基于公共選擇理論的政府效率提升研究

■ 周恩毅 喬嘉軒（西安建筑科技大學思想政治理論教學研究院西安 710055）

提升政府效率向來都是政府追求的目標之一。那么，何為政府效率？從目前所查到的資料來看，直接研究政府效率的文獻并不多，而行政效率、行政管理效率等被較多的論述。在20世紀70年代之前，西方關于行政管理效率的研究更多的是從管理學視角下進行的，忽視了公共部門效率研究的需求。20世紀70年代以后，隨著西方“新公共管理”運動的興起，政府行政效率的研究凸顯出公共性的特點，并且出現了綜合的研究模式，即圍繞著政府管理活動的各方面來探討如何提高其效率，而研究方法則更多以定性描述為主。

圖1 1978-2012年我國中央和地方財政支出狀況

目前，我國學者對于政府效率的研究正逐漸超越管理學視角，在研究方法、內容上更具多元化。北京師范大學教授唐任伍、江西師范大學教授唐天偉等從測度政府效率的角度，利用經濟學模型對我國政府效率進行了評估；西南政法大學的陳剛、聊城大學的高建剛等從財政分權的角度，應用實證分析方法對我國政府效率的財政分權影響因素作出詳細論述；南京農業大學的劉祖云、中共成都市委黨校的陳潮升等人分別從行政文化形態、政府體制等方面分析了阻礙我國政府效率提升的因素。

綜上所述，國內外專家學者從各個視角和領域對政府效率進行了不同程度的研究。但是，以公共選擇理論為主要研究方法對政府效率進行研究的文獻較為鮮見。本文將從介紹公共選擇理論入手，揭開政府效率低下的原因，并試圖從公共選擇理論的角度探尋提升我國政府效率的路徑。

公共選擇理論對政府效率提升的理論指導意義

公共選擇理論是由著名經濟學家詹姆斯·布坎南所提出的。該理論的基本特點是以“經濟人”的假定為分析武器，探討在政治領域中經濟人是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。同時，其較為系統地思考了政府與市場的關系。這對于我國在發展市場經濟過程中，正確處理政府與市場的關系，避免政府失靈，提升政府效率具有重要指導作用。

首先，公共選擇理論強調政府官員“經濟人”的屬性，認為其政治行為中包含有一定的經濟利益因素，這對于我們認清傳統政府管理理論的缺陷，構建健康有序的社會主義市場經濟體制有著重要的理論價值和現實意義。

其次，公共選擇理論有助于我國政府的轉變職能。公共選擇理論認為，政府在行政過程中的行為和認知能力是有限的，再加上信息障礙等問題，致使其行為的失效甚至負效應。因此，要把握好政府與市場的界限，減少政府干預的范圍，就是要把政府的經濟職能轉到為市場提供服務和創造環境上，同時優化其干預行為，保證政策實施的有效性，從而提升政府效率。

最后，公共選擇理論注重法治與制度建設思想對約束政府行為、提高政府效率有其重要意義。市場經濟作為法治經濟，只有與之相適應的健全完善的法律法規制度并嚴格執行，才能把政府的權力置于法律與制度中，使政府不能越權干涉具體經濟活動，確保其專心從事自己應做之事。而這正是公共選擇理論的題中之意。

我國政府效率低下的原因分析

我國政府效率低下的問題由來已久，而造成其效率低下的原因是多方面的，具體來講有以下幾點：

（一）政府行為具有內在效應且缺乏成本利潤觀念

政府形成后，其內部的集團也會有自己的利益，即政府部門和其官員作為經濟人，從而表現出來的謀取部門利益和個人利益，而非公共利益或社會利益的傾向，這被稱之為“內在效應”或“內部性”。這種內在效應使得政府部門和其官員在參與公共決策時有自私的動機，在此動機的指引下，他們的行為有可能不代表公共利益，只代表他們自己的利益。

在我國，計劃經濟體制下所形成的“無限政府”、“全能政府”的管理模式強調政府權力的無限及政府職能的無所不容。這直接導致了我國政府公共服務的社會化程度較低，政府機構龐大，人浮于事。對社會事務的總包總攬，使其無法專心于公共政策的制定及監督，同時加大了行政成本。而降低成本并不能給政府帶來直接的收益，所以，政府機構及其公務人員并不會擔心成本問題，也不具備成本意識。再加上，作為“經濟人”的官員，在追求政績的過程中，不考慮利潤問題，而是盲目上項目，搞建設，最終導致產能過剩，資源配置低效，社會福利減少，嚴重影響了政府效率。

（二）政府行為的財政擴張性

德國著名經濟學家瓦格納的瓦格納法則表明，隨著國家職能的擴大和經濟的發展，國家財政支出呈現不斷上升的趨勢。自1978年改革開放以來，我國中央和地方的財政支出均呈上漲趨勢，如圖1所示。

2008年，我國財政支出總額62592.66億元，比1998年的10798.18億元增長了5.8倍，比1988年的2491.21億元增長了25倍，比1978年的1122.09億元增長了55.8倍。其中，2008年，中央財政支出13344.17億元，比1978年的532.12億元增長了25倍；地方財政支出49248.49億元，比1978年的589.97億元增長了83.5倍。

從以上統計數據的結果來看，我國財政支出持續增長，政府行為的財政擴張性極大膨脹。多數政府官員希望自己的部門規模不斷擴大，以此來增加財政預算，進而達到其所追求的政績目標。而政府及其官員的這種擴張性與公眾對公共物品和服務的需求相一致，這又極易導致政府擴展其干預職能，增加其機構和人員數量，從而會造成財政支出繼續攀升，預算膨脹難以避免的惡性循環。

（三）政府內部缺乏有效競爭

政府作為提供公共服務的唯一非市場機構，不存在替代性，也就不存在競爭壓力，所以其缺乏提高效率的動力。

一方面，政府內部的公務人員間缺乏競爭。我國政府公務人員的升遷在一定程度上不受其工作表現和工作業績的影響，而是與諸多不確定性的外部因素相關聯。特別是當升遷缺乏公平競爭之時，公務人員升遷的壓力也會相對減小，從而制約政府工作效率的提高。再加上絕大部分公務人員的工作都保持相對的穩定性，他們沒有足夠的動力或壓力去努力提高其工作效率。另一方面，由于提供公共物品的政府機構處于壟斷地位，并且部分公共物品本質特性決定了政府提供的必要性。如此，也使得政府部門在提供公共物品上缺乏競爭性。

（四）政府缺乏有效監督和約束

政府機構及其官員手中握有的權力是壟斷的，具有“透支”的可能性。如果缺乏監督和約束，權力就會變為為其謀取個人或組織利益的工具。從理論上講，政府機構及其公務人員并不能為所欲為，而是必須服從司法、審計及政治監督， 以此來保證政府的效率。而在現實中，以上監督形式很可能會因為信息的不完備而不能達到其應有的效果。政府利用其所處的壟斷位置，掌握并封鎖部分關于公共物品生產及服務的成本等相關信息，而監督者的信息來源于被監督者—政府機構。作為經濟人的政府機構，從自身利益出發，其所提供的信息很可能蒙蔽甚至欺騙了監督者。如此看來，對政府行為無法實施有效監督和約束加劇了其低效率。

公共選擇理論視域下政府效率提升路徑選擇

公共選擇理論雖然產生于市場經濟比較發達的西方國家，其產生的社會經濟背景也與我國有著本質差別。但它所提出的理論觀點，對于我國政府職能改革，政府效率提升無疑具有重要的借鑒作用；結合對我國政府效率低下的原因分析，筆者指出應從以下方面來探尋有效提升我國政府效率的路徑。

（一）在政府內部引入成本利潤觀念

為使我國政府機構像企業一樣思考，就要使其公務人員樹立成本利潤觀念。首先，將行政成本指標納入到對各級政府機構和公務人員的考核中，培養每一個政府公務人員的成本意識，使其意識到資源的有限性。其次，在我國政府部門內部建立激勵機制。作為“經濟人”的政府部門及其公務人員首先考慮的是自身利益最大化，在此基礎上才是政府的效率問題。比如，允許政府各部門分享預算結余，把預算結余用作個人獎勵，用以激勵公務員的工作積極性和責任心。

（二）注重制度建設并進行財政立憲改革

布坎南認為，要改變一種游戲或者競賽的結果，改變參加競賽的人并不重要，重要的是改變競賽規則。可見，改進政府效率根本上是要改革政府的不良體制。

財政既是政府行為的支持力量，也是其約束力量。因此，對我國來講，要運用基本法律來規范財政行為，以財政行為的規范性來實現對政府行為的約束，從而提高政府效率。首先是在我國現有財政制度的基礎上，進一步明確規定財政資金的分配和使用權，并通過完善制度的建設和實施，來約束政府部門及其公務人員在行為過程中的隨意性。其次是要建立問責追責制度。政府部門及其公務人員推諉扯皮，不依法依規行使財政權力，工作失職失察等都要問責，并追究其行政、經濟責任。

（三）引入競爭機制以提高政府運轉效率

公共選擇理論深信市場這只“看不見的手”在經濟生活中的巨大效力，主張對政府機構進行市場導向性改革。因此，在政府機構引入競爭機制，有利于打破政府對公共物品的壟斷，也有利于提高其服務質量和效率。

我國傳統的提供公共物品的方法是壟斷性的集中配置。而為了給“顧客”自由選擇的權利，提高政府機構的效率，就要打破這種傳統，實行公共物品提供的分散化，迫使政府內各部門為贏得“顧客”而展開競爭。

（四）強化政府行為監督和約束機制

建立廣泛而強大的監督和約束機制是提升政府效率的關鍵。對政府效率的監督和約束，主要包括自律和他律。自律是指政府機構內部的自我監督和約束機制，而他律則指權力機關、司法機關、人民群眾和社會輿論對政府行為的監控和約束。

除了要建立專門的監督約束機制之外，多元監督主體的協調機制也必須完善。一方面要健全專門的監督約束機構，賦予監督約束以權威；另一方面要強調上下級政府部門之間的相互監督，用權力約束權力，形成一種上下結合、內外聯系的強大的監督網絡。

總之，政府的低效率是由于政府所處的壟斷地位及缺乏有效監督約束等因素所造成的，而公共選擇理論對政府效率的提升具有重要的指導借鑒意義。正是基于公共選擇理論，本文探討了我國政府效率低下的原因，并提出了提升政府效率的路徑選擇。只要政府和社會力量長期持續不懈的共同努力，我國政府的效率水平、執政能力以及公信力就會有質的提升。

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