礦山閉坑機制認識與思考

王 波，鹿愛莉，李仲學，趙怡晴，李翠平，張 玲

(1.金屬礦山高效開采與安全教育部重點實驗室，北京科技大學，北京 100083;2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

綠色礦業

礦山閉坑機制認識與思考

王 波1，鹿愛莉2，李仲學1，趙怡晴1，李翠平1，張 玲1

(1.金屬礦山高效開采與安全教育部重點實驗室，北京科技大學，北京 100083;2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

作為促進礦業可持續發展和礦山企業社會責任履行的國外最佳實踐，礦山閉坑生命周期規劃和有效實施機制對于優化礦產資源的開發利用及其經濟社會效益至關重要，取得了國際礦業界廣泛共識并受到國際社會高度關注。面向我國新時期“五位一體”建設布局和經濟社會發展轉型，國內礦業界需要進一步解放思想、積極采用礦產資源開發先進理念。為此，本文系統深入地分析了國外礦山閉坑機制的最佳實踐與做法，包括國際組織動態、部分國家的法律及規制以及產業組織的最佳實踐，找出了閉坑機制及其運行的關鍵要素，包括閉坑規劃及計劃、利益相關方參與、財經保障、閉坑方法及標準、采后監測維護、礦地責任交接等，并針對我國礦山閉坑相關法規標準及規劃缺乏、社會成本考慮不足、利益方參與不善等問題，給出了關于閉坑復雜性及迫切性、社區及利益相關方權益關注、政府規制及指導監督、礦山閉坑與項目生命周期關系等方面的思考，以期有助于改善我國閉坑管理機制，促進礦產資源可持續利用與企業社會責任水平的提升。

礦山閉坑；生命周期；利益相關方；財經保障

進入21世紀以來，伴隨全球經濟社會可持續發展共識的形成及目標的推進，礦山閉坑管理正在成為國際礦產資源開發、土地資源利用、環境生態保護、社區包容發展等問題交織與社會關注的熱點。全球角度看，礦區開采導致的地質擾動及災害、地形地貌、自然景觀、生態環境、土質水系、人居安全健康等方面的負面效應，已經在經濟及工業發達國家、地區受到高度重視，并引發了礦山閉坑管理理念、機制、規范與實踐的創新。

1 國外礦山閉坑機制

1.1 國際組織動態

礦山閉坑作為全球可持續發展及企業社會責任領域的一個重要問題，在國際上受到了廣泛關注與重視，吸引一些國際組織展開了相關的能力建設活動。

譬如，2000年，世界銀行和日本金屬礦產廳舉辦了專門研討會，并出版了成果報告《閉坑與可持續發展》[1]，從經濟社會角度指出，有計劃且合理的閉坑能夠有效緩解閉坑給居民和經濟帶來的負面影響。2002年，世界銀行與國際金融公司發布了“采礦與發展”系列報告之一——《停產并未結束：全球閉坑綜述》[2]，簡明扼要地概述了礦山閉坑的復雜性與長期性、主動管理的必要性、全球閉坑數量逐漸增多的迫切性、成本負擔、法律與財政框架、閉坑規劃、發展中國家展望與責任等問題。同年，國際環境與發展研究所和世界可持續發展工商理事會聯合聯合發布了專題研究報告《礦山閉坑政策研究》[3]，系統地調研了全球典型國家在閉坑方面的法律及制度框架，涉及到景觀、水質、生態資源、土地利用、健康與福利、社會與人為變化、經濟發展、交接準則等問題，重點論述了閉坑財經保障體系、政府能力和公眾參與等內容。2005年，聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署、歐洲安全與合作組織和北大西洋公約組織合作發起了“環境安全”項目，研究發表了《采礦閉坑——可持續采礦與閉坑的政策、實踐及指南》[4]。2006年，歐盟頒布了《礦山廢棄物處置法令》[5]，要求提前對采礦后廢棄物的處置制訂閉坑計劃，并相繼發布了一些指南，旨在指導成員國廢棄礦山制訂適宜的閉坑復墾計劃，強調閉坑行為不僅考慮經濟因素，更而重視閉坑不力對社會經濟帶來的風險。

2006年起，“國際礦山閉坑大會”系列每年如期舉行，吸引了全球諸多國家政府、企業和公民社會等代表參加。2013年的第8次會議，有來自26個國家的180名代表，討論了社區和社會關切、閉坑立法、生態修復及后續護理、閉坑計劃、閉坑工作面臨的挑戰和新思路等議題。2014年的第9次會議，預計于10月份在南非約翰內斯堡舉行，涉及閉坑社會經濟、政策、規制與財經，閉坑計劃、建模與監測手段，閉坑設計與建設，復墾，社會生態，閉坑與氣候變化等議題。

1.2 法律及規制

澳大利亞、加拿大、南非、美國等國家以礦產資源豐富、開發強度較大、綜合利用水平較高而著稱，且除南非外，其余三國在礦業相關法律制度、行政規制、經濟社會等實踐上，形成了諸多相似與通行做法，并有逐步為世界上其他國家、地區認同、借鑒的趨勢。

1.2.1 澳大利亞

澳大利亞聯邦立有《原住民土地權法》、《采礦法》、《煤炭征購法》、《石油(下沉陸地)法》、《核能(材料控制)法》、《海上礦產法》、《海上石油法》、《海上石油(權利金)法》、《環境保護法》、《環境和生物多樣性保護法》等相關權屬性、制度性法律，聯邦政府的主要作用是協調、溝通及相關公共服務，而礦業活動及規制多以州(地)政府為主。譬如，就礦山閉坑而言，聯邦工業、旅游與資源部通過礦業可持續發展先進實踐項目，組織政府、企業和公民社會共同參與制定并于2006年發布了《礦山閉坑與善終》手冊[6]；主要礦產地區西澳政府礦山石油部和環境保護局于2011年發布了《礦山閉坑規劃指南》[7]，提出了礦山開采的閉坑規劃、利益方參與、財經保證、標準及指南規范等運行機制。

1.2.2 加拿大

加拿大情況與澳大利亞類似，聯邦立有《公共土地授權法》、《環境保護法》、《環境評估法》、《漁業法》、《核能管制法》等相關制度性法律。在此基礎上，有關省(地)自主規制，實施主動管理，建立礦山開采的閉坑及復墾規劃、社區及利益方參與、財經保障、標準及指南規范等機制。

1.2.3 南非

南非礦業相關法律主要包括1965年《大氣污染防治法》、1991年《礦產法》、1996年《礦山健康與安全法》、1998年《國家環境管理法》、1998年《國家水法》、1999年《核能法》等。2002年頒布的《礦產與石油資源開發法》引入了全生命周期理念，系統地考慮了經濟、社會與環境成本，以期實現礦產資源的可持續開發，并據此進行礦山開采、排廢、閉坑和采后管理規制[8]。

1.2.4 美國

美國立有1965年《固體廢棄物存放法》、1969年《國家環境政策法》、1976年《資源保護與回收法》、1977年《露天采礦管理與復墾法》、1980年《綜合環境響應、賠償和責任法》、1984年《聯邦有害與固體廢棄物修正法》等聯邦法律，構成了有關礦山開采、排廢、閉坑與采后處置的規劃、財經保證及復墾等管理實踐依據。

1.3 行業實踐

經濟社會發達國家有關礦山閉坑運行及管理的特征主要在于國家法律規制下的地方政府引導、行業協會自律和公民社會參與，政府、行業協會和民間組織通過協商制訂、發布指南等方式為礦山閉坑實踐與監護提供支持，范疇涉及政策法規、利益相關方參與、閉坑計劃、財經保障、閉坑實施、閉坑維護監測和責任交接等問題，形成了閉坑運行及監管最佳實踐，見圖1。

圖1 國外閉坑機制特征

譬如，澳新礦產能源理事會與澳大利亞礦產理事會于2000年制定發布了《礦山閉坑戰略框架》[9]，迄今已經成為全球礦山閉坑的運行規范，得到了廣泛的認同與采用。再如，國際礦業與金屬理事會于2005年發布了專項研究報告《閉坑和復墾中的財經保障》[10]，就閉坑資金保障問題和對策提出了未來發展建議；2008年發布了《集成礦山閉坑規劃工具箱》[11]，在全球礦業界產生了廣泛的積極影響。還如，加拿大“全國遺棄/廢棄礦山倡議”咨詢委員會于2010年發布了《加拿大礦山閉坑及長期責任管理政策框架指南》[12]，給出了礦山閉坑的指導性建議，強調促進礦山守法的重要性，倡導重視閉坑利益相關方的需求。此外，納米比亞礦業協會于2010年發布了《納米比亞礦山閉坑框架》[14]，為大中型礦山最低閉坑標準提供了參考和指導。

就企業而言，芬蘭奧托昆普集團在2008年在與公民社會組織合作研究的基礎上，制訂了《閉坑手冊》[14]，形成了企業礦山閉坑運行機制和管理實踐規范。

2 礦山閉坑運行機制要素

國外礦山閉坑運行機制包括閉坑計劃、利益相關方參與、財經保障、閉坑方法及標準、采后監測及維護、責任交接等核心要素[4，6-7，12]，貫穿于礦業項目全生命周期過程，見圖2。

圖2 面向礦業項目全生命周期的閉坑運行機制

2.1 閉坑計劃

閉坑計劃是礦山整體開發計劃與相關許可的重要組成部分，涉及礦山項目全生命周期過程，需要及早譬如在可行性研究階段開始，并且不斷調整與逐步實施。

國外文獻涉及的閉坑計劃內容一般包括：礦山項目背景、閉坑責任分配、閉坑目標、利益相關方參與、采后土地利用、閉坑工藝技術要素、閉坑實施及其完成標準、財經保障、采后監測及維護、數據管理、風險評估等。

2.2 利益相關方參與

閉坑利益相關方是指對礦山閉坑過程或者結果產生潛在影響或者受到潛在影響的組織或者個體，主要包括投資者、企業雇員、政府部門、社區居民、媒體、相關公民社會組織等。

利益相關方參與和溝通是企業履行社會責任、促進經濟社會和諧發展的重要途徑。礦山企業應該遵循自由、事前、知情同意原則，把利益相關方作為礦山閉坑績效的評估者，為其認知企業閉坑相關決策與活動創造條件，并在政府引導下，參與從可行性研究開始，貫穿于礦山生命周期的閉坑決策與活動過程，通過溝通、認知和妥協，促進閉坑目標及相關活動得以推進與完成。

2.3 財經保障

財經保障是礦山閉坑機制的關鍵要素，事關礦業項目的可行性。閉坑財經保障主要有兩方面：閉坑成本的估算及調整和閉坑資金籌措。

閉坑成本主要包括項目管理成本、工程成本、社區成本和應急成本。此外，閉坑成本應隨礦山生命周期演進而不斷調整以適應新情況。

閉坑資金籌措是在閉坑成本估算基礎上進行的，礦山企業自身財經實力、利益方期望值和資金投入時間安排等方面的差異使得資金籌措方式不盡不同。國外普遍采用的資金籌措方式可以分為三類：以閉坑保證金收取為主的政府規制途徑；以閉坑債券發行和擔保為主的市場途徑；以閉坑基金運作為主的公民社會途徑。

2.4 閉坑方法與標準

根據國外研究成果[7，9，11]，礦山閉坑施工中的主要對象、方法和評判標準見表1。

表1 礦山閉坑施工要素

2.5 采后監測與維護

采后監測與維護是指設施拆解、改造和土地復墾等閉坑主體工程完成之后的管理環節，對采后礦區的地質與生態環境穩定性、地區的經濟發展情況和社區居民安全健康狀態進行實時監控，并采取措施維持在閉坑標準之上，及時應對突發情況，確保在監測期內(一般5年以上)閉坑目標達成、相關信息完整可靠。

建立一個有效的閉坑監測、維護及信息管理體系對于采后監測與維護工作至關重要，相關閉坑主體、責任分工、監測內容及項目、維護指標等見圖3。

2.6 責任交接

責任交接是指在閉坑責任方在閉坑監測與維護期滿后，通過法定程序解除自身對礦區后續維護與管理責任并將之轉讓給他方或政府的行為，主要涉及責任交接的內容和程序。

圖3 采后監測與維護體系

交接責任的內容包括未來在利益相關方充分參與的前提下，對礦區生態環境的保護、礦區保留工程的養護和管理、對當地社區經濟與文化發展的扶持、以及對突發事故的應對處理等。

交接責任的程序包括原閉坑責任方提出申請，提交相關材料，接受主管部門檢查與監督，明確責任交接內容與責任對象/新責任方，公示和留存必要記錄等。閉坑責任交接程序見圖4。

圖4 閉坑責任交接程序

3 我國礦山閉坑機制現狀

我國關于礦山閉坑規范性機制在1996年修訂的《礦產資源法》中有所體現，規定“關閉礦山，必須提出礦山閉坑報告及有關采掘工程、不安全隱患、土地復墾利用、環境保護的資料，并按照國家規定報請審查批準”。在相關的《礦產資源法實施細則》、《關于加強礦山(坑、井)關閉資源監督管理的通知(征求意見稿)》、《礦山閉坑地質報告審批辦法》(儲發〔1995〕40號)等規章中，具體規定了閉坑申報程序、閉坑條件、閉坑地質報告等，涉及礦山概況，礦山地質，設計、開采及資源利用，探采對比，水文地質、工程地質和環境地質，閉坑原因，礦產儲量的結算及剩余儲量處理等，還就礦山閉坑地質報告的送審、審核、審查、審批、表彰獎勵及行政處分等給出了具體要求及程序。這些有關閉坑的規章制度的主要著眼點是礦產資源管理。

2002年，全國地質礦產行業推薦標準《固體礦產勘查/礦山閉坑地質報告編寫規范》(DZ/T0033-2002D代替DZ/T0033-1992)發布，將《固體礦產礦山閉坑地質報告編寫提綱》列為標準的規范性附錄。與原有的閉坑規章制度相比，該閉坑標準不僅考慮了礦山閉坑地質報告用于資源/儲量管理的目的，而且明確了礦山閉坑地質報告在廢礦坑利用、環境及地質災害治理等方面意義。

隨著我國政府行政審批制度改革、調整、取消和下放，有關地方政府機構根據自身實際情況制定了相關礦山閉坑管理辦法。譬如，遼寧省把閉坑與復墾緊密聯系起來，在《遼寧省礦產資源管理條例》中規定，實行礦山環境治理和恢復保證金制度，對于依法閉坑的企業，在閉坑工作驗收合格后返還保證金；對于不依法閉坑/不閉坑的企業，予以經濟處罰；因企業閉坑不力造成的損失、事故，追究法律責任。

2010年，國土資源部發布了《關于貫徹落實全國礦產資源規劃、發展綠色礦業、建設綠色礦山工作的指導意見》、開展了建設綠色礦山評選活動，提出了環境保護、土地復墾、社區和諧等方面的要求，但未直接涉及閉坑機制。國務院及國土資源部分別于2011年和2013年公布實施了《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》，要求對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態。該條例及辦法主要面向末端治理，對于貫穿于礦山全生命周期過程的閉坑機制沒有涉及。

可見，與國外礦產資源可持續利用先進水平相比，我國礦山閉坑機制與能力建設仍有很大差距。具體問題主要有：①現行相關法規對于礦山閉坑涉及甚少，相關標準與實踐規范缺乏；②有關的閉坑規章主要面向礦產資源的有效保護、防止損失浪費，而對礦山閉坑與礦區經濟社會的關系認知不足、閉坑能力建設力度滿足不了新經濟社會發展方式的需要；③礦業權流轉/轉讓乃至礦山全生命周期過程中，考慮短期經濟回報多，對于開采及閉坑給礦區經濟社會帶來的負面影響與可持續發展等長期問題重視不夠；④利益相關方協商機制不善，政府規制不足、企業自律缺乏、社會參與不力，中小企業“采完就走”，造成礦山廢棄、遺棄，導致礦區環境、安全、健康問題嚴峻。

國外礦山閉坑的最佳實踐和我國“五位一體”的建設布局，使得我國礦產資源開發實踐面臨可持續與和諧發展的巨大挑戰，要求人們采用與經濟社會發展需要相適應的新型礦產資源開發模式包括貫穿于礦山全生命周期的閉坑機制與規范，促進礦山閉坑管理從傳統的資源/儲量主導型向現代的礦山生命周期護理型轉變。

4 幾點啟示及結論

1)礦山閉坑具有高度復雜性與迫切性。從全球看，礦區開采引發的人居安全健康風險、地質擾動及災害、生態環境破壞乃至氣候影響等方面的負面效應，使得礦山閉坑涉及的經濟、政治、文化、社會、生態問題相互交織，具有高度復雜性。伴隨著我國閉坑數量逐漸增多，對礦山閉坑進行主動與創新管理的必要性、迫切性日益凸顯。

2)礦山閉坑基于保護公民權益的國家法律及制度。從澳大利亞、加拿大、美國等經濟社會發達國家情況看，礦山閉坑運行機制屬于行業/企業行為，但是閉坑規制需要基于土地、礦產資源、環境生態、水資源等保護公眾權益的相關法律等國家制度之上。

3)礦山閉坑需要因地制宜的地方政府規制與公共服務。在國家相關法律的支配下，礦山屬地政府發揮主要規制作用，協同國家相關部門和行業組織，制定和實施與國家法律銜接且符合當地情況的具體法規、規范、標準、指南等，提供有關諸如采礦許可、閉坑財經保障機制、信息采集與管理、采后責任交接、運行程序、工藝技術等方面的指導和其他公共服務。

4)礦山閉坑運行機制貫穿于礦業項目全生命周期，包括閉坑規劃、利益相關方參與和財經保障等要素。礦山閉坑是一個貫穿于可行性研究、開采許可、設計與建設、礦山開采、復墾閉坑、采后監護、責任交接等主要環節的全生命周期運行過程，與投資者、企業雇員、礦區居民、政府部門等利益相關方相互影響。在此過程中，企業承擔主體責任，需要主動管理，及早規劃、評估風險與成本、落實財經保障機制，相關問題的決策與活動需要依據以人為本、預防為主、公開透明、公平公正等可持續發展原則，通過利益相關方的參與、溝通與包容，達成共識與合作，促進項目目標的實現。

5)我國礦山閉坑能力建設亟待加強。我國《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《土地復墾條例》、《土地復墾條例實施辦法》等法規基本源于和限于部門管理，在我國新時期經濟、政治、文化、社會和生態文明“五位一體”建設布局和經濟社會發展轉型條件下，顯得社會性不足，進一步借鑒國外礦山閉坑先進理念與最佳實踐，加強礦山閉坑機制與能力建設，重視礦產資源開發利用的社會、環境等效益，貢獻于礦區乃至地區的和諧、包容與可持續發展。

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Understanding and reflection on international mine closure practices

WANG Bo1，LU Ai-li2，LI Zhong-xue1，ZHAO Yi-qing1，LI Cui-ping1，ZHANG Ling1

(1.The Ministry of Education Key Laboratory of High Efficiency Mining and Safety for Metal Mines，University of Science and Technology Beijing，Beijing 100083，China;2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

This paper attempts to present typical mine closure approaches through reviewing mine closure guidelines and best practices internationally to raise awareness，promote understanding，and build capacity of mine closure based mine life cycle in China.Specifically，the paper reviews closure guidelines from international agencies such as World Bank and International Finance Corporation，etc.selected nations such as Australia，Canada，and Namibia，and sectoral organizations such as International Council on Mining and Metals (ICMM)，and introduces some core issues of mine closure including integrated planning，stakeholder identification and communication，cost estimation and financial assurance，closure implementation，closure completion criteria，and closure monitoring and maintenance.In the end，facing the status quo including lacking relevant laws and regulations，ignoring social-economic issues，neglecting long-term impacts and the stakeholders involvement，the paper gives some advices for the development of China’s management system from the perspectives of the complexity and urgency，the protection of civil rights，the regulation of governments and the combination with mine life-cycle，which aims to improve the economic efficiency of mineral resources and the social inclusiveness，harmony，and equity.

mine closure;mine life cycle;stakeholder communication;financial assurance

2014-04-13

王波(1988-)，男，四川達州人，碩士研究生，研究方向為礦山閉坑管理機制。E-mail：chinausa123456789@126.com。

TD88

A

1004-4051(2015)03-0054-06