西南地區公共生態產品生產現狀

孫愛真 劉衛華 袁 芬

（保山學院 云南 保山 678000）

改革開放以來，西南地區經濟大發展的同時，生態問題越來越突出。在公共生態產品領域主要表現為：土壤污染、水污染、大氣污染、水土流失、沙塵暴等，在私人生態產品領域主要表現為綠色工業品、低碳工業品較少。特別是城市的汽車尾氣污染和農村的“三無”工業產品污染，使農村和城市生活質量面臨下滑壓力。有研究表明，西南地區最近幾年的干旱、地震、霧霾都與生態環境變化有一定的關系。

生態產品屬于典型的公共產品，習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”近年來，工業化的過度開發造成了一定的“公地悲劇”，生態承載力明顯下降，森林植被的碳匯能力遠遠低于需求，特別是西南地區的省會城市、大中城市，PM2.5一直高居不下，中度污染以上的天數上升較快。

一、公共生態產品的類型及提供主體

按照經濟學中對私人產品與公共產品的界定，本項目把生態產品分為私人生態產品和公共生態產品兩類。私人生態產品是私人產品的一種，指符合環保要求、綠色的私人產品。其產權歸屬非常清晰，即通過市場交易生產者付出產品獲得價值，消費者付出貨幣獲得產品的使用價值。而公共生態產品則不具有排他性和競爭性，是公共產品的一種。特別指存在于自然系統之中的滿足人類基本需求的水、空氣、氣候等。根據十八大報告的語境，環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光（2012）認為：“生態產品是指滿足人類生活和發展需要的各種產品中那些與自然生態要素或生態系統有比較直接關系的產品，例如能提供或生產清潔的水和空氣的產品，能滿足健康生活要求的食品，有利于人們身心健康發展的自然生態系統服務等。”顯然該定義包含了私人生態產品和公共生態產品兩個方面。

然而，由于多種原因我國公共生態產品的提供主體在城市和農村存在較大差異。城市的公共生態產品多為人工建造、產品需求量巨大、經濟社會效益明顯，因此處于一種自覺的管理狀態。而農村公共生態產品多為自然形成、產品需求量較小、經濟社會效益較差，因此長期處于一種管理不足的自發狀態，造成一定程度的生態破壞，可持續生態能力明顯不足。見表1.

表1 我國公共生態產品的提供主體

二、西南地區公共生態產品的管理體制

同全國其他區域一樣，西南地區公共生態產品的管理機構如下，見表2.

表2 公共生態產品管理機構

環境保護部及其垂直部門從表2可以看出，當前我國對公共生態產品的監管體制呈現出這樣的特點：一是政出多門，進而造成管理職能交織甚至重復設置的現象。行政職能方面的重復建設會造成兩個問題：管理越位和管理缺位，事實上，行政管理活動應該像企業管理那樣，是一個細分市場，一定存在管理的邊界。管理缺位和越位都體現了邊界不清、權責不明、結構不合理的問題，最終帶來的結果都是管理不到位。二是管理活動過于分散，進而造成管理成本過高。事實上，國外許多國家對水、林業、空氣等資源是合并管理的，屬于環保部門管理的范疇。合并管理避免了扯皮現象和管理職能交織的問題，精簡了行政管理人員，降低了管理成本。我國要實現到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費比重達15%左右的目標，改進當前的管理機制和模式勢在必行。

三、西南地區公共生態產品生產現狀及存在的問題

本文嘗試對西南地區公共生態產品的數量和質量進行簡要評述，由于缺少土壤資源的指標，因此本文主要采用水資源、森林資源、空氣三方面進行比較，現狀如下：

1.西南地區公共生態產品的數量和質量總體較好

從表3可以看出，在森林覆蓋率、自然保護區面積、廢氣中主要污染物排放量、空氣質量等四個指標中，西南地區五省市的指標要好于全國平均水平，反映了公共生態產品的數量和質量總體較好。

表3 公共生態產品數量和質量高于全國平均水平的情形

2.西南地區公共生態產品的供給仍然面臨自然災害的壓力

從表4可以看出，西南地區干旱、泥石流、森林火災、地震災害的發生率及經濟損失均遠遠高于全國平均水平，這種現象也反映出西南地區生態脆弱的一面。生態產品供給方的不確定性會帶來一系列的環境問題，有時甚至會出現供應中斷的情形。表4 公共生態產品數量和質量低于全國平均水平的情形

項 目 2013年西南地區 2013年全國干旱、泥石流、臺風、冰雹等自然災害的經濟損失(億元)各省市平均315.78億元 各省市平均187.37億元森林火災次數 各省市平均190.8次 各省市平均126.74次地震災害次數 共6次 共14次工業二氧化硫、工業氮氧化物、工業煙塵粉塵排放量(萬噸)重慶主城的工業二氧化硫和煙塵粉塵排放量全國省會城市第一，工業氮氧化物排放量全國省會城市第三。昆明的工業二氧化硫和煙塵粉塵排放量高于全國省會城市平均水平。生活垃圾無害化處理率(%) 云南和西藏低于全國平均水平

3.西南地區公共生態產品的供給存在結構性失衡

從表3可以看出，西南地區五省市的公共生態產品數量和質量整體上是優良的，這是從五省市全省平均的意義上得出的結論。然而從表4可以明顯看出，在局部地區特別是重慶昆明這樣的大城市，公共生態產品的提供明顯不足，最近幾年過快的工業化進程使得兩地工業二氧化硫、工業氮氧化物、工業煙塵粉塵指標嚴重超標，污染程度位于全國前列。而生活垃圾的污染在云南和西藏兩省沒有得到有效解決，這些都表明了環境供給滯后于經濟發展的現實窘境。

西南地區整體上呈現出大城市——大農村的格局，以五個省會城市為核心形成了區域城市群，其中成渝城市群上升為國家級城市群，是繼長三角、珠三角、京津冀城市群之后國家第四大城市群。盡管五個城市森林覆蓋率高于全國平均水平，但重慶作為超大城市、成都作為特大城市的環境需求仍然是供不應求的，快速城市化也使得五省會城市的環境質量有惡化的趨勢，特別是機動車保有量的急劇增加，使得汽車尾氣的污染加劇，貴陽于2011年實施汽車限購，其他城市的限購也迫在眉睫。對西南地區的調查走訪顯示，農村公共生態產品數量和質量遠遠高于城市，特別是森林和空氣資源，負氧離子含量和PM2.5指標均明顯好于城市。

四、西南地區公共生態產品有效供給的建議

1、政府的主體責任

按照經濟學的基本邏輯，生態產品屬于典型的公共產品，而生態又屬于典型的純公共產品，其投資、管理、服務均應由政府承擔。政府對生態系統服務的整體責任決定了“保護生態是檢驗政府執政能力的充分必要條件”。特別是地方政府，在生態環境保護方面具有不可推卸的責任，要平衡經濟發展、環境保護、社會民生之間的關系，為公眾提供優美的生態環境、安全的國防保障、不斷增加的收入、日益完善的福利保障是政府工作的終極目的。政府的主體責任體現在所有權、使用權、經營權、收益權的配置，土壤、水利、森林、空氣、陽光等生態產品的有效供給，體現在生態產品的管理體制和機制等若干方面。地方政府必須對所有污染物、所有污染源、所有污染介質實現全防全控。必須對戰略環評、規劃環評、項目環評等層面進行整合，以實施嚴格的環境影響評價體制。同時，健全完善環境監測預警體制，將地表水、地下水、海洋等監測資源進行有效整合。

2、市場化解決

公共生態產品屬于公共產品的范疇，在公共產品領域經常會出現兩類極端情況：單一的政府管制導致的機制不活、經濟社會效益低下；單一的市場化解決導致的“搭便車”、“涸澤而漁”問題。在社會主義市場機制已經充分完善的今天，公共產品并不完全是“市場失靈”的領域。政府在確保資源產權主體的同時，可以通過發展規劃的宏觀引導搞活生態產品的經營權使用權和收益權，給予環境保護事業一定的產業發展條件，做好產業規制，防止出現經營權放開以后經營者只注重短期利益的情況。

同時，市場化解決必須注重公共生態產品需求的情況，基于需求的市場化解決方案才真正具有實踐意義。事實上，西南地區公共生態產品的有效供給必須有一定的需求實現來保障，合理的收益是必不可少的。然而，當前西南地區的生態收益主要通過外省人的生態旅游來實現，需要投入大量廣告宣傳成本。事實上，以省內消費者為主要客源市場的郊區游、省內短線游、自駕游等等亟待開發，借助短距離優勢培養顧客忠誠度和生態文化將是市場化解決的重中之重，比如成都的“五朵金花”模式、重慶、貴陽的郊區游、避暑游、昆明郊區的溫泉游等等。

3、民眾生態意識的覺醒

公共生態產品的消費是每個生命體都必須進行的，新鮮的空氣和水是生存的保障。在我國快速城鎮化的轉型期，粗放型增長方式還將長期存在。在環境惡化面前，消費者的生態產品購買意愿(willingtopay)非常重要。只有購買意愿或欲望達到一定程度，消費者才愿意為該產品埋單。另外一個影響生態產品需求的因素是購買力，當前西南地區人均收入水平已足以達到這種購買力。事實上，最重要的是民眾生態意識的覺醒，愛護環境、保護環境、享受環境應該成為人類生命體的基本訴求。從自發的生態意識到自覺的生態意識，并愿意為之付出購買成本，把這種生態價值觀轉化為自己的實際行動，將直接反映生態文明程度的進步。

4、公共生態產品實行分類管理

公共生態產品的類別很多，涉及到土壤、水利、森林、空氣、陽光等若干的細分領域。不同領域的公共生態產品有不同的規律，但總體上看是一個供應鏈條，牽一發而動全身。如重慶三峽水庫建成后，曾經規定庫區所有江段及重要干流一律禁止網箱養魚，然而長江沿岸大多數是坡耕地，農業的生產條件相當惡劣，農民世世代代以漁業為生，該規定出臺，漁民的生計面臨較大問題。

特別是森林資源，采用分類經營管理是十分必要的。國際上通行的做法有兩種。一是根據森林的主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等，在不同地塊采用不同的經營模式，即“鄰接式多元化利用”。二是在一塊森林中同時生產多種多樣的產品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。

[1]增強生態產品生產能力——訪環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光[OL].人民日報,2012年11月22日20版.

[2]國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)[OL].中國新聞網.2014年9月19日,http://www.chinanews.com/.

[3]厲以寧.西方經濟學(第三版)[M].北京：高等教育出版社,2010.

[4]庫夭梅.三峽水庫漁業現狀及發展對策研究[D].中國農業大學,2005.

[5]李燕玲.森林分類經營管理體制問題的思考[C].林業、森林與野生動植物資源保護法制建設研究——2004年中國環境資源法學研討會（年會）論文集（第一冊）,2004.