垂直權(quán)力的優(yōu)化配置

劉薩娜

目前，我國正處于全面深化改革階段，深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革有利于適應(yīng)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政治經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)垂直權(quán)力的有效配置。

垂直權(quán)力的配置是指在權(quán)力系統(tǒng)中各個(gè)層級主體之間的權(quán)力分配和行使。其主要有兩種形式：垂直權(quán)力的分化和垂直權(quán)力的整合。垂直權(quán)力的分化主要是指對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行縱向的劃分以實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。垂直權(quán)力的整合是指為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對各層級政府進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，權(quán)力分化給各層級政府后，各層級政府要完成組織給予的任務(wù)時(shí)并且在完成任務(wù)時(shí)達(dá)到統(tǒng)一，通過對各層級政府的有效控制和協(xié)調(diào)，使權(quán)力機(jī)制能夠良好地運(yùn)行。

垂直權(quán)力配置目前面臨著一些困境。由于垂直權(quán)力的分化主要體現(xiàn)在對權(quán)力的分解上，即上級政府適度地放權(quán)或分權(quán)給予次級政府，層級結(jié)構(gòu)的科層性決定了在權(quán)力的配置過程中上級意志對權(quán)力的分解起主導(dǎo)作用，上級可以根據(jù)自身意志有權(quán)決定分予下級多少權(quán)力，而忽視下級自主性，不根據(jù)下級自身實(shí)際需要分權(quán)導(dǎo)致權(quán)力的閑置和浪費(fèi)。垂直權(quán)力的整合主要體現(xiàn)在權(quán)力的可控上，即上級對下級的控制，保證權(quán)力系統(tǒng)的正常運(yùn)行。層級結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性導(dǎo)致垂直權(quán)力的可控性失效，助長下級政府的權(quán)力的逐步擴(kuò)張和權(quán)力的濫用。

一、垂直權(quán)力的配置優(yōu)化

垂直權(quán)力的運(yùn)作離不開層級結(jié)構(gòu)，垂直權(quán)力的合理配置也離不開合理的層級結(jié)構(gòu)。層級結(jié)構(gòu)一般具有穩(wěn)定性，但穩(wěn)定不代表一成不變，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適度地調(diào)整，比如是否增減管理層次、改變管理規(guī)模幅度等。垂直權(quán)力的合理配置與層級結(jié)構(gòu)的調(diào)整是緊密相連的。垂直權(quán)力的優(yōu)化配置主要體現(xiàn)在垂直權(quán)力的有限整合和垂直權(quán)力的適度分化。

（一）垂直權(quán)力的有限整合

結(jié)合我國的行政管理體制的改革進(jìn)程，垂直權(quán)力的優(yōu)化配置首先在權(quán)力的有限整合上。垂直權(quán)力的有限整合主要體現(xiàn)在20世紀(jì)80年代以來我國推行的市管縣體制。所謂的“市管縣”體制就是指以中心城市對其周圍縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)權(quán)力的一體化。市級建制是垂直權(quán)力分合的重要節(jié)點(diǎn)。

隨著改革開放的不斷深入，商品經(jīng)濟(jì)引入流通領(lǐng)域，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸開始出現(xiàn)弊端，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的垂直性依舊突出，條塊分割、城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象十分明顯。市管縣體制的實(shí)施，重新梳理了省級以下政府的垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市為依托，整合了區(qū)域劃分范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著重要的作用。

一是加強(qiáng)了對縣域的行政管理。建國以后，我國長期實(shí)行市縣分治的行政體制，在當(dāng)時(shí)特定政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，省若直接管理縣，則會造成管理幅度過大、行政運(yùn)行成本過高進(jìn)而導(dǎo)致行政效率低下。這時(shí)將省與縣之間的市級權(quán)力由閑置變?yōu)閷?shí)權(quán)，起到了加強(qiáng)對縣域的行政管理的作用，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

二是促進(jìn)了區(qū)域市場的統(tǒng)一。市管縣體制較好地打破了建國以后我國實(shí)行市縣分治體制下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)分割局面，促進(jìn)了區(qū)域市場的統(tǒng)一。它不僅使城市發(fā)展有了較大的腹地，擴(kuò)大了城市的自主發(fā)展權(quán)，還激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。城市利用自己的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢來帶動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享和資源的合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

三是加快了城市化的進(jìn)程。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)分割致使城市化發(fā)展緩慢。尤其是在20世紀(jì)60、70年代，基本上處于停滯不前的狀態(tài)。實(shí)施市管縣體制后，突出了城市的中心地位，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，加快了城市化發(fā)展的進(jìn)程；與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展推動著城市文化與鄉(xiāng)村文化的相互融合和滲透，有利于實(shí)現(xiàn)勞動力素質(zhì)的提高。

（二）垂直權(quán)力的適度分化

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，行政權(quán)力的內(nèi)容和方式也同樣會發(fā)生改變。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和社會的成功轉(zhuǎn)型，市管縣體制對于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展積極作用減弱。市管縣體制已不能完全適應(yīng)現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制，市管縣體制的存廢，已成為學(xué)者和社會當(dāng)下討論的熱點(diǎn)議題。因此，垂直權(quán)力根據(jù)現(xiàn)實(shí)生態(tài)需要再一次進(jìn)行適度地調(diào)整，由垂直權(quán)力局部的有限整合到適度地分化。實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省管縣體制來代替現(xiàn)有的市管縣體制是垂直權(quán)力適度分化主要表現(xiàn)。

一是市管縣體制存在諸多種種弊端，垂直權(quán)力在市級過度分化帶來的缺陷和問題日益凸顯。首先，市管縣體制將市級權(quán)力由虛權(quán)變?yōu)閷?shí)權(quán)，行政層次由原來的四級變?yōu)槲寮墸藶榈膶哟蔚脑黾硬粌H在于使行政運(yùn)行成本擴(kuò)大，更主要在于行政組織的層次越多，信息的真實(shí)性就大大減少，行政效率低下，反過來使行政成本成本增加；其次，市與縣都承擔(dān)著各自的應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)社會責(zé)任，相應(yīng)的都為更多的為自身發(fā)展?fàn)幦「嗟睦妗?shí)行市管縣后，歸屬于地級市的縣（市）處于弱勢地位，地級市利用自身的強(qiáng)勢地位，侵犯縣（市）鄉(xiāng)的合法權(quán)益，如財(cái)源截流、一刀切、“市吃縣”、“市卡縣”現(xiàn)象，把其大量的人力、物力、財(cái)力都投入到城市的發(fā)展中，而忽略了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，造成城市與農(nóng)村之間發(fā)展的不協(xié)調(diào)，進(jìn)一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。最后，雖然體制改革推動了城市化，但卻造成了城市虛化現(xiàn)象。在市管縣體制下，一方面除了發(fā)達(dá)的中心城市可以帶動周邊的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的城市帶動力就相對薄弱，無法拉動周邊縣域（鄉(xiāng)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面在此體制下發(fā)展的城市化道路是一種去市場化的行政化道路，即這種城市化的后果是廣域型城市的大量出現(xiàn)，大量的城市化做法就是單純的將鄉(xiāng)民變?yōu)椤笆忻瘛保鴽]有健全相關(guān)的配套設(shè)施，實(shí)際農(nóng)村人口依舊占絕對比重。

二是市場經(jīng)濟(jì)體制的確立。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場在資源配置中起決定性的作用要求政府要合理定位其自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)力與職能。政府需要重新審視政府與市場的關(guān)系，較過去相比，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的行政體系是一種自上而下直接控制經(jīng)濟(jì)的行政體系，已無法完全適應(yīng)現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)前，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育和完善程度也可支撐放權(quán)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省管縣體制。因此，實(shí)行省管縣體制，將垂直權(quán)力適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，擴(kuò)大省級管理幅度已有相應(yīng)的體制和運(yùn)行基礎(chǔ)。

三是科技的發(fā)展、交通與通訊條件的改善。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息化時(shí)代的到來，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)水平的不斷提高，現(xiàn)代交通運(yùn)輸條件的改善極大縮短了省與縣之間的空間距離，這些不僅為省管縣體制的改革提供了運(yùn)行環(huán)境，更對政府改革提出了迫切要求。傳統(tǒng)的政府管理方式和手段較為落伍，已不完全適應(yīng)信息化時(shí)代的管理。信息化的時(shí)代要求政府必須提供更加便捷的服務(wù)，更深層次的要求政府對其原有的管理體制、管理方式和管理手段的進(jìn)行創(chuàng)新和提高。利用互聯(lián)網(wǎng)作為政府、企業(yè)、公民之間的溝通渠道來實(shí)現(xiàn)政府管理流程再造，進(jìn)而優(yōu)化政府內(nèi)部管理系統(tǒng)。互聯(lián)網(wǎng)的方便、快捷、時(shí)效性不僅大大提高政府信息公開的時(shí)效、準(zhǔn)確性，也拉近政府之間以及政府與社會之間的距離。上下級政府利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺和信息平臺共享信息與服務(wù)，市級政府作為省與縣之間信息有效傳遞的中介者角色逐漸被弱化。因此，在政府信息化、網(wǎng)絡(luò)化的條件下，政府必須改變原有的管理方法和手段，從而為減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度，實(shí)現(xiàn)省管縣體制提供了物質(zhì)技術(shù)保障。

二、垂直權(quán)力優(yōu)化選擇的實(shí)證分析

如上所述，省管縣體制改革是我國當(dāng)前垂直權(quán)力的優(yōu)化選擇，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和交通、通訊條件的改善等使省管縣體制改革具有可實(shí)行的必要性。當(dāng)前，省管縣體制改革最主要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。

強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是指在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級的情況下，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），以推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了確保縣級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，有利地推動縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，浙江自1983年就開始實(shí)施“省直管縣”的財(cái)政體制，也是最早實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省份。由于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)取得了顯著地成效，在這種改革成效的推動下帶動了其他地區(qū)的紛紛效仿，安徽、四川、海南等多個(gè)省份陸續(xù)也開始紛紛效仿實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革并取得了顯著地成效，加速了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力。

實(shí)施省管縣體制有利于促進(jìn)縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意省管縣體制也有自身的局限性：一是沒有真正處理好管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。由于我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃本身就過大，還沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革，實(shí)施省管縣體制后，省政府管理的幅度過寬會使得管理難度加大，管理效率反而會降低；二是我國存在著巨大的地區(qū)差異，這種差異性使省管縣體制不可能在全國范圍內(nèi)都實(shí)施，否則一些地方實(shí)施后會造成適得其反的效果；三是容易造成縣與縣之間的資源配置不合理，出現(xiàn)惡性競爭，從而造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，基礎(chǔ)公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)。

因此，在推行省管縣體制時(shí)應(yīng)遵循：一是可以考慮調(diào)整現(xiàn)行的行政區(qū)劃，使其省級管理幅度合理化，在此基礎(chǔ)上實(shí)行省管縣；二是根據(jù)我國當(dāng)前的實(shí)際情況因地制宜、漸進(jìn)式地推行省管縣體制改革；三是轉(zhuǎn)變政府職能，縣級政府要加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能。同時(shí)要依法界定省、市、縣之間的職責(zé)權(quán)限以防問題出現(xiàn)時(shí)互相推諉責(zé)任；四是要合理適當(dāng)維護(hù)地級市的利益，做好地級市工作，減少地級市對其放權(quán)的改革阻力。

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作者單位：中共重慶市委黨校研究生院

責(zé)任編輯：張 波