地方政府土地開發行為模式會影響績效嗎

徐艷飛　劉再起

[內容摘要]政府投資是地方政府塑造土地開發行為模式的基礎，它對企業績效具有正負兩種影響路徑，在切除基礎設施的傳導路徑后，政府投資對工業企業績效具有明顯制約作用，尤其對融資需求較大的工業企業制約效應更強。通過分層線性回歸模型和面板分位數回歸模型研究發現，地方政府土地開發行為顯著制約企業績效的提升。地方政府土地開發行為對經營效益好的工業企業負面效應大于經營效益差的企業，對沿海地區、非國有企業或資本、技術密集型的企業績效制約作用大于非同類工業企業。鑒于土地依賴型經濟增長的潛在風險不斷累積，扭轉地方政府土地開發行為模式已經刻不容緩。

[關鍵詞]地方政府；土地開發；企業績效；政府投資

[中圖分類號]F293.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）03-0087-11

一、引言及文獻綜述

近年來，部分學者開始關注地方政府土地開發、房地產業泡沫對地區經濟發展的影響。王賢彬等研究發現，地方政府會在土地市場上策略性設定土地出讓價格和土地出讓規模，進而利用土地出讓收入與相關稅收收入，投資公共基礎設施以推進經濟增長。地方政府基礎設施投資需要大量資金，土地出讓收入難以滿足所需，還需借助土地抵押獲取銀行貸款用于基礎設施建設。范劍勇和莫家偉的研究認為，債務不僅以直接投資的形式增加GDP，還通過基礎設施建設和壓低工業用地價格雙重渠道吸引工業投資，推動地區工業增長，但這種發展方式不具有可持續性。

從已有研究文獻看，宏觀研究土地開發對工業和地區經濟增長的文獻較為常見，從微觀層面研究地方政府土地開發對工業企業績效尚未見到。與本文研究主題相對接近的是關于房地產業膨脹導致制造業衰退的文獻，范言慧等從理論和實證研究得出，房地產業的過度繁榮會引發制造業的“荷蘭病”，其傳導渠道是房地產業的擴張在一定程度上引發本幣升值和勞動力成本上升，導致制造業衰落，其中對勞動密集型和資本密集型產品出口的負面影響最為顯著。當前我國經濟發展進入新常態，面臨著經濟增長動力切換和發展方式轉變的機遇和挑戰。本文的研究有助于客觀認識當前房地產業進入的周期性調整，為經濟體制改革、更好調動地方政府的積極性提供經驗證據支撐，助力推進我國經濟轉型和可持續增長。

二、土地開發影響企業績效的內在機制及研究假說

分稅制改革以前地方政府的“市場分割”行為導致國內企業利用國外市場替代國內市場實現規模經濟，進而對企業行為、效益產生重要影響。分稅制改革以后，地方政府的行為逐步轉變為“土地開發”以實現自身政治、經濟利益的最大化。地方政府放松了對資源、要素流通的限制，市場配置資源的基礎性作用得到了強化。地方政府為了在土地開發中獲取最大利益，需要創建繁榮的房地產市場，通過“招、拍、掛”等形式獲取最大土地出讓收益。

住宅商品化改革以及城市化推動了旺盛的房地產市場需求，加上土地供給壟斷，導致在過去十余年房價急劇飆升，投資與投機性需求加劇了房地產市場的泡沫化。房地產業的高額利潤不僅吸引了增量社會資本，也使其他存量資本產生回流。同時，房地產的高盈利性拉高了金融機構的借貸成本，不僅使工業企業尤其是制造業企業生產成本劇增，更嚴重的是擠占了中小制造業企業的貸款空間。兩個方面的因素相疊加，進一步降低了制造業企業績效（見圖1）。基于上述分析，本文提出理論假說1：分稅制改革以后，地方政府“土地開發”的行為模式對制造業企業績效具有顯著制約效應。

房地產業和其他許多國民經濟行業有著密切聯系，房地產業的適度發展可以起到很好的帶動作用。隨著經濟發展，房地產業的過度擴張，會極大抑制制造業企業的可持續發展能力。據此，本文提出理論假說2：地方政府的土地開發行為模式對工業企業績效的負向影響呈非線性關系，房地產業的過度擴張會對工業企業的可持續發展能力產生嚴重的制約效應。

進入土地開發行為模式階段，地方政府投資的主要領域是基礎設施建設，它是塑造土地開發行為模式的重要依托和手段。基礎設施對企業績效的影響存在兩種傳導路徑：一方面，基礎設施的改善有助于企業降低生產成本，提高企業績效；另一方面，基建投資通過土地開發推高房地產利潤，誘導金融資本流向，進而降低工業企業績效。本文提出理論假說3：地方政府投資對工業企業績效具有正負兩種影響效應，在剝離了基礎設施的影響路徑之后，政府投資對企業績效的制約程度取決于不同類型企業對融資的迫切程度。

三、變量及數據描述

（一）數據來源

有關工業企業的微觀數據來自中國工業企業數據庫1999-2008年，樣本范圍為全部國有及規模以上（銷售額500萬元及以上）非國有工業企業，工業統計口徑包括“制造業”（90%以上）、“采掘業”和“電力、燃氣及水的生產和供應業”三個門類。1999-2008年個體企業從162033家增至411407家。在進行計量檢驗之前，需對原始數據進行篩選，借鑒謝千里等的篩選步驟，剔除工業總產值小于或等于0的樣本；刪除年度內企業員工數少于或等于8人的樣本。根據本文的研究需要，剔除不連貫的樣本和數據缺乏的樣本，最終到得236410個樣本的平衡面板數據。省級層面的數據主要來自《新中國六十年統計資料匯編》、歷年《中國統計年鑒》、《中國金融年鑒》、《中國財政年鑒》等。

（二）變量測量及描述

1.核心變量：（1）企業績效（perform）。企業績效作為被解釋變量，借鑒多數研究成果，用總資產收益率表示企業績效反映企業的盈利能力，等于企業凈利潤除以企業總資產，總資產包括負債總額和所有者權益。（2）土地開發（land）。土地開發是本文所要研究的重要解釋變量，以房地產開發投資額除以固定資產投資作為代理變量，衡量地方政府土地開發程度。（3）政府投資（inves）。政府投資是塑造地方政府行為模式的基礎和手段，并且政府投資領域將影響企業績效。本文用財政支出扣除公共管理服務支出占地區生產總值的比重衡量，扣除的公共服務項目包括文體廣播事業費、教育支出、醫療衛生支出、撫恤和社會救濟、社會保障補助支出、國防支出、武裝警察部隊支出和公檢法司支出等。

2.企業層面控制變量：（1）勞動生產率（Inprodu）。勞動生產率高的企業績效應該表現更突出，本文采用工業企業增加值除以年均從業人員數的對數表示，企業工業增加值按各地區工業生產者出廠價格指數以1999年可比價格進行調整。（2）企業所有制類型（type）。企業所有制類型可以采用注冊類型和實收資本兩種識別方法，聶輝華等建議根據實收資本構成確定企業類型較為可靠，本文以國有資本金占實收資本的比重衡量企業類型。（3）企業對外出口比重（export）。工業企業的出口狀況也會對企業績效產生影響，本文以出口交貨值占企業銷售產值的比重測度企業的對外貿易狀況。（4）企業規模（Inasset）。企業規模反映了該企業在行業中的競爭位置。借鑒已有研究成果，以企業總資產的對數衡量。

3.地區層面控制變量：（1）金融發展（finan）。當地的金融發展水平會對企業的融資成本產生影響。本文采用人均存款、人均貸款、保險費收入占GDP比重、保險費賠付占GDP比重和境內上市公司數5個指標綜合衡量地區金融發展程度。通過采用主成分對指標進行合成，提取的第一主成分占全部信息量的85.66%，較好反映全部指標的信息量。（2）基礎設施水平（infra），是以等級公路里程與省區面積的比值得出的公路密度，衡量地區基礎設施水平。

土地開發、政府投資與企業績效在1%的顯著性水平下的相關系數分別為-0.059和-0.092，大多數解釋變量與被解釋變量的相關性符合預期。各解釋變量間相關系數的絕對值最大在0.7左右，表明計量模型不存在嚴重的多重共線性問題。

四、分層線性回歸

在采用分層線性模型進行計量分析之前，先采用基本的面板回歸模型進行估計。隨機效應檢驗的LM統計量=16000，P=0.000，模型的隨機效應非常顯著，采用隨機效應估計優于混和OLS估計。同時，本文的樣本來自一個較大母體，并未涵蓋全部，并且固定效應估計結果顯示個體效應與解釋變量的相關系數僅為0.076。通過以上檢驗，采用隨機效應模型估計更為合適，回歸結果見表1。

鑒于本文面板數據的變量個體分屬于企業和省區兩個不同等級的層面，如果直接采用普通面板數據OLS回歸將會產生不一致估計。分層模型或稱多水平模型（Multilevel Model）可以消除多層數據結構帶來的潛在偏誤，如果變量之間是線性關系，則稱為分層線性模型。分層線性模型可以同時包含固定效應和隨機效應，在回歸方程中允許存在隨機偏離效應。分層線性模型大致有隨機截距、隨機斜率和組內相關等多種形式，通常采用最大似然值法（ML）或受限最大似然值法（REML）估計。

根據需要，本文假定隨機效應協方差結構為獨立結構。分層線性模型設定成哪種形式更為合適，可以通過似然比檢驗進行確定。似然比檢驗LR的統計量為2096.46，p=0.000，表明省區層面變量隨機斜率是顯著的，選擇模型（2）更為合適，回歸結果見表1。

分層線性回歸結果顯示，地方政府土地開發的回歸系數為-0.192，表明土地開發行為顯著制約企業績效，檢驗結果支持了理論假說1。另外，地方政府投資對企業績效也具有顯著的制約效應。政府投資在控制了基礎設施的傳導路徑以后，對企業績效呈現顯著的制約作用。土地開發和政府投資對企業績效的影響是否存在動態變化，還需下文進一步研究。

控制變量中金融發展可以促進企業績效。在企業層面，企業生產率提高有助于企業績效提升，企業對外出口也明顯提高企業績效表現，與經驗直覺基本一致。企業規模過大和國有資產比重過高均顯著制約企業績效。這些結果不是本文研究重點，在此不進行擴展討論。

五、面板分位數回歸

傳統計量回歸是對變量條件均值影響程度的探討，難以反映自變量對因變量影響程度的變化軌跡。為了更精確地描述政府土地開發及政府投資對企業績效影響的變化范圍及分布形狀，需要采用面板分位數回歸（Quantile Regression）。Koenker將分位數回歸擴展到面板數據模型，提出了懲罰固定效應估計法。其原理就是最小化因變量與其擬和值之差的絕對值，也即加權殘差絕對值之和最小得到參數估計，它具有無需假設數據的正態分布、不易受離群值影響等優點。面板分位數回歸方程的表達式為：

本文236410工業企業分別屬于31個省區，非時變的異質性省區效應與可觀測變量高度相關，采用CRE面板分位數回歸可以得到更可靠的估計結果。在回歸中，分位數分別取10%、25%、50%、75%和90%，估計出在不同分位水平上對應的解釋變量參數值（見表2）。從面板分位數回歸結果看，在所有分位水平上，地方政府土地開發行為均呈顯著制約企業績效，回歸系數在[-0.073～-0.239]之間浮動。10%的分位點土地開發的回歸系數為-0.073，到25%的分位點時回歸系數收斂到-0.043。隨著分位點的進一步提高，回歸系數的絕對值激劇擴大，到企業績效90%的分位點時，土地開發的回歸系數擴大到-0.239。土地開發的回歸系數隨著分位點的提高呈倒U型。這意味著在控制了影響企業績效其他因素的情況下，隨著企業的發展，土地開發對企業績效的制約作用呈先減緩后增強的倒U型關系。由此證實了上文提出的理論假說2。

各分位點上政府投資變量的回歸系數均顯著為負，表明在剝離了基礎設施的影響路徑后，政府投資顯著制約企業績效。不同分位點上政府投資變量系數絕對值差異明顯，分別為-0.120、-0.052、-0.036、-0.041和-0.102，政府投資在10%和90%分位點上的回歸系數絕對值遠遠大于在25%、50%和75%分位點上回歸所得系數的絕對值，顯示政府投資對此類企業的負面影響最嚴重。政府投資對不同經營效益工業企業的影響為何具有如此明顯的差異呢？由于企業績效最差的工業企業流動資金緊缺，企業績效最好的企業具有擴大生產的強烈動機，兩類企業對融資的需求相對強烈，非常需要金融、社會等外部融資。同時，地方政府投資，以及由此導致的地方債務循環和房地產開發的資金需求量大。地方政府借貸成本的外部性和房地產開發的高額利潤對融資成本的敏感程度低，為了獲得所需資本，往往抬高利率以盡快獲取借貸資金，由此導致政府投資擠占了工業企業的融資，推動市場利率的提升。這對融資成本相對敏感的工業企業負面影響非常明顯，尤其是對融資需求強烈的經營績效最差和最好的工業企業制約程度更為嚴重。因此，檢驗結果證實了上文提出的理論假說3。

在此，對控制變量的回歸結果也做一簡要介紹：金融發展對企業績效差的公司具有顯著的正向影響，隨著企業效益提升，其影響由正轉負。這一現象也符合資源的配置效率，當企業處于成長階段時，金融資本能獲得最高的產出效率。隨著企業效益提升，貨幣資本稀缺性得到緩解甚至出現金融資本利用不經濟現象；基礎設施對企業績效的影響在10%和25%分位點上回歸系數顯著為負，在50%、75%和90%分位點回歸系數為正，顯示基礎設施建設對工業企業的成長具有顯著促進作用；企業出口的回歸系數在10%的分位點為負值，在25%、50%和75%分位點上均顯著為正，在90%分位點上回歸系數不顯著，表明在企業成長過程中，對外出口有助于工業企業績效的提升，推動企業發展壯大，隨著企業發展到一定程度，對外出口的促進作用不再顯著。

六、分地區、分企業類型的進一步分析

民營企業、港澳臺企業和外資企業主要聚集于沿海地區，地方政府土地開發所引發借貸資本結構錯配和方向錯配對非國有企業的影響應該大于國有企業，土地開發對工業企業績效的影響必然存在地區差異。此外，地方政府土地開發行為推動了房地產業、建筑業的發展。房地產業是關聯性很強的行業，房地產業的繁榮會帶動鋼鐵、水泥、木材、玻璃等制造業行業的發展。不同行業對流動性的需求程度不一，土地開發行為對各類型工業企業的影響也會存在明顯差異。繼而，本文在證實了上文提出的三條理論假說基礎上，提出如下假說：地方政府的土地開發行為對不同地區、不同類型工業企業的影響具有明顯差異。總體而言，對沿海地區、非國有工業企業，對資金需求量較大的資本、技術密集型企業績效的制約效應更嚴重。

為了檢驗該假說，進一步厘清各地區、各行業企業績效所受影響的差異，本文繼續采用分層線性模型對其進行經驗檢驗。本文收集的236410個企業樣本中，沿海地區企業有177400家，內陸地區僅為59010家，沿海企業占75%。沿海地區規模以上工業企業數量遠遠高于內陸地區，并且沿海企業和內陸企業在企業類型與經營范圍存在巨大差異，比較不同地區工業企業績效所受地方政府土地開發行為的影響差異很有現實意義。從回歸結果可以看到（見表3），沿海地區土地開發的回歸系數絕對值大于內陸地區。這就意味著沿海地區土地開發行為對企業績效的制約效應大于內陸地區，這是因為沿海地區是我國非國有企業的主要聚集地，地方政府土地開發引發金融資本避“實”就“虛”、結構錯配，融資難、融資貴使得大批制造業企業尤其是民營企業投入產出效率大幅下降，引發減產甚至關停。政府投資變量的回歸結果顯示，沿海地區政府投資的回歸系數為-0.074且沒有通過顯著性檢驗，內陸地區政府投資的回歸系數在1%的顯著性水平下為-0.162。地方政府投資對內陸地區企業績效具有顯著的制約效應，而對沿海地區企業績效影響并不顯著。得出這個結論并不令人驚奇，內陸地區金融市場相對單一、落后，工業企業的融資主要依賴于銀行業，地方政府投資誘導的金融資本主要流入了地方投融資平臺和房地產業，對內陸工業企業的影響更為明顯。

根據企業所有制類型，按照國有企業和非國有企業分別進行回歸，國有企業土地開發的回歸系數為-0.060，相比非國有企業回歸系數-0.196，絕對值要小得多。這就意味著，地方政府土地開行為模式對非國有企業的負面影響大于國有企業。其中原因不難理解，國有工業企業擁有非國有企業所不具備的資源積累和人脈優勢，信貸資金供給偏向大中型國有工業企業。政府投資的回歸結果顯示，國有企業類型中政府投資的回歸系數在1%的顯著性水平下為-0.143，非國有企業里政府投資的系數為-0.090，且沒有通過顯著性檢驗。相對于非國有企業，國有企業的運營更依靠于銀行借貸，因而政府投資推高的銀行信貸成本對國有工業企業的負面效應也大于非國有企業。

工業企業數據庫中的統計口徑包括規模以上的“制造業”、“采掘業”和“電力、燃氣及水的生產和供應業”三個門類，其中制造業占了90%以上。本文按照生產要素的密集程度將數據庫中的二位數行業重新劃分為勞動密集型、資本密集型、技術密集型和其他工業四大類型。從回歸結果中可以看到（見表3），地方政府土地開發行為均顯著制約各類型企業績效，技術密集型回歸方程中土地開發的回歸系數絕對值大于資本密集型土地開發的系數絕對值，資本密集型中的回歸系數絕對值大于勞動密集型中的絕對值。在控制了影響企業績效的其他因素后，地方政府土地開發行為對資本、技術密集型制造業行業的負面作用大于勞動密集型行業，這是由于屬于資本、技術密集型行業的企業需要大量的流動性支持，金融資本的避“實”就“虛”和融資成本上漲對此類企業的影響大于對資金需求量較少的勞動密集型企業。值得一提的是，政府投資對勞動密集型和資本密集型企業績效的制約作用非常嚴重，但對技術密集型工業企業績效的影響并不顯著，政府投資對不同類型企業績效的制約作用與地方政府土地開發行為的影響趨勢截然迥異，這是由于技術密集型企業更能從地方政府和中央政府手中獲得產業政策、土地使用和稅收、信貸資金等多種扶持。對于技術密集型企業而言，政府投資引發的工業企業信貸資本短缺和借貸成本上升的負面影響部分得到稀釋。

七、結論及政策啟示

研究結果顯示地方政府土地開發行為和塑造此行為模式的政府投資對工業企業績效具有顯著影響，得出主要結論：（1）在控制了影響工業企業績效的其他因素以后，總體而言，地方政府土地開發行為顯著制約企業績效提升。（2）地方政府土地開發行為對經營效益好的企業負面效應大于經營效益差的企業，土地開發行為大大削弱了工業企業可持續發展能力。（3）地方政府土地開發經濟行為模式的塑造需要借助政府投資來實現，它對企業績效具有正負兩種影響途徑。在剝離了基礎設施建設的影響后，政府投資對工業企業績效具有明顯制約作用，并對融資需求較為迫切的經營效益最差和最好的工業企業制約程度高于經營效益處于中等的工業企業。（4）分地區、分企業類型的進一步研究發現，地方政府土地開發行為對沿海地區、非國有企業或資本、技術密集型的企業績效負面影響大于非同類工業企業；與此相反，政府投資對沿海地區、非國有企業和技術密集型的企業績效負面影響要小于非同類工業企業。

十余年來，地方政府土地開發行為模式以及塑造此行為的地方政府投資不僅導致工業企業績效下滑、實體經濟萎縮，而且由此催生的地方債務危機與潛在金融系統性風險相互交織，使得土地開發行為模式對經濟系統的破壞風險不斷累積。轉變地方政府土地開發行為模式，實現經濟轉型已經刻不容緩。邊沁認為，理解行為主體的行為邏輯需遵循客觀環境、行為主體的意圖與動機、行為本身以及行為產生的主要結果這一完整的行為因果鏈。因此，轉變地方政府經濟行為模式，重點還需從地方政府的內在激勵、外部制度環境及監管體制的完善著手，重塑地方政府行為邏輯，將地方政府的“掠奪之手”轉變為“扶持之手”。

責任編輯：張友樹