1946年“制憲國大”的區域代表選舉述論

[摘 要]1946年“制憲國大”的代表歷經十年，終在1946年完成代表選舉。該選舉分為區域選舉、職業選舉、特種選舉和國民政府指定等。其中以區域選舉人數最多，具有一定代表性，通過此文述論，以期為我國當代民主政治建設貢獻錦薄之力。

[關鍵詞]“制憲國大”；區域代表；選舉

南京國民政府正式成立后，依照《建國大綱》規定：“全國有過半數省份達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之。”[1]鑒于國內要求民主、結束訓政、召集國民大會、制定憲法的呼聲愈加高漲，1935年12月4日，國民黨五屆一中全會決議1936年11月12日“召開國民大會，國民大會代表之選舉，應于十月十日前辦竣”。[2]因這次國民大會的任務是制定憲法，故稱“制憲國大”。值得注意的是，代表歷經十年選舉才于1946年11月15日走進“制憲國大”的殿堂。此期間，國民大會代表的選舉與產生幾經周折、變化，選舉鬧劇層出不窮，迄今為止，關于此問題只在少量著作中點到為止，尚未有專著論述，本文擬從“制憲國大”的區域代表選舉為論點，從其法律法規、選舉實況及評價三方面展開，對“制憲國大”區域代表的選舉問題加以梳理分析，從而使中華民國政治制度史的研究內容更加深入和豐富。

一、 “國大”代表選舉的有關法律規定

1936年5月5日通過的《中華民國憲法草案》（即《五五憲草》）第廿八條規定：“國民代表之選舉，以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之。”[3]同年5月14日，國民政府又相繼頒布《國民大會組織法》（以下簡稱《組織法》）和《國民大會代表選舉法》（以下簡稱《選舉法》），7月1日公布《國民大會代表選舉法施行細則》[4]（以下簡稱《細則》）。此后，南京政府成立了國民大會代表選舉事務籌備委員會和各級選舉機構，曾一度積極辦理國民大會的選舉。

有關法律文件的頒布，規定了國民大會代表選舉和產生的原則、程序和辦法。首先在選舉權和被選舉權方面，《五五憲草》規定：“中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權。”[5]并規定國民代表任期六年。《選舉法》的規定與此無大異，即“中華民國人民，年滿二十歲，經公民宣誓者，有選舉國民大會代表之權”，“年滿二十五歲”，“現為該選區內之人民”可作為該區候選人，即有被選舉權。[6]由此可以看出，相比較民國初期的議員選舉，此時的選舉權和被選舉權沒有財產和受教育程度的限制，范圍大大拓寬，只要達到年齡，進行宣誓，就可獲得選舉權，尤其候選人只要為本區達到年齡者即可。

其次是選舉方法的規定。《五五憲草》規定：“以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之”，且“每縣、市及其同等區域各選出代表一人。但其人口逾三十萬者，每增加五十萬人增選代表一人。”“縣、市同等區域以法律定之”。[7]而《選舉法》中的規定與之稍有出入，“國民大會代表之選舉，以無記名單記法行之。其選舉票應載明候選人全體姓名，由選舉人就中圈選一人。”“以得票比較多數者當選為國民大會代表。票數相同須決定何人當選時，以抽簽定之。”[8]區域代表由該區各縣之鄉長、鎮長聯合推選候選人，其名額為該區應出國民大會代表名額的十倍。

第三，各代表種類人數名額分配。除由國民政府指定240名，國民黨中央執行委員會、監察委員及候補執行委員、候補監察委員260人為國民大會當然代表外，由人民選出者共1200名。依區域選舉代表665名，“各省市應出區域代表名額依人口比例，每省人口未滿百萬者出代表9名，百萬以上每增80萬增代表1名，但以44名為限；每市人口未滿20萬者，出代表2名，20萬以上每增30萬人增代表1名，但以8名為限；至于各省選舉區代表名額的計算，以全省所轄縣市數除以該省應出代表的名額，為每縣應出代表率，再以所得代表率乘以每個選舉區所轄縣數，為該區代表的名額。”[9]

盡管法律條文中展現的是“普通、平等、直接”的民主選舉圖景，但國民黨實行的威權統制，牢牢掌控立法權，“制憲國大”的代表選舉亦受于鼓掌之中，使“制憲國大”代表選舉的民主性大打折扣，成為名副其實的披著羊皮的狼，有人戲稱“所謂的國民大會，無論如何，不能叫做國民大會，只能叫國民黨大會”。[10]

二、 捉襟見肘：區域選舉的實際操作

相關法律程序公布后，1936年7月中旬，國民黨在南京設立了選舉總事務所，各省市也建立了選舉事務所，選舉工作在各區域陸續展開。區域選舉需要經過初選和復選兩個過程。

首先進行初選。確定選民，接著公布由各鄉、鎮長推選的候選人名單，召開選民大會，投票選舉，開啟代表的初選工作。

選舉的前期工作是確定選民，“西方在20世紀之前大多已有了人口普查，根據普查，便可確定人民的選舉權。”[11]然而，中國直到1953年才有第一次人口普查。之前這次國大選舉權則是通過市府令公安局呈報全市戶口實數統計來確定的。因國民政府在地方上實行的是保甲制度，曾下令編查過戶口，遂編查竣事后，“將戶口根據最近編查保甲之戶口實數，”在接到電報一個月內，“報由貴府匯齊報部，其未舉辦保甲地方，務于三月十日以前，編查完竣，并將戶口數目分別列報，”以備復查。[12]從編查戶口中篩選，合格者才有望成為選民，繼而由鄉鎮坊公所“將該管區域內曾經宣誓領有公民證之男女公民，造具選民冊，于投票一月前，逐級匯報呈省事務所審核，并公布之”。[13]據無錫縣1936年選民統計情況，“本縣各區公民宣誓登記人數，經縣府于八月二十二日呈報江蘇二區代表選舉事務所在案，茲各區長繼報補行公民宣誓登記人數，為十三萬四千零三人，前后共計五十二萬三千五百十四人，昨由隴縣長轉報二區備查。”[14]臨城于1937年6月基本完成選民登記，“全縣各項選舉人工為二萬四千零七十人，已電省核辨。”[15]總之，由區公所令各保造報選民名冊，再由區報市政府審核復查，而后發回各區列榜公布，以此產生選民。但在實踐過程中，偽造名冊之事屢見不鮮。

確定選民后，即可在各區開展競選活動。官本位意識在每個中國人心中早已根深蒂固，小小區域代表即可令人激動不已，紛紛躍躍欲試，想品嘗這一頓遲到的“民主大餐”。依照實行歐美式的民主，競選人應在選區內爭搶發表競選演說，宣傳自己在政治上的主張，為民眾謀利益等口號，借以爭取選民。以四川為例，競選手法大致有：①與報館有關系的，便在報紙上發表文章宣傳：我若當選，便將如何如何的發揮自己的抱負；②散發宣傳品，標榜過去自己的經歷及自己的競選綱領；③通過家庭主婦及學校學生“走內線”，或者以送打防疫針為號召（這年成都市曾發生霍亂，死人甚多）；④在住家附近茶館發表競選演說，由保甲長動員群眾來聽。[16]以上方式，可謂洋洋大觀，但終究有了民主的樣子。

接下來的選舉投票大會，由縣鎮長主持，公民持公民證到投票站投下自己的一票即可，投票完畢，由各選舉事務所清點票數，按票數多少依次列出候選人名單，得票多者當選。并將初選候選人名單履歷等詳細資料造冊呈報選舉總事務所，總事務所根據所報名單，仔細審核無誤，交國民政府裁示，備案準批。

復選相對于初選來說，程序更加簡化。即再次審查身份，核實候選人資料，從初選人名單中，正式選定國民大會大表當選人，以使所選之人務必符合《選舉法》所規定的代表條件。

然而即便如此，實踐起來還是偏了軌，手續看似嚴密公正，實際卻大大走了樣。縣、區長暗箱操作指定候選人之非法特權，又為他們增添了隱形魅力。國大北平區域代表60個初級候選人皆由16個區長偷偷摸摸地指定，“現在又定于日內開始所謂正式選舉，辦法是由政府從60名初級候選人中再指定正式候選人，然后命令被所謂‘公民宣誓嚴格限制了的公民，在這些指定的候選人名單上劃幾個圈，就算選出了一批所謂國大代表。”[17]此外，四川還有土豪劣紳捐班出任國代，勢力更大的則有可能直接獲得國民黨提名，難免會有民眾大惑不解，“喂！代表先生們，你們是代表誰？我們并沒有選舉你們，你們是從那里來的呢？”[18]更有甚者，為拉選票，“大肆夸大捏造自己履歷，如吹噓自己是大學生，學士淵博，創辦晴川中學，熱心教育，主持抗日救國會，抵制仇貨”等，[19]在競選中，競選人勾心斗角，無所不用其極，拉關系，講人情，金錢賄賂，毫無民意可言。國民政府還政于民、實施民主，原是天經地義之事，可實際付諸施行之際，卻令人大跌眼鏡，《選舉法》成了一紙空文，民主形式下的選舉儼然變成了少數人操控的政治游戲。

三、 評價

區域選舉制原則上都由選民直接選舉產生，這一實行普選的創始之舉，亦是實現孫中山“直接民權”這一偉大構想的必要步驟，即在地方的縣一級實現直接民權；在中央一級由各縣選舉一人組織國民大會行使簡接的“直接民權”，并將此愿望在《五五憲草》中明確規定下來。

進步機構和人士在選舉之前所做的努力也不容忽視，以云南為例，針對“多數選民既未受過教育，亦未經訓練”的情況，他們提議采取一種臨時的補救辦法，灌輸給選民一些關于選舉的基本知識，并由選舉事務所來辦理此項宣傳工作，“最好由中央編印若干小冊，層轉各地仿印，務須傳遍各鄉各村，由小學教師、保長、及其他知識分子，分別用抄貼和演說的方式，轉告人民周知，辦理投票時，并且應該隨時摘要登報端，并貼于公共場所，讓選民在這次大選前多所接觸，一面可以提高人民對選舉的興趣，俾能踴躍參加，一面可以減少選舉的錯誤、弊病和糾紛，以期結果良好。”[20]但是臨時采用注入式的宣傳，其效果畢竟有限，一般選民仍然很難無師自通，必須進一步由適當的人才出來負責領導，然而由于境遇懸殊、利害各異、流品不齊，遂不能讓自命高民一等的士大夫之流包辦選舉，因此，他們“主張由知識分子中的平民，（即平民中的知識分子）自動的組織起來，擔負領導平民從事的政治改革責任”。[21]初衷和設想總是好的，但實踐起來卻是困難重重，捉襟見肘。

首先，選舉權和被選舉權的無限擴大，使達到一定年齡的國民都可能獲得選舉權，或成為候選人，表面上看起來是擴大了民主范圍，實際上在區域范圍內卻為舞弊提供了方便。就選舉權來講，沒有財產和受教育程度的限制，文盲選民占很大比重，甚至連圈寫選票的能力都沒有，很容易被人一手包辦。即使是有知識的人，往往也是漠不關心，自命清高，有的看到過去選舉不能盡滿人意，不但不積極參加，甚至還要冷饑熱諷，便有了“無知無識的不能參加，有知有識的不肯參加”的尷尬局面。如南京市“昨日開票統計，公民有放棄選舉，亦有全區公民半數之投票，如養虎巷有公民證公民11 042人，投票達5 442人，小膠巷有公民證公民9 412人，投票達4 579人；其最少者，通賢橋公民4 810人，投票只269人，則投票公民竟不到十分之一。”[22]競選人方面，如各地新舊權貴、貪官、奸商、豪門、巨室等都想躍躍欲試，也不免大施長袖多財的通神技倆來誘買縣、鎮長和民眾。“他們不但有錢有勢，而且有黨羽走狗，在平民尚未普遍覺醒的時候，其力量相當頑強而且他們為達目的，不擇手段，保身獨善明哲，往往畏之如虎，不攖其兇鋒，”[23]選民往往受其左右，從而使選舉變成為虎添翼的“妙法”。

其次，中國人自古以來講人際關系，尋找關系來達成目的快捷方式在中國官場職場上更是普遍，這與中國歷來根深蒂固的官本位意識有很大內在聯系，尤其在大變革時代。張朋園在《中國民主政治的困境》中論述賄選、腐化在北洋時期何以會那么嚴重，其中一點用在這里頗為適用，“長遠以來，科第功名和中下層官吏都可以因捐納而獲得。議員或國大代表雖不是官吏，但視之為官吏者，大有人在，一官半職的心態，賄選買票并不偶然。”[24]以區域為單位的普選方式，很容易使得鄉紳在爭取有限的鄉鎮長和選民方面發生矛盾。以蘇州為例：一個浙贛路局的局長，他回到蘇州去競選，結果還是給一位地頭的鄉紳打敗了落選了。這一件競選，還引起了蘇州新聞界的大分裂；那位鄉紳，居然有力量封閉了一家報館，不讓他們有復刊的機會。那家報館的記者，憤而投向民主同盟，又成為反政府的潛伏力量。“國大代表”的競選，頗似群狗爭骨，造成了地方上的空前大混亂[25]。

再次，區域代表分配很難做到公平公正。雖然規定每縣、市，其人口逾三十萬者，每增加五十萬人增選代表一人。但中國區域遼闊，各選區大小、人口差異仍然很大，名額比例難以均衡。且近代中國處于巨大轉型期，戰爭與自然環境的惡化，近代化的加速前進等因素，加速了區域間的人口流動，不僅選民難以確定，更加影響了區域代表名額的分配。同時，由于時局的關系，給選舉造成極大困難，一些地方無法依法有序地進行。

第四，可能強化一黨專政。國民黨根據自己利益指定候選人，任命國大代表，不管是抗戰初期還是內戰初期，共產黨和其他黨派都處于弱勢地位，共產黨還曾一度處于地下狀態，這也就使他們因為“非法”喪失了選舉資格，無法成為國大代表。此外，經過民國十六年的清黨，國民黨縣黨部，早已成為地方紳士的變相俱樂部。“國大代表”，很多便是通過那些俱樂部產生出來的；國民代表大會，就其代表身份來說，可以說是全國鄉紳的總結集；下與老百姓無關，上與政府無干，國民黨就把自己的政權，建筑在他們的基層之上。實行區域選舉，無疑使國民黨的代表最多，高達80%。因此區域選舉制的不完善和戰后特備遴選更加強化了國民黨的一黨專政，從而也引起其他政黨的不滿，國民黨政權合法性受到質疑，民心逐漸喪失。

總而言之，1946年“制憲國大”代表的選舉采取區域選舉、職業選舉、特種選舉等選舉方式，因為初創，現實環境又比較惡劣，實踐過程中有所出入也在所難免。通過對1946年“制憲國大”代表區域選舉的法規制定、選舉結果以及對此選舉的評價，我們可以對中國歷史上這一普選有個較詳細的了解，并通過對選舉中各種問題的闡述，以期為我國當代民主政治建設提供良好的借鑒。

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作者簡介：杜云燕（1992-），女，山東菏澤人，南京師范大學社會發展學院碩士生，主要研究中國近代城市區域史。