權力清單制度：制約專斷與濫用

田進+卓文婧

從“邯鄲經驗”到“富陽模式”，從地方試點到中央政府全面鋪開，從權力量的清理到權力質的結構化框定，2013年11月頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從近十年的清權確權實踐中總結并正式提出了“權力清單制度”。近年來，權力清單制度在不斷取得突破性實踐效果的同時，逐步暴露出了一系列有待完善之處，需要搭建與之相配套的治理框架逐步加以優化。

準確認識權力清單制度

權力清單制度的建立就是用清單鎖定權力，將“權力關進制度的籠子里”。“經濟人”行為理性的驅動使得無論是政府部門還是公務人員個人都有著逐利天性，行政權力在具體的運行中不可避免地會產生諸如權力缺位、錯位、邊界模糊、尋租、腐敗等問題，最終導致行政行為偏離公共價值。權力清單制度的出現，實現了將權力運行“曬在陽光下”，同時也有利于公眾更加清晰地識別政府的職權。

具體來說，權力清單制度是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力制約機制。這種權力制約機制可以分為兩大關鍵性環節：清理環節和公開環節，具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，且面向四個具體目標“三個全覆蓋、制度規范化、詳細具體化及公開透明化”。

權力清單制度力求制約權力的專斷與濫用，打破權力暗箱，追求公共價值，是以權制權的實踐探索。值得注意的是，僅靠權力清單制度自身是很難承擔“鎖定權力”的重負的，需要配套的程序清單和責任清單與之配合。程序清單，即程序流程機制，旨在合理說明清單所列權力事項的行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時限，并且以具體的程序來框定程序流程的制定、形式及實施。責任清單，即責任監管機制，是對權力清單制度進行制度性監督約束，規定政府在未能如期履行權力清單及程序流程圖之要求時應承擔的法律責任。只有權力清單、責任清單與程序清單有效結合起來，權力清單制度才能最終發揮制約權力運行的作用。

實踐中的思考：武漢市“三聯”制度

2014年3月，我國首次實行了國務院各部門行政審批事項匯總清單的網上公開。隨后，在“清權、用權與制權”的設計思路指導下，湖北省武漢市政府推出了以“權力清單”?“程序清單”和“責任清單”配套組合的“三聯”權力清單制度，頗見成效。具體來說，“權力清單”著眼于政府行政權力事項的披露;“程序清單”旨在以辦事指南表的形式進一步明晰政府各權力事項具體的操作流程;“責任清單”則致力于以制度性約束來保證整個權力清單流程的合規性與有效性。在“三聯”權力清單制度模式中，武漢市政府進行了一系列頗具啟發意義的實踐探索，如構建了一套動態調整機制，以動態調整與及時更新權力事項;首次引入人大審議機制，成為全國首個將“權力清單”作為人大議案進行審議的地方政府。

作為現行推行權力清單制度較為成熟的地方政府之一，武漢市“三聯”權力清單制度頗具地方特色。首先，“三張清單一張網”的權力清單制度模式，確保了權力清單制度流程的完整性與現實的可操作性。其次，武漢市權力清單動態調整機制的建立，充分考慮到了政府職能變遷、法律法規調整、社會經濟發展等客觀因素的影響，不僅對行政權力事項進行動態調整及更新維護，同時實現了網上及紙質材料的同步更新，充分保證了權力清單制度的動態性及時效性。第三，人大審議機制的引入，實現了外部監督力量的程序性介入，確保了審議過程的規范性;同時，權力清單實施過程中的專家技術支持，進一步提高了審議結果的權威性。

然而，“三聯”權力清單制度的不足也逐漸顯現。第一，權力清單的設定依據具有局限性，需要兜底條款的應急彈性加以補充完善。但是，兜底條款本身又具有滋生隱形權力的潛在威脅，甚至淪為道德失范的行政人員公權私用、尋租設租的手段，進而加劇地方政府職責缺失的現狀。第二，政府在整個權力清單制度制定、實施乃至監督中的主體性，導致了權力清單制度缺乏外部監督力量的有效介入，加劇了政府行為失范的可能性與嚴重性。第三，權力清單制度推行之后的客觀評估缺失，難以保證權力清單制度形成良性的循環機制。

從實踐得失看權力清單制度優化

“三聯”權力清單制度有效回應了社會公眾對于提高政務透明度、增強政府有效性的民主訴求，然而，制度的理論價值能否在實際的政治運行中最終轉化為公眾福利，很大程度上取決于權力清單制度相配套的治理框架的構建是否成熟，所以，著力搭建權力清單制度的治理框架尤為重要。

首先，要建立法律法規與兜底條款相配套的權力清單制度確定依據。第一，明晰以法律法規為依據的權力清單制定標準，是推行權力清單制度的基礎性工作。構建權力清單制度的起點在于按照一定的標準，清楚劃分政府的行政權力。第二，明晰兜底條款。法律法規未能窮盡一切事項，需要各地方政府在梳理行政權力時，多用兜底條款加以保障。兜底條款要以明確全責為中心，可以從權力清單中剝離出那些由市場自主決定的內容，保留由政府決定的事項;明晰政府職責范圍內兜底內容的歸屬，保證事事有人管，職責無缺位。

其次，構建多聯單配套組合的權力清單制度。在公開“權力清單”的基礎上，構建與之相配套的“程序清單”“責任清單”和“權利清單”制度。“責任清單”與“權力清單”是共生存在的，是以積極的方式主動問責督查;“程序清單”則是通過條文化政務辦事流程，補充完善“權力清單”;以公民為目標對象的“權利清單”通過明晰公民權利、權利行使方式、權利受損申訴流程等，緩和官民關系，促進社會和諧。

第三，確保權力清單的動態化和持續性。行政權力的變動性特征決定了框定其邊界的權力清單也應是動態調整、持續發展的，行政機關應根據權力的變遷隨時作出修改、完善。權力清單制度作為一項長期性制度，對行政權力的梳理、公開工作不是一次性完成的，而是一項持續性的系統工程。因而，地方政府還應以制度的形式加以固定，盡快形成規范化、制度化的清單制定流程，以保證權力清單制度的政策實施效果。

第四，完善權力清單制度的監督評價機制。首先著力于從思想上培養行政人員的公仆意識和道德責任感，并設置相關法律法規對行政人員責任缺位行為予以嚴格處罰。其次，努力提高社會監督的成熟程度，從外部對權力清單制度予以監督制約。再次，將地方人民代表大會引入權力清單制度中，保證權力清單的穩定性與合規性。地方政府在梳理、繪制權力清單之后，應交由地方人大進行審議，并且根據審議結果，決定關于清單的修改意見。對清單實踐效果的評價是進一步優化清單的基礎。因而，應當構建基于公民社會、市場以及專家機構的三方評價機制，對權力清單制度的實踐效果給予客觀、準確的評價，并將評價結果及時反饋給權力清單的動態調整機制，以便行政主體及時發現權力清單實施過程中的漏洞，進行系統修復。

（本文為部屬高校基本科研業務費資助項目階段性成果之一）endprint