將簡政放權放管結合向縱深推進

王滿傳

簡政放權、放管結合作為本屆政府推進改革的“先手棋”，兩年多來為企業“松了綁”，為地方“解了絆”，為社會“騰了位”，降低了市場主體創業就業創新的門檻，減少了企業、人民群眾經商辦事的成本，極大地激發了市場活力和社會創造力，同時有效規范了政府部門的行為，提高了行政效率和管理服務水平，可謂成效顯著。

但當前，在推進簡政放權、放管結合改革中仍存在不少難點問題。我們必須在總結前兩年工作基礎上，采取針對性舉措，將這項既利當前又惠長遠的改革向縱深推進。

當前推進簡政放權放管結合的難點和問題

當前推進簡政放權、放管結合中存在不少難點問題，其中既有此前就存在的痼疾，也有隨著改革深入而暴露或引發的新癥。

一是一些地方和部門內生改革動力不足。不少地方和部門對于簡政放權的意義認識不充分，存在應付任務傾向，所推出的改革措施與本地本部門的發展和工作任務脫節，不能真正觸及重要領域、關鍵環節和深層次的問題，導致改革走向符號化、工具化，甚至變成數字游戲。如有的部門和地方在宣傳簡政放權成績時，以小項計數，而仍保留的審批權，則以大項來計數，一個大項中包含多個甚至十多個子項。有的取消下放的多是邊緣性、派生性、事務性的“邊角料”事項。特別是市、縣級政府改革力度明顯不夠。由于市、縣政府實施的審批事項對廣大中小企業和人民群眾的生產生活具有直接影響，市縣級簡政放權力度不夠，是造成人民群眾對簡政放權效果感受不明顯的一個重要原因。

二是不同部門、不同領域、不同層級之間改革協同性不夠。一些部門的審批權下放了，但別的部門與該項審批相關聯的審批權沒有跟進下放，導致“你放我不放”的現象，使改革產生不了預期效果。如一些投資或報建類相應規模或行業的立項審批權下放了，但與之相關聯的環保、規劃、國土、建設等審批權沒有一并下放，地方和企業的投資自主權難以真正落實。

三是改革措施逐級類推脫離實際。一些地方政府往往參照上級政府采取的措施進行改革，上面取消下放什么，下級也取消下放什么，從中央到地方，取消和下放事項往往逐級類推。有的事項層層下放，直至鄉鎮、街道，而鄉鎮和街道往往沒有相應的能力承接，不堪重負。

四是“中梗阻”問題仍然嚴重。有的地方和部門不愿落實放權措施，只對審批事項進行調整、合并、歸類，表面上審批事項數量減少了，但實際審批環節和程序并沒有減少，造成明放暗不放;有的把審批事項調整為“職責性工作”或政府內部管理事項而保留下來，成為脫離監管的“隱性審批”;有的把審批改為行政備案、確認，實際操作中，還是“要審要批”，換湯不換藥;有的對權力進行拆分，放小不放大，如某地把對林木的采伐、采集、采挖、轉殖四項職能拆分，前兩項下放，后兩項保留。不少地方和基層政府人員對“行政許可審批” “非行政許可審批”等概念不清楚，在落實中央改革措施中出現偏差。如有的地方對“非行政許可審批”的內涵理解有誤，將設立依據為部委規章的行政許可項目調整為非行政許可，將設立依據中未明確必須以審批、許可形式實施的審批事項調整為管理事項。

五是審批行為不規范、服務不到位。對于一個事項的審批，審批要件、流程、時限等缺乏明確標準，也不夠透明，審批機關和人員自由裁量權過大，導致當事人沒有明確預期，只好找門路、托關系。在很多地方，行政審批集中到行政服務大廳辦理，但一些大廳的服務窗口只管收材料，不能清晰告知相關審批的環節和流程，不同部門之間信息不能互聯互通，當事人還是要多頭協調，反復遞交相同的材料。

六是中介機構服務不規范。由于很多提供中介服務的機構與政府職能部門之間存在這樣那樣的聯系，帶有一定的行政壟斷性，造成中介服務收費高、耗時長、質量不高等問題，改革紅利被蠶食。部分行業協會征收高額會費、開展有償評比評獎和高價培訓。如，某地有一家建筑企業，每年繳納的各類協會會費和培訓費超過50萬元。

七是后置審批仍然繁雜。工商登記制度改革中，實行“先照后證”，將大量前置審批調整為后置審批，企業出生雖然容易了，但出生后需要審批的事項依然過多、程序仍然復雜。2014年，國家發改委對投資項目核準的前置審批進行調整后，前置審批事項由原來的30多項減少到“兩項半”。許多企業反映，這樣核準容易了，但事后報建手續并沒有明顯減少。

八是事中事后監管跟不上。不少政府部門和人員對“管理”的認識有誤區，由于長期習慣于通過審批實施管理，一些人只會通過審批進行管理。取消下放審批權后，一些人根據“誰審批、誰監管”的要求錯誤地認為“不審批就不用監管”，把中央為強化審批部門和人員責任而提出的要求變為推脫監管責任的依據。另一方面，在取消下放審批權后，面對“寬進”帶來的市場主體和投資項目的大量增加，地方和部門沒有及時調整監管體制，也沒有建立相應的監管業務流程和監管工作方式，監管人員規模和素質也不適應。

九是法律法規、部門規章及規范性文件滯后。不少市縣政府反映，當地需要清理的審批事項中，70%—80%有國家層面法律法規依據，20%左右有省級法律法規依據，地方想取消，但受制于這些規章和文件無法取消。

十是簡政放權與其他方面的行政改革脫節。有些地方在大力推進簡政放權的同時沒有相應調整政府機構、重新配置財政資源和人員編制，只放事權，不放人權、財權，結果導致上級部門人浮于事、下級政府無力承接，也難以有效履行監管職責。比如，有的縣社保領域只有兩個勞動監察員，一人要服務兩萬人。有的地方鄉鎮一級執法任務很重，但缺少人員編制，只好大量聘用協管人員，而這些編外人員又沒有執法資格，因而造成監管能力不足。

深入推進簡政放權放管結合的重點任務

當前，推進簡政放權、放管結合這項改革已進入深水區，難度越來越大，我們面臨一系列艱巨復雜的任務。

一是要加強對這項改革的整體謀劃和頂層設計。要從以習近平同志為總書記的黨中央提出“四個全面”戰略布局的高度，按照黨的十八大、十八屆二中、三中、四中全會確定的改革方向，處理好簡政放權與政府職能轉變、機構改革、財政制度改革等方面的關系，協調推進各方面的改革。要加強對不同部門、不同領域、不同層級改革的統籌，建立和完善改革協調機制，加大對地方的指導和督促，實現橫向配套、上下聯動。要破舊與立新相結合，在簡政放權的同時，加強體制機制建設，創新和強化監管，優化行政服務。要讓企業、群眾、專家等各方面參與改革方案的設計和實施情況的評估，對于哪些事項該取消或下放、哪些事項該保留、哪些方面該加強監管、哪些服務該優化，要由政府“端菜”改為群眾“點菜” “評菜”。

二是要進一步減少行政審批等事項。在國務院部門層面，應以涉及企業投資、經營的審批事項，資質資格許可和認定事項等為重點，加大放權力度，提高放權的“含金量”;要落實好國務院部署，減少200項以上由國務院部門制定地方實施的審批事項。在地方政府層面，要以推行權力清單為抓手，進一步清理并大力減少行政審批等事項。特別是要清理市、縣級政府以“紅頭文件”設定的各種名目的審批和管理事項，減少對廣大中小企業、人民群眾創業創新和就業生活的干預和束縛，提高人民群眾對改革紅利的“獲得感”。

三是要推進行政審批和其他管理服務的標準化規范化。要對行政審批、行政處罰等權力和行政職責進行統一界定，構建統一范圍、統一口徑、統一尺度的清單體系，研究建立關于行政審批及其他管理和服務要件、程序、時限、效果、質量等方面的標準，細化公務行為規則，嚴格限制政府部門的自由裁量權，通過標準化、精細化提高行政權力運行的規范化。

四是要加強監管能力建設。要理順監管體制，劃清不同監管部門的職責邊界。要在總結浙江、成都等地先行試點地區經驗的基礎上，推進行政綜合執法，解決多頭執法、重復執法和監管不到位并存的問題。要適時重新配置編制資源，把因簡政放權空出的編制用于充實一線監管隊伍。要順應“互聯網+”時代的需要和特點，創新監管方式和手段，通過建立信用體系、實行隨機抽查和對違規者加重處罰、利用大數據技術等，提高監管效率和水平。

五是要規范中介服務機構。應加緊清理現有中介機構服務事項和中介服務機構，摸清“底數”。重點是要清理各政府部門下屬的中介機構，推進二者脫鉤，切斷中介機構與政府部門之間不正當的聯系和利益輸送關系。要制定中介服務機構管理辦法，指導和推動中介服務機構完善治理結構，加強對中介服務市場和機構的監管，營造公平有序的中介服務市場環境，培育和發展中介服務產業。

六是要加快清理修訂法律法規。有關部門應圍繞簡政放權、放管結合等改革舉措，全面清理現行相關法律法規，對于不符合改革精神、不符合社會主義市場經濟體制和行政體制改革目標要求的內容，要加快修訂完善。

（作者為中國行政體制改革研究會秘書長）endprint