新常態(tài)下地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理對策研究

周 鑫，汪恩滿，王兆豐，劉曉東

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國土資源部信息中心，北京 100812；3.新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳，新疆 烏魯木齊 300042)

新常態(tài)下地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理對策研究

周 鑫1，汪恩滿1，王兆豐2，劉曉東3

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國土資源部信息中心，北京 100812；3.新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳，新疆 烏魯木齊 300042)

2010～2014年，國土資源部、各省(區(qū)、市)國土資源主管部門組織開展了地質(zhì)勘查資質(zhì)的監(jiān)督管理工作，取得了較好的成效。通過監(jiān)督檢查，為加強(qiáng)勘查活動管理，維護(hù)勘查市場秩序，提高地質(zhì)勘查質(zhì)量，促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了非常重要的作用。本文簡要介紹了當(dāng)前地質(zhì)勘查資質(zhì)登記情況和監(jiān)督管理工作，對資質(zhì)證書變更、注銷不及時、不按照從業(yè)范圍的要求開展工作、不重視地質(zhì)勘查質(zhì)量管理工作、年度執(zhí)業(yè)報告質(zhì)量不高、上報滯后等問題進(jìn)行了分析，最后從強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督管理人員的業(yè)務(wù)水平和能力、加強(qiáng)監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)督檢查的手段和方式、重視質(zhì)量管理，切實保障和維護(hù)地質(zhì)勘查工作質(zhì)量、充實基層力量，充分發(fā)揮基層國土資源主管部門的作用等方面提出了新常態(tài)下加強(qiáng)地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的對策和建議。

新常態(tài)；地質(zhì)勘查資質(zhì)；監(jiān)督管理；對策

1 地質(zhì)勘查資質(zhì)概況

2008年3月3日，國務(wù)院公布《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理條例》(國務(wù)院令第520號，以下簡稱《條例》)，自2008年7月1日起施行至今，國土資源部共開展了15次部地質(zhì)勘查資質(zhì)集中受理審查工作。截至2014年底，我國共有地質(zhì)勘查資質(zhì)單位2574家[1]。根據(jù)持有的最高資質(zhì)等級統(tǒng)計，單位資質(zhì)構(gòu)成如下：甲級資質(zhì)單位1106家，乙級資質(zhì)單位744家，丙級資質(zhì)單位724家(圖1)。

我國共有甲、乙、丙三級13類地質(zhì)勘查資質(zhì)7336項，等級資質(zhì)構(gòu)成如下：甲級資質(zhì)2658項，占36.2%；乙級資質(zhì)2800項，占38.2%；丙級資質(zhì)1878項，占25.6%。全國地勘單位資質(zhì)類別構(gòu)成：區(qū)域地質(zhì)調(diào)查396個，占5.4%；海洋地質(zhì)調(diào)查16個，占0.22%；石油天然氣礦產(chǎn)勘查4個，占0.05%；液體礦產(chǎn)勘查660個，占9%；氣體礦產(chǎn)勘查276個，占3.76%；固體礦產(chǎn)勘查1925個，占26.24%；水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查1028個，占14.01%；地球物理勘查773個，占10.54%；地球化學(xué)勘查364個，占4.96%；航空地質(zhì)勘查5個，占0.07%；遙感地質(zhì)調(diào)查84個，占1.15%；地質(zhì)鉆(坑)探1344個，占18.32%；地質(zhì)實驗測試461個，占6.28%(圖2)。

圖1 全國地質(zhì)勘查單位資質(zhì)構(gòu)成

圖2 全國地質(zhì)勘查單位資質(zhì)類別構(gòu)成

2 地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作概述

為貫徹落實《條例》，2010年1月，國土資源部印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理辦法》(國土資發(fā)〔2010〕14號，以下簡稱《辦法》)，進(jìn)一步明確了各級國土資源主管部門地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的職權(quán)，對地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容、形式、程序及要求作了進(jìn)一步細(xì)化。經(jīng)過5年的時間，資質(zhì)檢查基本覆蓋了具有資質(zhì)的單位。

2.1 監(jiān)督檢查內(nèi)容和方式

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容重點有以下幾個方面：持有的資質(zhì)有效期限；現(xiàn)有資質(zhì)能力和條件與規(guī)定的資質(zhì)類別和資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)是否符合；資質(zhì)證書的變更、補(bǔ)證、注銷，延續(xù)和重新申請等手續(xù)是否及時履行；跨資質(zhì)類別，越資質(zhì)等級開展地質(zhì)勘查工作；提供虛假、偽造地質(zhì)勘查報告；地質(zhì)勘查項目轉(zhuǎn)包；資質(zhì)外借或掛靠；為尚未取得勘查許可證、采礦許可證的項目開展地質(zhì)勘查工作[2]。

地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督檢查以抽查工作為主，每一年度抽查的比例，要達(dá)到在所在行政區(qū)域內(nèi)開展地質(zhì)勘查工作的單位總數(shù)的25%。

2.2 地質(zhì)勘查資質(zhì)備案

地勘單位到所在行政區(qū)外的其他省(區(qū)、市)開展地質(zhì)勘查工作的，依據(jù)《辦法》規(guī)定，應(yīng)填寫《地質(zhì)勘查資質(zhì)備案登記表》，向項目工作區(qū)所在地的省級國土資源主管部門進(jìn)行資質(zhì)備案，然后開展地質(zhì)勘查工作。

根據(jù)《全國地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)信息報備系統(tǒng)》顯示，2014年地勘單位到所在行政區(qū)外的其他省(區(qū)、市)完成資質(zhì)備案的項目，全國共有847個。

2.3 地質(zhì)勘查執(zhí)業(yè)情況報告

地勘單位應(yīng)當(dāng)在每年年初，將上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報告》分別報送單位所在地和勘查工作所在地的省級國土資源主管部門。持有石油天然氣礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的單位直接報送國土資源部。省級國土資源主管部門匯總各單位報送的上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報告》，然后將本行政區(qū)上年度地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作報告報送國土資源部，其中，還需要將本行政區(qū)內(nèi)甲級資質(zhì)單位的上年度《地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報告》一并報送。

根據(jù)《全國地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)信息報備系統(tǒng)》顯示，截至2014年12月31日，地質(zhì)勘查單位執(zhí)業(yè)情況報告提交率為74%。

從檢查結(jié)果看，大多數(shù)地勘單位重視地質(zhì)勘查資質(zhì)管理，資質(zhì)能力與資質(zhì)條件要求相符，能夠嚴(yán)格遵守《條例》及配套文件的規(guī)定和要求，依法、依規(guī)從事相應(yīng)的地質(zhì)勘查活動，及時認(rèn)真地進(jìn)行資質(zhì)備案和執(zhí)業(yè)情況填報，履行相應(yīng)的法定責(zé)任和義務(wù)。

3 監(jiān)督檢查中存在的問題

五年來，通過監(jiān)督檢查，各地在地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理工作中積累了豐富的經(jīng)驗，大多數(shù)地勘單位能夠嚴(yán)格遵守地質(zhì)勘查管理的相關(guān)規(guī)定，在資質(zhì)使用和維護(hù)上表現(xiàn)良好，但也發(fā)現(xiàn)部分地勘單位在資質(zhì)的維護(hù)和管理上存在一些問題。

3.1 資質(zhì)證書變更、注銷不及時

在監(jiān)督檢查工作中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)地勘單位在單位名稱、住所和法定代表人變動后，沒有及時提交地質(zhì)勘查資質(zhì)變更申請，其中，最突出的是變更單位法定代表人和住所兩種情形。另外，還有部分單位先是取得了省(區(qū)、市)里頒發(fā)的乙級或丙級地質(zhì)勘查資質(zhì)，然后又取得了部里頒發(fā)的甲級地質(zhì)勘查資質(zhì)，但是沒有及時到原審批機(jī)關(guān)提交注銷低級別資質(zhì)的申請，存在著兩級資質(zhì)重復(fù)現(xiàn)象。

3.2 不按照從業(yè)范圍的要求開展工作

部分地質(zhì)勘查單位沒有依照《地質(zhì)勘查單位從事地質(zhì)勘查活動業(yè)務(wù)范圍規(guī)定》(國土資發(fā)〔2010〕86號)要求進(jìn)行地質(zhì)勘查活動，有跨資質(zhì)類別和資質(zhì)等級進(jìn)行勘查的現(xiàn)象發(fā)生。有的地勘單位未依據(jù)所取得的資質(zhì)類別進(jìn)行地質(zhì)勘查工作，取得某一類別的地質(zhì)勘查資質(zhì)后，開展多種工作方法與手段的地質(zhì)勘查工作，跨資質(zhì)類別，超勘查活動從業(yè)范圍。例如，某單位僅是持有地球物理勘查資質(zhì)，卻開展固體礦產(chǎn)勘查工作。

3.3 地質(zhì)勘查質(zhì)量管理意識不夠

部分地勘單位內(nèi)部管理制度落實不到位，特別是質(zhì)量管理意識不強(qiáng)，總工辦履職把關(guān)不夠嚴(yán)；還有一些地勘單位內(nèi)部質(zhì)量檢查制度不健全，雖然建立了質(zhì)量管理體系，且取得了質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書，但在實際工作中并未完全落實；檢查中發(fā)現(xiàn)個別地勘單位的地勘項目原始資料編錄不規(guī)范、不完整，存在一定程度上的“走過場”現(xiàn)象；個別地勘單位承擔(dān)勘查項目過多，技術(shù)力量明顯與項目要求的能力不符，鉆探地質(zhì)編錄采取“回憶錄”式編錄，一個地質(zhì)工作人員負(fù)責(zé)幾個鉆孔的編錄工作，不能做到邊鉆進(jìn)邊編錄。

3.4 年度執(zhí)業(yè)報告質(zhì)量不高、上報滯后

一些地勘單位對年度執(zhí)業(yè)情況報告填報工作缺乏重視，理解不透徹，地勘單位執(zhí)業(yè)情況和行業(yè)統(tǒng)計沒有專人管理，上報的統(tǒng)計報表年度差別大、存在問題多；對地質(zhì)勘查報備系統(tǒng)操作不夠熟練，未按照規(guī)定及時上報，或提交的報告質(zhì)量不高，內(nèi)容不全面，影響了地勘資質(zhì)監(jiān)督管理工作的正常開展。對于某些地勘單位不按時提交《地勘單位執(zhí)業(yè)情況報告》、《地質(zhì)勘查資質(zhì)備案登記表》，缺乏對其進(jìn)行相應(yīng)處罰的措施。

4 新常態(tài)下加強(qiáng)地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理的建議

《條例》自2008年頒布至今，已實施6年，隨著行政審批工作的不斷規(guī)范和完善，地質(zhì)勘查資質(zhì)管理工作的重點已由審批發(fā)證逐步轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理上。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，對地質(zhì)工作帶來了一系列影響和改變。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出重大部署，從市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度，對進(jìn)一步深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提出了新的、更高的要求。

4.1 強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督管理人員的業(yè)務(wù)水平和能力

隨著地質(zhì)勘查資質(zhì)管理工作的逐步規(guī)范，地勘行業(yè)管理工作的要求越來越高，時常有一些新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但目前由于各種原因，地勘單位及主管部門、省、市、縣國土資源主管部門負(fù)責(zé)地質(zhì)勘查資質(zhì)申報、審批和監(jiān)督管理的人員，交流輪崗比較頻繁，導(dǎo)致資質(zhì)管理工作不到位，重審批、輕監(jiān)管問題還沒有得到根本改變。建議加強(qiáng)對地勘單位及主管部門、省和市、縣國土資源主管部門相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，提高地勘資質(zhì)監(jiān)督管理人員依法行政的能力與水平，使資質(zhì)單位和相關(guān)人員能夠更好的理解和掌握有關(guān)法律、法規(guī)和政策的要求，依法持證從事地質(zhì)勘查活動。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)督檢查的手段和方式

創(chuàng)新監(jiān)管手段、落實監(jiān)管任務(wù)，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前各級監(jiān)督管理部門需要進(jìn)行研究的重點和難點。具體運(yùn)用到監(jiān)督管理地質(zhì)勘查資質(zhì)的工作中，應(yīng)采取靈活方式區(qū)別對待。以往很多部門對加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)督管理方法缺乏研究，對法律、市場和技術(shù)手段運(yùn)用不夠，平時監(jiān)管不及時、不到位，出現(xiàn)問題則采取突擊式檢查。要進(jìn)一步提高監(jiān)督檢查的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，運(yùn)用法治的思維和方式，更好的履行資質(zhì)監(jiān)管的職能。一是充分應(yīng)用現(xiàn)代科技技術(shù)，開展信息化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，發(fā)揮各種層面，尤其是社會公眾的輿論監(jiān)督作用，定期公開發(fā)布地勘單位執(zhí)業(yè)情況信息，對市場主體進(jìn)行引導(dǎo)，增強(qiáng)經(jīng)營者自律意識。二是建立科學(xué)、規(guī)范的抽查制度和不良執(zhí)業(yè)單位黑名單制度，加強(qiáng)對地勘單位的動態(tài)監(jiān)督管理，做到監(jiān)管和服務(wù)同步強(qiáng)化，保護(hù)市場主體的合法權(quán)益。

4.3 重視質(zhì)量管理，切實保障和維護(hù)地質(zhì)勘查工作質(zhì)量

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念，促進(jìn)地勘單位質(zhì)量管理活動和地質(zhì)勘查工作質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的不合理現(xiàn)象。要強(qiáng)化地勘單位質(zhì)量管理意識和社會責(zé)任意識，加大對地勘單位質(zhì)量管理體系的建設(shè)和合理使用。一是強(qiáng)化質(zhì)量管理工作的監(jiān)督與評估機(jī)制，采取審核內(nèi)部質(zhì)量管理體系、平時例行監(jiān)督檢查，健全科學(xué)的監(jiān)督管理機(jī)制，多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)，創(chuàng)造公平法治誠信市場環(huán)境。二是加大對勘查項目實施前的合規(guī)性和合法性審查。包括項目申請的前期論證，嚴(yán)格勘查資質(zhì)的準(zhǔn)入，實現(xiàn)事前的有效控制，明確項目設(shè)計審查、野外實地驗收和工作質(zhì)量檢查要求，實現(xiàn)過程的有效監(jiān)管[3]。

4.4 充實基層力量，充分發(fā)揮基層國土資源主管部門的作用

地質(zhì)勘查工作以野外工作為主，勘查項目工作區(qū)分布、工作環(huán)境和條件千差萬別，僅依靠部、省兩級國土資源管理部門的抽查，無法起到對地質(zhì)勘查資質(zhì)的實時和動態(tài)監(jiān)管。新形勢下，要做好與地方尤其是市、縣國土資源管理部門的銜接，推動監(jiān)督管理重心下移。一是針對基層人員少、任務(wù)重的現(xiàn)狀，要及時充實基層監(jiān)管力量，加強(qiáng)基層地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理隊伍建設(shè)。二是充分調(diào)動基層人員的工作積極性，與部、省級國土資源主管部門相互配合，對轄區(qū)內(nèi)地質(zhì)勘查資質(zhì)單位進(jìn)行常規(guī)檢查，以及部、省資質(zhì)監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行實地核查，切實擴(kuò)大資質(zhì)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，形成監(jiān)管合力。

[1] 國土資源部.2014年度全國地質(zhì)勘查行業(yè)情況通報[R].2015.

[2] 國土資源部.國土資源部關(guān)于印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理辦法》的通知(國土資發(fā)〔2010〕14號)[Z].2010.

[3] 周鑫，王志剛，劉海明.地質(zhì)勘查資質(zhì)監(jiān)督管理問題與對策研究[J].中國礦業(yè)，2011，20(9)：46-48.

Research into the countermeasures of supervision and administration of geological exploration qualification under the new normal

ZHOU Xin1，WANG En-man1，WANG Zhao-feng2，LIU Xiao-dong3

(1．Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China；2．Information Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China；3．Department of Land and Resources of Xinjiang Uygur Autonomous Region，Urumqi 830002，China)

From 2010 to 2014，the Ministry of Land and Resources，the land and resources department in provincial (autonomous regional and municipalities) levels supervised and administration the qualification of geological exploration work，which achieved fruitful results.Through supervision and administration，these work played an important role in strengthening the management of exploration activities，maintaining the exploration market order，improving the quality of geological exploration，promoting the development of geological exploration industry.This paper introduces the current situation of registration，supervision and administration work of geological exploitation qualification.We identify some existing problems like in timely cancellation of the qualification certificate practicing exploitation work beyond legal range，attaching not enough importance to quality management，low in the quality of geological exploration annual practicing report，applying qualification behind time.Based on these analysis，we address these proposals：intensify education and training in order to improve the quality of supervision and administration personnel's business level and ability，strengthen supervision and innovate the ways in doing so，value quality management，to guarantee and maintain geological exploration work quality，give full play to the role of administrative department of land and resources in community and rural levels.In the face of new normal，we should promote supervision and administration of the geological exploration work and countermeasures.

new normal；geological exploration qualification；supervision and administration；countermeasure

2015-01-05

周鑫(1983-)，男，河北任丘人，工學(xué)碩士，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，主要從事國土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、地質(zhì)勘查行業(yè)管理研究。

F407.1

A

1004-4051(2015)06-0034-04