走出環(huán)境司法的困境

楊朝霞

2014年4月22日修訂的《環(huán)境保護法》，由四十七條增至七十條，對公益訴訟、按日計罰、行政問責(zé)、環(huán)境連帶責(zé)任等內(nèi)容正式作出規(guī)定，被稱為“史上最嚴”環(huán)保法，使得我國的環(huán)境司法進入一個嶄新的時代。不過，畢竟底子薄、起步晚，我國的環(huán)境司法立案難、舉證難、審判難、執(zhí)行難等問題依然普遍存在，亟待破解。

一

受厭訟文化傳統(tǒng)、地方保護主義和司法技能不足等的不良影響，作為環(huán)境法治體系核心部分的環(huán)境司法，一直未能有效發(fā)揮保護環(huán)境、救濟私權(quán)、追究責(zé)任和定分止爭的應(yīng)有作用，司法“怯場”和“缺位”的問題特別突出。這主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是進入法院系統(tǒng)的環(huán)境案件少，占比環(huán)境糾紛總量過低，環(huán)境司法的現(xiàn)實供給與應(yīng)然需求嚴重失衡。據(jù)統(tǒng)計，自1998年以來，我國每年的環(huán)境污染糾紛以超過20%的速度遞增，2008年-2010年全國投訴到環(huán)保部門的環(huán)境糾紛年均達70多萬件，然而，進入司法程序的環(huán)境糾紛卻不足總量的3%，信“訪”不信“法”的問題異常嚴重，特別是在面對血鉛超標、石油污染、毒氣泄漏等受害者或潛在受害者眾多的大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)問題上。

二是法院受理的環(huán)境案件數(shù)占比所裁判的各類案件總量過低。有數(shù)據(jù)表明，在2011年-2013年期間，全國各級法院受理的環(huán)境資源案件年均不足3萬件，與全國法院年均受理1100多萬件案件相比，可謂微不足道。然而，環(huán)保問題實際上占到了當(dāng)前全國群體性事件十大原因的第九位，因環(huán)境污染引起的群體性事件的增長速度排到了全國第七位，增長率達到了29.8%。前后兩者形成了鮮明對比。

三是進入法院系統(tǒng)的環(huán)境糾紛，原告勝訴率極低。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，從收到1000多份司法文書來看，一審環(huán)境民事裁判的原告勝訴率為50.27%;一審環(huán)境行政裁判的原告勝訴率僅為26.53%。此外，據(jù)中國政法大學(xué)污染受害者法律援助中心的統(tǒng)計，該中心自成立到2008年以來10年所接手的110多個案子里，勝訴率只有30%。更為嚴重的是，即使是最終宣布勝訴的案件，也不一定能執(zhí)行或執(zhí)行到位，不少企業(yè)往往以經(jīng)營虧損為由而拒絕賠償，法院最終也因此而未能按規(guī)定退還原告訴訟費和鑒定費。

那么，環(huán)境司法制度上到底出了什么問題，又該怎么做，才能走出困境？

二

與傳統(tǒng)普通案件不同，環(huán)境案件具有專業(yè)性、綜合性、公益性等典型特性，如果固守成規(guī)，依然沿用傳統(tǒng)的司法體制、機制則難以應(yīng)對日益嚴峻的環(huán)境問題和頻繁發(fā)生且紛繁復(fù)雜的環(huán)境糾紛。為走出環(huán)境司法的尷尬和困境，學(xué)者們紛紛主張走環(huán)境司法專門化的路子，全國各地也爭先恐后地開展了如火如荼的試點。

一是環(huán)境司法組織的專門化。據(jù)悉，新西蘭、南非、巴基斯坦、美國和澳大利亞等60多個國家，已建立了300多個環(huán)境法院或環(huán)境法庭、土地法院、水法院、生態(tài)法院、森林法院、礦業(yè)法院等專門的審判組織。在我國，自第一個環(huán)境法庭于2007年11月20日在貴陽成功設(shè)立以來，各地的專門性環(huán)境審判組織便如雨后春筍般紛紛建立，最高人民法院也于2014年6月成立了專門的環(huán)境資源審判庭。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年12月底，全國共有20個省、市、區(qū)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭，總計達369個。

二是環(huán)境審判管轄的專門化。據(jù)了解，2014年4月，貴州省法院就率先建立了由省法院1個生態(tài)環(huán)境保護審判庭、4個中院生態(tài)環(huán)境保護審判庭、5個基層法院生態(tài)環(huán)境保護法庭的“145”式集中管轄格局。譬如，貴陽市、安順市、貴安新區(qū)為一個板塊，指定清鎮(zhèn)市法院集中管轄。

一方面，盡管我國環(huán)境司法專門化建設(shè)已經(jīng)取得了突飛猛進的進展，可另一方面，許多環(huán)境法庭卻遭遇無案可審、門庭冷落、“等米下鍋”的境況。例如，昆明市中級法院發(fā)布的《2013年度昆明環(huán)境司法情況報告》綠皮書顯示，自2008年12月11日成立至2013年9月20日的5年間，作為圈內(nèi)“明星”的昆明市中級法院環(huán)境保護審判庭，總共僅受理106件涉環(huán)保案件。再如，在2013年，北京、上海、天津、廣西、河南等14個省區(qū)市環(huán)境資源審判機構(gòu)的環(huán)境案件結(jié)案量為零;河北11個環(huán)境資源審判機構(gòu)有24人，一年的結(jié)案總量僅為24件，人均一年只結(jié)案1件;江蘇5個環(huán)境資源審判機構(gòu)一年只結(jié)案5件;浙江的2個環(huán)境資源審判機構(gòu)一年則只結(jié)案3件。

環(huán)境公益訴訟的困境也并未隨著2012年新《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度而發(fā)生根本性的扭轉(zhuǎn)，甚至在2013年初還發(fā)生了環(huán)境公益訴訟的“倒春寒”。從全國的情況來看，從2000年到2013年間審結(jié)的環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的馬勇先生介紹，即使自新《環(huán)境保護法》2015年1月1日實施以來，也只有5家環(huán)保組織提起了6起環(huán)境公益訴訟，并未如人預(yù)期那樣發(fā)生公益訴訟的井噴現(xiàn)象。

三

環(huán)境司法專門化所能解決的只是“平臺”或“戰(zhàn)場”的問題，但誰上“平臺”博弈、誰去“戰(zhàn)場”搏擊的問題，絕不是環(huán)境司法專門化自身所能解決的，我們必須轉(zhuǎn)換視角，另謀他策。發(fā)展環(huán)境公益訴訟，就是這樣的選擇。

對于環(huán)境公益訴訟，2015年1月1日起實施的新《環(huán)保法》明確授予了“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織的起訴資格，這是偉大的進步。但另一方面，也存在嚴重的問題。這是因為，全國目前僅有300多家NGO，其中符合訴訟資格法定條件，且有能力起訴的，可能都不夠30家。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文介紹，河北省目前只有3家NGO組織符合條件，但實際具備起訴能力的可能沒有一個。

為彌補環(huán)保組織的力不從心，2014年10月28日通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，也有學(xué)者主張賦予環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格。但筆者以為，在現(xiàn)實國情下，檢察機關(guān)和環(huán)保部門在短期內(nèi)均不可能成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。只有確認環(huán)境權(quán)，推進環(huán)境權(quán)法律化，將公民列為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，才是真正的法寶和應(yīng)當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

所謂環(huán)境權(quán)，是指公民等享有品質(zhì)良好的環(huán)境的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)和景觀權(quán)等。環(huán)境權(quán)是人類面對傳統(tǒng)文明尤其是工業(yè)文明時代所釀造的環(huán)境危機而提出的旨在享有安全、舒適的環(huán)境條件的新型權(quán)利主張。

賦予公民環(huán)境權(quán)，有助于為踐行環(huán)境司法而招募強大的生力軍，使廣大公眾積極投身于生態(tài)環(huán)保事業(yè)之中，為維護公共環(huán)境權(quán)益和促進生態(tài)文明建設(shè)而貢獻力量。此外，由于環(huán)境權(quán)的法律化為廣大公眾參與環(huán)境保護提供了環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境行政參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等制度性管道，必將大大減少環(huán)境群體性事件的發(fā)生幾率，促進社會的和諧穩(wěn)定。

要注意的是，為了防止濫訴的發(fā)生，更好地維護環(huán)境司法的正常秩序和實現(xiàn)司法資源的最大化，公民以清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、景觀權(quán)等公益性環(huán)境權(quán)受侵害為由而提起環(huán)境公益訴訟的，有必要對其起訴主體資格課加一定的限制性條件。譬如，須有環(huán)境法律方面的專業(yè)知識，無環(huán)境違法記錄，沒有其他環(huán)境權(quán)人反對，等等。

（作者為北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法學(xué)研究中心副主任）endprint