎，其數量和質量特征決定著一個國家或地區社會經濟的可持續發展。人口增長與經濟發展對資源、環境所帶來的巨大壓力，加之自然資源的稀缺性和環境容量的有限性，使得規劃總量調控成為了當前各類資源、環境、空間規劃和管理的核心內容之一。礦產資源開采總量調控的根本目的是為經濟社會長期較快平穩發展提供礦產資源保障，并通過優化資源配置，引導礦業結構調整，保護礦山生態環境，促進礦產資源合理利用和保護水平的整體提升。在兩輪礦產資源規劃的編制和實施過程中，眾多學者和管理者對開采總量調控范疇、預測方法、政策手段等進行了探索性研究[1-3]，并初步形成了相應的管理體系。十八屆三中全會后，國家提出了“要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”、“大幅度減少政府對資源的直接配置”等新要求。順應社會主義市場經濟體制改革形勢，如何在礦產資源管理領域(尤其是開采總量調控這一環節)處理好政府和市場的關系，值得深入思考和研究。

1 關于規劃總量調控內涵

總量調控是指在社會主義市場經濟條件下，運用政策手段，對資源、環境及相關產業規模的控制，以實現經濟、社會、生態的健康可持續發展。從狹義上理解，資源、環境總量調控就是對資源、環境容量利用總規模的控制；從廣義上理解，資源、環境總量調控的出發點是參與宏觀調控，是通過總量調控結構、布局、效率、時序的一種手段和措施。總量調控的關鍵是要形成以供給引導和制約需求的機制，以維護資源、環境的經濟價值、社會價值、生態價值。

總量調控不能簡單地被歸結為計劃經濟時期的產物，在社會主義市場經濟體制下，發揮市場在資源配置中決定性作用的同時，也不能否認總量調控的作用，關鍵在于如何用市場政策機制來實現總量調控的目標。傳統的“控制”意味著限制和禁止，現代意義上的規劃控制不再是進行狹義的限制，更注重趨勢引導和管理，使開發活動偏離目標的變化維持在可允許的限度之內[4]。總量調控在現代規劃體系中已經得到越來越廣泛的應用，旨在通過規模控制，提高資源利用效率和以資源利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，引導經濟社會由“數量型”增長轉向“質量型”增長。

2 各類規劃關于總量調控的實踐

2.1 各類規劃總量調控的對象和手段

總量調控廣泛應用于國土、環保、水利、產業等領域的規劃管理，由于規劃對象的性質、特征存在差異，各類規劃總量調控的目標、指標亦有所不同(表1)，但總體上體現了規模總量、地域范圍、時間跨度三個方面。通常約束性指標是規劃總量調控目標的核心，強調空間、資源或環境容量的有限性。

無論資源、環境還是綜合性空間規劃，實施總量調控的手段主要呈現幾大特點。一是部門內各項管理制度和政策的組合，包括年度計劃、審批和許可制度、供應方式和條件(準入門檻)、價格、儲備等。二是多部門各項政策的組合，包括財政、稅費、貨幣、金融、產業政策等，如環保部聯合發改委、監察部、財政部、住建部、水利部制訂了《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》。三是指標層層分解落實，約束性指標任務分解下達到省(區、市)，甚至市、縣級人民政府，由地方作為責任主體組織實施、嚴格落實。如土地利用規劃中的耕地保有量、基本農田保護面積等指標，環境保護規劃中的污染物排放總量控制目標等。四是總量調控與結構調整、效率提升、布局優化等規劃管理內容相輔相成，可概括為“總量指標不突破、利用效率不降低、空間界限不超越、執法監管不放松、責任考核不脫離”。此外，與全球經濟發展形勢相適應，宏觀調控方式也逐步由計劃調控轉向重視發揮市場配置的作用，如逐步建立了土地、礦業權、水權、排污權市場交易制度和平臺，探索行政、經濟手段的最佳組合。

表1 各類規劃總量調控的目標(指標)對象[5-7]

注：《重點流域水污染防治規劃》中，不同流域實施不同類型的污染物排放總量控制。

2.2 各類規劃總量調控執行效果

從以上各類規劃的實施情況來看，國民經濟與社會發展“十二五”規劃的4項指標完成情況基本良好；土地利用規劃中的耕地、基本農田總量調控效果較好，但城鄉建設用地規模有較大突破；水、大氣污染物排放規模總量調控不盡理想；產業發展規劃在執行過程中，各類總量調控目標完成的情況不一。規劃總量調控在一定程度上抑制了資源環境消費的規模擴張，但實施效果還需進一步加強。

影響各類規劃總量調控執行效果的原因主要有以下幾點。一是總量調控目標難以準確預判。資源環境總量規模指標多數是采用供需平衡分析的方法來確定，實際操作中傾向“以需定供”。經濟發展、人口遷移、政策變動的動態性、復雜性、多因素性決定了資源、環境需求規模很難精確預測[8]。二是指標逐層分解結果不夠科學。以排污總量指標為典型，總量調控指標在地區間的分配方法科學性不足[9]，很難實現與地區發展需求、資源環境供容能力相平衡。三是制度建設不完善、執行監管難度大。目前，除國有建設用地以外，農村土地、水權、排污權等市場交易制度不完善，交易市場和平臺不成熟，水資源、大氣環境等監控體系等仍在健全完善中，監管與考核力度亟需加強。

3 礦產資源規劃開采總量調控情況

3.1 總量調控對象與手段

全國礦產資源規劃(2008～2015年)將原油、原煤、煤層氣、天然氣、鐵、鎢、錫、銻、稀土9個重要礦種納入開采總量調控范圍。調控方向有保有壓，對原油、原煤、煤層氣、天然氣、鐵5個鼓勵性開采礦種提出預期性指標，規劃引導資源開采量和供應水平平穩上升；對鎢、錫、銻、稀土4個限制開采礦種為約束性指標，規劃期內礦產資源開發規模不得突破規劃總量目標。各地在落實國家規劃基礎上，也根據本地礦產資源實際稟賦條件，區別優勢礦產和緊缺礦產，在本地礦產資源規劃中提出了總量調控對象和指標。

對于規劃鼓勵開采礦種，積極鼓勵加快資源勘查步伐，推進大型開發基地和儲備基地建設，鼓勵技術研發和應用推廣等。對于稀土等保護性開采特定礦種以及部分限制礦種采取以下措施。一是將約束性開采總量調控指標逐級分解落實到省、市、縣甚至到礦區、企業，推行年度實施方案。從2006年起，國土資源部陸續對鎢、銻、稀土、高鋁黏土、螢石等礦種下達年度計劃開采總量調控指標，規定開采總量控制指標不得跨年度使用，對超指標進行開采的企業，在下一年度的指標中扣除。二是嚴格規劃審查和許可制度，采礦權的申請、出讓、變更、延續等，不符合規劃、年度計劃的不予審批、頒發采礦許可證。對稀土、鎢、錫、銻、煤、鉬、重晶石、螢石等優勢礦種或產量過剩的礦種，采取了暫停頒發采礦許可證管理等措施。三是嚴格監督檢查，開展礦山儲量動態監測和礦業權核查工作。四是將總量調控等重大規劃目標納入主要領導業績考核范圍。

3.2 礦產資源開采總量調控效果

鼓勵開采國內短缺礦產方面調控成績顯著，增強了國內資源供應能力，有效遏制了部分重要礦產對外依存度的過快增長。2012年石油、煤炭、天然氣、鐵礦產量分別達到了2.07億t、36.6億t、1072.2億m3、13.1億t。除天然氣外，石油、煤炭、鐵礦產量分別超出規劃期末(2015年)調控目標3.5%、10.9%、19.1%，助推了我國城鎮化、工業化的加快發展。

限制開采礦種資源保護和開采管理得到加強，總量調控初見成效但不甚理想，資源效益未能充分發揮。2012年，全國持證礦山鎢礦、銻礦、稀土礦產量分別為8.18萬t、5.21萬t、7.35萬t，分別占同年國土資源部下達年度指標的91.9%、49.6%和78.3%，均未超計劃生產。但從鎢、錫、銻、鉬、稀土以往各年度完成情況來看，多年超標但是超標率有所減弱，產量增長過快的勢頭基本得到有效控制。受多種因素影響，優勢礦產資源效益未能充分發揮，稀土、鎢、錫、銻等資源國際話語權不足，限產保值不到位。以鎢礦為例，儲量從2007年的140萬t下降到2012年的113萬t，儲采比從17.5下降到9.1，資源優勢逐步喪失，全球鎢精礦價格相應從165美元/t下降到150美元/t，市場前景不容樂觀。

4 進一步完善礦產資源規劃開采總量調控的建議

礦產資源開采總量調控與國土、環境、產業等規劃相比應有所區別，一是礦產資源具有隱蔽性，賦存狀況和儲量等方面存在許多未知因素，指標制定和監管難度更大；二是礦產資源具有很強的流動性，用途、功能管制等手段不完全適用于礦產開采總量調控；三是調控介入時段不同，其他各類規劃一般是先期調控，即要素使用權配置伊始控制，而礦產資源規劃是后期調控，即資源配置給礦業權人后再介入控制。綜上，在比較借鑒相關規劃的基礎上，從礦產資源的屬性特征出發，對現有總量調控管理體系提出幾點建議。

4.1 探索取消下達礦產資源開采總量控制年度計劃

目前礦產資源總量調控的主要做法是每年下達開采總量控制計劃，并將指標分解到企業，這與市場經濟體制不相適應，違背了市場在資源配置中決定作用的發揮。采礦權通過招拍掛等市場方式的投放(出讓)過程，實質上是國家已經將資源配置給了企業，而企業的開采量(產量)純粹是市場行為，在確保安全等條件下，政府無權再去干預控制企業的產量。現行做法正如房地產開發商通過市場價格取得土地使用權進行房地產開發，而后政府又通過行政手段干預房價的行為如出一轍。因此，應取消下達礦產資源開采總量控制年度計劃這種與市場機制不符的措施。

4.2 科學論證、適時調整開采總量調控礦產種類

礦產資源開采總量調控必須從國際國內資源、經濟發展形勢出發，動態分析礦產資源的需求變化，以礦產資源保障程度和開發利用現狀為基礎，合理確定納入總量調控范圍的礦種。選擇總量調控礦種的三大基本范圍，一是將供給不能滿足需求，需要大量進口的緊缺礦種，二是在國際上資源優勢明顯，生產嚴重過剩、需要限制低端出口的礦種，三是對生態環境破壞性影響大的礦種。根據社會經濟形勢發展變化和礦產資源應用領域的技術革新，對總量調控的礦種進行充分論證、適時調整，并根據地方實際，分清各級礦產資源規劃調控的重點。

4.3 統籌部署礦業權配置是總量調控管理的重要源頭

科學引導和統籌部署礦業權投放，是落實礦產資源總量調控、加強礦產資源宏觀管理的重要起點。按照礦產資源規劃編制實施辦法等規定，強化礦業權投放的杠桿作用，調節產量與產能之間的關系，在礦產資源規劃中合理確定礦業權投放數量和規模。對于重要優勢礦產資源，依據其保有資源儲量，用合理的服務年限計算出資源儲量能夠保證的開發設計規模，作為產業部門設置資源性工業項目的依據。按照礦產資源規劃中資源開發準入門檻，嚴格礦業權審批。建立總量控制礦產資源及相關行業動態監測體系，發布礦業開發與礦產品市場需求、價格信息，公告市場形勢，引導礦業投資方向和企業生產。

4.4 礦山設計生產規模應成為總量調控的重要抓手

礦山設計生產規模是指根據市場對此種礦產的需求程度、礦產儲量規模以及礦區的自然經濟地理條件等因素，在礦山企業設計中確定的礦山生產能力。礦山根據生產規模對水、電、路、巷道等生產基礎設施進行配套能力建設，超能力開采會造成基礎設施配套能力不足，甚至引發安全、環境事故，故而企業實際生產規模浮動范圍有限。首先，嚴格按照規劃部署礦業權投放的時序、數量和規模，并執行礦業權設計生產規模，實際上也就把握了資源總量調控的節奏。二是企業按照礦山設計生產規模生產過程中，需要國土、安監、環保等有關部門和地方政府通力配合，通過供水、供電、用地、運輸能力設計及火工產品供給、“三廢”排放規模等外圍手段來嚴格監管。三是嚴格監管，實際上當前總量調控指標突破很大一部分來源于私挖盜采，嚴格控制下游選冶能力建設，讓非法礦產品難以獲得有效加工途徑，從而達到調控目標。四是借鑒階梯式水價的經驗，實施差別化資源價格制度，對超過礦山設計產能部分加收稅費，強化經濟杠桿作用。

4.5 適應市場經濟形勢必須轉變單一需求側管理

從資源管理部門角度來講，以提高資源保障能力為己任，經濟社會需求多少資源就力圖供給多少，這種管理理想本身沒有錯誤。但從環境演進和人類演化規律來看，人類生活水平的提高某種意義上是以人均占有使用更多的資源能源為標志，可以說人類對資源需求是無止境的。礦產資源的耗竭屬性不可改變，從這個角度講，提高其保障能力實際上是人類在為尋找可替代資源盡可能來贏得充足時間。因此，要打破資源管理的路徑依賴和思維慣式，加強調查研究和形勢分析，及時、準確把握和預測國際國內經濟發展、市場供需等宏觀形勢，從注重需求側管理向供需雙向調節管理轉化，用好礦產資源儲備這個砝碼，科學調節確定礦產資源的合理供給量。通過合理控制供給總量，推進勘查結構、技術結構、產品結構、貿易結構優化調整，緩解轉變產業發展對資源需求的倒逼被動境地，真正實現以資源利用和管理方式轉變促進經濟社會提質增效升級。

[1] 趙鵬大．礦產資源總量預測若干問題[J]．中國地質，1984(1)：14-17．

[2] 吳榮慶．論礦產資源開發利用總量調控[J]．中國金屬通報，2007(48)：4-9．

[3] 陰秀琦．繼續堅持礦產資源總量調控政策——規劃先行[J]．中國國土資源經濟，2012(2)：18-21.

[4] 嚴薇．市場經濟下城市規劃管理運行機制的研究[D]．重慶：重慶大學，2005．

[5] 姚樹潔，張叢，李峰．“十二五”規劃解讀與展望[J]．西安交通大學學報：社會科學版，2013(2)：1-7．

[6] 胡健，王雷．土地利用規劃的剛性與彈性控制途徑探討[J]．規劃師，2009，25(10)：85-89．

[7] 矯勇．《全國水資源綜合規劃》解讀[J]．水工業市場，2011(1)：14-16．

[8] 唐力，趙勇，肖偉華，劉建剛．水資源總量控制和定額管理制度實施進展[J]．人民黃河，2008，30(3)：43-45．

[9] 韓慧，林志剛．淺析排污許可證制度在總量控制中的作用[J]．中國環境管理干部學院學報，2006，16(3)：23-25．

Mineral resources exploitation amount adjusting control under the situation of market-allocated resources

LIU Tian-ke1,2，ZHOU Pu2

(1.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China；2.Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Due to the scarcity of environment-resource and the booming demand of economic-social sustainable development，amount adjusting control is still applicable under the situation of market-allocated resources.Comparing associated planning with mineral resources planning on total amount control，and considering the characteristics of mineral resources，we suggest canceling annual exploitation amount quota，paying close attention to the design capacity of mining enterprises，implementing two-way regulation of supply and demand，fostering internationally competitive large-scale mining enterprises，while adjusting scientifically the mineral resource types.

mineral resources；total amount control；plans comparison

2014-06-10

中國地質調查項目”礦產資源綜合評價與區劃研究”資助(編號：12120111088028)

劉天科(1978-)，男，內蒙古赤峰人，理學博士，副研究員，主要從事區域經濟與國土資源規劃等研究。E-mail：tiankeliu@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)05-042-04