自貿區試驗：創造更開放的模式

張幼文

在中國成為世界第二大經濟體并開始以大求強的發展新階段到來之際，自貿區試驗的啟動成為國內外高度關注的中國發展新亮點。自貿區探索試驗的核心在于以改革與開放的協同創新，構建與經濟全球化最新發展趨勢相兼容的開放型經濟體制，從而以發展的新超越實現經濟強國的發展目標。

建設開放型經濟體制：

實現國內制度與國際規范的兼容

我國國內體制與對外開放的兼容性，伴隨著開放度的提升而擴大。在開放的初期，這種兼容性表現在政策上，即對外資外貿的特殊政策。為了引進外資促進出口，開放采用了對外資外貿的優惠這一特殊政策。這導致了國內長期存在的政策雙軌制、雙重性，但政策超國民待遇彌補了市場與體制缺陷，適應了外資外貿發展的要求，實現了兼容。這種體制性政策的選擇既有利于發展，又隱含著普遍的經濟扭曲與效益損失，并導致競爭的不公平和發展的結構性偏向。但這是在國內體制改革難以快速完成情況下的合理選擇，是政策性兼容而不是體制性兼容。

加入WTO是國內外的體制接軌。為履行對世貿組織的承諾，國內進行了廣泛的改革，實現了與國際規則的兼容，為入世后十余年在開放中奇跡般發展創造了條件。這是一種特定意義上的體制兼容，即市場經濟規則意義上的兼容。

今天中國又面臨著新的意義上的體制兼容問題，即政府管理職能與國際規范的兼容。中國政府的強大職能既創造了發展的優勢與效率，也構造著市場成長的障礙，尤其是其不透明的復雜的審批制和部門權力分割，阻礙了外資企業在中國的順利發展，很大程度上背離了國際規范。

與政府職能相關的一國管理體制與國際規范的兼容性要求，來自于經濟全球化的最新發展。經濟全球化從貿易自由化開始，以企業國際化為其高級形式，而投資自由化正是企業國際化的前提。跨國公司在全球范圍部署產業鏈價值鏈，投資是其基本手段，相應地產生了對國際投資市場準入、規則統一、行政透明、保障有效的要求。因此，在貿易便利化的同時，投資便利化日益成為跨國公司推動全球化的需要。以美國為首的發達國家推動新一輪全球化的重點，已經從消除國家邊界上的壁壘深入到國內制度意義上的障礙。由此決定了新一輪開放的主題是投資而不是貿易，新一輪全球化的沖擊是制度而不是市場——投資超越貿易的國際趨勢要求制度轉型。

自貿區在構建開放型經濟體制中承擔的任務

開放模式：制訂負面清單而不是擴大正面清單。

在全球化深入發展中，對各國市場開放提出了全新的要求，本質上是外資企業在東道國市場準入上要享受與本國企業同等的國民待遇。在原先WTO體制下，外資企業只有在那些承諾市場準入的部門可以享受國民待遇，其他領域則不能享受，因此也被稱為準入后國民待遇。然而全球化要求各國除了明確若干不開放的部門外，其他部門都開放，從而外資企業享有與本國企業同等的市場準入權，這就是所謂準入前國民待遇。相應產生了明確限制與禁止部門的反向羅列清單即負面清單。這種開放模式的變化對發展中國家和原先相對較為封閉的轉型經濟國家的開放部署提出了更高要求。中國的開放部署面對著從此前入世承諾時的正面清單下的外資國民待遇向未來負面清單下的準入前國民待遇轉型重大變革的挑戰。

自貿區所要承擔的就是這種以負面清單為特征的開放模式的探索任務。一方面自貿區方案提出了擴大服務業開放的部門，以正面清單的方式擴大了開放，另一方面又承擔了為國家采用準入前國民待遇制度研究制訂負面清單的職責，負面清單的部門總趨勢將不斷減少，開放度將不斷提高。正是這種升級實現了中國開放與全球化新發展的兼容，自貿區的試驗也可謂是這種升級版的試用版。

政府轉型：探索監管改革而不是管理弱化。

負面清單模式下開放并不只是在開放領域羅列方式上與全球化的兼容，更重要的是相應要求東道國政府在管理體制上與全球化的兼容。

在負面清單開放模式下，外資項目由核準制改為備案制，企業合同章程由審批改為備案管理，都對監管提出了新的更高的要求。因此，對審批制的改革是國內體制改革的要求，也是開放在體制上真正與全球化體制相兼容的核心。這種改革本質上要求的是政府管理能力的提高和強化而不是減少或弱化。

要實現管理能力的提高和強化，就要更好形成政府各部門的合作與協同，其中技術上的表現就是完善部門間的信息網絡平臺，以此形成對企業的信息跟蹤和監管機制。自貿區要探索這種新型的監管方式，以發現和回答從事前審批轉變為事中事后監管可能出現的問題。政府對市場和企業的現有各部門監管職能，包括質量技術、衛生環境、食品藥品、知識產權、工商稅務等等，要形成聯合執法體系，以形成高效監管。要探索購買社會服務強化市場監管的方式。在政府信息公開上要探索國際規則體現體制兼容。全球化的發展日益要求東道國政府對外資權益保護的規范有效，包括公平競爭，投資收益轉移，糾紛調解和援助等，在許多方面可以說，國際標準限制了政府行為，也明確了政府改革的方向。

這些政府管理領域上的進步都是開放型經濟體系對政府職能與運行所提出的要求，創造規范透明高效的投資環境即與全球化體制相兼容成為其中的核心。

風險防范：維護國家經濟安全而不是單純強調開放度。

體制的對外兼容還要求在高開放度條件下有效維護國家經濟安全。

作為國家戰略，自貿區試驗本身就體現了對經濟安全的重視與戰略設計。把有一定敏感性的部門開放在一個時期內限定在試驗區內，通過試驗限制其影響范圍，發現其可能的風險。在試驗中找到未來適合全國范圍全面開放的政策設計是開放的安全推進戰略。

安全高效是自貿區體制設計的重要特點。自貿區試驗從多個不同層次上進行了這種制度設計。第一類是把外資企業的市場限于區內，如文化市場;第二類是市場開放擴大到自貿區所在市，如上海的工程設計與建筑項目;第三類是允許進入但有一定的限制，如教育培訓開放但不包括學歷教育，培訓、醫療開放限于區內經營;第四類是對一旦開放難以控制區內外影響的設置安全前提，如金融創新要“在風險可控的前提下”推進等等。

自貿區也承擔著安全審查試驗的任務。自貿區要通過開展涉及外資的國家安全審查試點，探索如何完善國家安全審查制度，為整個國家構建安全高效的開放型經濟體系提供經驗。這一任務是整個國家未來更高水平開放的需要。

負面清單制度本身就是維護國家經濟安全的制度安全。自貿區探索在負面清單條件下的監管模式，將為全國范圍高水平開放提供經驗。試驗區注重推進企業運營信息與監管系統的對接，通過風險監控、第三方管理、保證金要求等方式實行有效監管，這種監管方式將具有普遍意義。同時試驗區高度注重誠信體系建設，加快形成企業商務誠信管理和經營活動專屬管轄制度，針對企業全面信息與基于誠信體系建設的探索，未來具有全國性開放的普遍意義。endprint