宅基地糾紛處理的法律程序問題

◎葉亞杰

隨著城市化的快速推進和城市房地產價格的飆升，農村宅基地的潛在資產價值也在逐步顯現。在農村，特別是經濟發達地區和城鄉接合部，城鎮居民到農村購買宅基地使用權建造房屋或直接購買農民住房的現象早已存在。而且，隨著城市化的加速，這一現象會愈演愈烈，從而引發的宅基地爭議和糾紛也越來越多。相關研究表明，在土地糾紛中，農村宅基地糾紛類型所占比重最大，占案例總數的38.3%。

宅基地糾紛主要指宅基地權屬爭議或者非權屬爭議方面的爭議。宅基地權屬爭議可定義為：宅基地權屬確定之前的，有關宅基地占有、使用、收益過程中產生的各種爭議或爭執。宅基地非權屬爭議糾紛主要指宅基地權屬確定以后發生的宅基地侵權、宅基地違法及其他宅基地糾紛。

宅基地權屬爭議不同于宅基地侵權。所謂宅基地侵權，是指在土地權屬已經確定的情況下發生的侵犯宅基地權益的行為。這類糾紛應當按照民法中一般侵權行為的規定進行處理，侵權人應承擔相應的侵權責任，例如退還宅基地、拆除非法營建的建筑物或其他設施等。相較而言，宅基地權屬爭議必須先由人民政府進行行政調查處理，對行政處理決定不服的，可以申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟；而宅基地侵權可以直接向人民法院提起訴訟。因此，這兩種爭議處理方式是不同的。

宅基地權屬爭議也不同于宅基地違法。所謂宅基地違法，是指當事人的行為違反有關宅基地方面的法律、法規規定，應當依法追究行政、刑事責任的情況，例如非法審批宅基地、非法占用宅基地、破壞宅基地等非法行為。關于這方面的糾紛，就屬于宅基地違法爭議。宅基地違法屬于公法調整的范圍，對于這些違法行為，土地管理部門可依法給予相應的行政處罰或者行政處分。情節嚴重，構成犯罪的，根據刑法依法追究刑事責任。而宅基地權屬爭議是平等主體之間因宅基地權屬不清而產生的民事糾紛，由民事法律進行調整，屬于私法范疇。宅基地權屬爭議雙方不能自行和解的或者經和解后一方反悔的，由相應的人民政府或政府部門進行調解或者裁決，而對調解和裁決不服的，依法提起行政復議或行政訴訟，此時，這種糾紛才轉為公法調整的范疇，由行政復議法或行政訴訟法進行調整。

宅基地糾紛的特點

案件的涉及范圍廣，呈現多發易發特點。有關資料顯示，近10年來全國每年民間調解的宅基地房屋糾紛數量約55.2萬件。從土地爭議案件在各類糾紛案件中的比例來看，宅基地房屋糾紛在全國每年調解的各類爭議中占10%。而隨著農村宅基地流轉市場的建立，在農民住房財產權抵押、擔保、轉讓過程中，宅基地糾紛更會越來越多。

長期性。宅基地糾紛的長期性主要表現為這類案件發生的年代久遠。由于歷史的原因，不少宅基地糾紛跨越了從1949～1956年宅基地的私有制，到1956年后宅基地的公有制兩種不同性質的年代；另外，我國對宅基地總體上進行了4次確權，即土改、合作化、1962年的“四固定”、1982年《憲法》頒布前后土地權屬的重新登記。因此，一些宅基地糾紛案件時間跨度大，調查取證極其困難，并且在處理上，不僅要考慮當時的時代背景和當時的政策，還要兼顧當前的法律、法規和政策。

復雜性。即在糾紛處理上，牽涉主體范圍廣，涉及法律多，處理程序復雜。宅基地作為農民最重要的財產之一，在糾紛的處理過程中，會涉及農戶、村民組、村委會、鄉和縣級以上人民政府及其土地管理部門，涉及法律關系眾多、主體復雜，從而也引致了適用依據和適用程序的復雜性。

宅基地糾紛法律處理程序

1.宅基地權屬爭議處理的特殊原則。宅基地權屬爭議處理原則主要有以下兩個方面：一是行政處理前置程序原則。主要是指對宅基地權屬爭議案件，在最終提起行政訴訟之前，必須經相關的行政機關依法作出行政處理決定，否則人民法院不予受理。二是現有利益保護原則。現有利益保護原則，主要內容是指在宅基地權屬爭議解決之前，即在確權之前，任何一方不得改變宅基地的現有狀況，不得破壞宅基地上的房屋、林木及其他附屬物現存狀態。

2.宅基地權屬爭議處理程序。根據《土地管理法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》及其他相關法律法規的規定，宅基地權屬爭議處理程序主要有協商、調解、行政裁決、行政復議或行政訴訟等，具體如下：

一是協商。協商是爭議雙方對自己權利處理的一種方式，是私法自治原則的體現，所以，協商必須建立在自愿、平等、真實的基礎之上。協商處理的內容不能違法或者違反社會公德、侵害社會公共利益或者其他主體的合法利益，否則協商內容也無效；經過自愿、平等充分協商達成協議的，雙方在和解協議上簽字蓋章后，對雙方具有約束力。

二是調解。首先，爭議雙方不能達成和解協議或者一方對和解協議反悔的，應當以書面形式，向相應的人民政府或國土資源主管部門申請調解。縣級以上國土資源主管部門負責宅基地權屬爭議案件的調查和調解工作。個人之間、個人與單位之間發生的爭議案件，也可以根據當事人的申請，由鄉級人民政府受理和處理。其次，書面審查。人民政府或國土資源主管部門收到申請以后，在7個工作日內進行書面審查。再次，調查處理。人民政府或者國土資源主管部門經審查，對受理的宅基地權屬爭議案件，應當審查雙方當事人提供的證據材料，經調查屬實的，以自愿、合情、合法的形式進行調解，調解達成協議的，應當及時制作調解書。調解未達成協議的，人民政府或國土資源主管理部門應當及時提出調查處理意見。因未達成調解意見，所以法律關系一直處于不穩定狀態，為了恢復正常的法律關系，政府或國土資源主管理部門應當及時處理。所以，《土地權屬爭議調查處理辦法》第30 條規定，受理爭議案件的機關應當自受理土地權屬爭議之日起6個月內提出調查處理意見。因情況復雜，在規定時間內不能提出調查處理意見的，經人民政府或國土資源主管部門的主要負責人批準，可以適當延長。

三是行政裁決。人民政府或國土資源主管部門對宅基地權屬爭議案件受理后，未達成調解協議的，提出調查處理意見，在5個工作日內應當報上級或同級人民政府作出處理決定，即行政裁決。對此行政裁決，當事人既不申請行政復議，也不提起行政訴訟，即發生法律效力。研究表明，通過人民政府或國土資源主管部門下達處理決定解決宅基地權屬爭議案件數占總數的47.4%，基本接近半數。所以，政府作出的具體行政行為，即下達的有關處理決定，是解決宅基地權屬爭議的主要形式。

四是行政復議或行政訴訟。根據《行政復議法》、《行政訴訟法》和有關土地管理法規的規定，宅基地權屬爭議當事人對于下列兩種情況可以申請行政復議或提起行政訴訟：第一，有關人民政府對上述調查處理意見作出的處理決定；第二，對于宅基地權屬爭議當事人的申請，有關的人民政府作出的不予受理決定。

對于以上兩種情況，當事人可以先申請行政復議，對復議結果不服的，可以提起行政訴訟；也可以不經復議，直接向人民法院提起行政訴訟。

宅基地非權屬爭議糾紛處理程序。對于宅基地非權屬爭議糾紛的處理，如宅基地侵權、宅基地違法或其他宅基地糾紛，不牽涉宅基地確權問題的，爭議雙方可以直接向人民法院起訴。也可以按照宅基地權屬爭議處理程序，先行協商。對協商無法達成一致意見的，可以申請調解、行政裁決。對于處理不服的，可以申請行政復議或向人民法院起訴。

筆者認為，在處理這類矛盾時，應當重點把握宅基地權屬爭議和宅基地非權屬爭議的區別，兩者區別的關鍵點是宅基地權屬確權，在確權之前主要是權屬爭議，在此之后的侵權、違法等行為為非權屬爭議。但由于宅基地糾紛具有復雜性，有的跨越時間長，矛盾積累時間長，具體問題要結合具體的政策和法律，進一步研究解決。