東北地區農業適度規模經營路徑選擇

■ 侯榮娜（遼寧社會科學院 沈陽 110031）

東北地區農業適度規模經營現狀及問題

近幾年，隨著城鎮化步伐的推進，農業勞動力的轉移，東北地區的土地經營規模有所上升。截至2008年底，遼寧的耕地集中度為8.75畝/人，吉林為16.25畝/人，黑龍江為22.88畝/人，整個東北三省均超過了全國平均水平（5.96畝/人），雖然東北地區農業經營規模在我國處于中上游水平，但是和農業現代化比較發達的國家相比，東北地區的耕地集中水平還很低，和國外發達國家相比差距很大，比如日本在2010年耕地集中度已經達到30.3畝（2.19公頃），美國為978 畝（65.2公頃），法國為433.5畝（28.9公頃）。同時，東北地區的集約化經營水平也很低。東北地區農業的集約化與規模化水平與國外相距甚遠，農業規模化經營尚存在政策環境、路徑選擇等方面的問題。

（一）土地流轉市場機制不完善

農業適度規模經營的基礎就是土地流轉，土地流轉實現了土地要素的最佳配置，在一定程度上促進土地集中，從而可以保證農業產量、技術、結構、效益的提高，最終實現農業的適度規模經營。目前東北地區大部分土地流轉市場機制根本沒有建立起來，土地流轉的評估機制、價格機制、交易雙方的利益保障機制等缺乏，土地流轉基本處于自發、保守狀態，土地流轉進程較慢，流轉規模較小，從而在根本上制約了東北地區農業的適度規模經營。一是缺乏土地流轉的相關操作性的法律文件。土地流轉的相關政策是農業適度規模經營推進的核心政策。目前，從國家配套層面來看，針對土地流轉政策主要執行的是2002年《中華人民共和國土地承包法》、2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、2007年《物權法》，此外還包括2008年黨的十八大和2013年中央一號文件有關對農業適度規模經營的土地政策，奠定了我國土地流轉政策的法律基礎，而對于土地流轉相關的操作性的法律文件并沒有出臺，從而在一定程度上影響了我國農業適度規模經營的推進。在東北地區，農村的土地流轉大多數都是基于口頭約定，根本沒有書面流轉協議文件，隨意性較大。土地流轉雙方的權益沒有保障機制，缺乏法律效力，在一定程度上阻礙了農村的大規模流轉。二是東北農戶思想相對保守。很多農戶仍然把土地作為生存之本，認為土地才是生活最后的屏障，所以從思想意識里就拒絕土地流轉。還有的農戶擔心土地流轉后土地經營權發生轉移，一旦土地政策有變，自身利益將無從保障。還存在一些農戶擔心土地流轉后會產生土地糾紛，特別是種植大戶整理改造土地時往往會打破地塊間的界限，導致邊界不清，為以后的產權問題留下隱患，故部分農戶堅持不進行土地流轉。三是農村社會保障水平低和基本公共服務水平不匹配，農民土地流轉有后顧之憂。東北地區由于受傳統的經濟發展模式、制度安排、地區綜合發展實力等因素的影響，城鄉在基本服務上長期處于非均等化狀態。目前東北地區的社會保障（包括養老、醫療、子女上學和最低生活保障等）仍然是以城市為主導，農村整體基本公共服務覆蓋率較低，農民對土地的社會保障功能期望值很高，所以，部分農戶出于長久生存的需要，往往選擇將耕地留給子孫，也不愿流轉土地承包經營權。

（二）農村勞動力轉移進程滯緩

農業適度規模經營的根本性前提是農村勞動力大量轉移，如果沒有農村勞動力的大量轉移，片面強調農業的規模化經營，并不能改變人地比例緊張的矛盾，只有“人”動與“地”動相結合的農業規模經營，才能產生規模經濟、規模效益。然而東北地區的現狀是具備農村“推力”，而缺乏城市“拉力”，農村剩余勞動力無法被城市全部吸納，農村勞動力存在大量剩余，轉移進程緩慢，從而極大影響農業適度規模經營的推進。一是從勞地比例關系來看，東北地區農村勞動力基數大，勞地比例關系失調，即單位面積承載的農業勞動力數量過大。以黑龍江省為例，根據2010年黑龍江統計年鑒測算，2009年黑龍江省第一產業勞動力為684.1人，勞均耕地面積為26.28畝/人，平均每個農戶從事農業勞動力數量為1.59人，根據何洪蓮（2012）的測算結果顯示，黑龍江省比較合理的戶均勞動力應為0.5人，從而得出黑龍江省427.78萬人的農業勞動力需要轉移。二是非農產業不發達，非農就業比例太低，極大影響農村勞動力轉移。土地流轉必須要依托當地的非農產業發展，非農產業是城鎮化的推進器，也是土地進行流轉的重要支撐。只有非農產業的發展，才能大量轉移農村剩余勞動力，才能實現農業的適度規模經營。根據2008-2012年中國統計年鑒的測算，東北三省農民家庭收入基本上是以家庭經營收入為主，家庭經營收入比重均在50%以上，非農就業收入（主要指工資收入）平均工資收入比重僅為27%，其中吉林、黑龍江省的工資性收入比重較低，僅為20.84%和21.12%。這表明整個東北地區農民從事農業生產比例仍然很高，農業收入是農民收入的主要來源，這與東北地區非農產業不發達直接相關。目前整個東北地區處于農業現代化的初步實現階段，農村的新型經營主體發展僅處于起步階段，農業內部產業結構升級較慢，非農就業比例較低，從而影響了農業勞動力的轉移。另外，農村優質勞動力供給不足，東北地區剩余農村勞動力基本是由年老體弱、文化素質低下的農業勞動力構成，農村青壯年基本選擇外出務工，留守勞動力很難承擔農業適度規模經營的重任。

（三）農業機械化水平不高

農業機械化設備與規模經濟有著密不可分的關系，農業機械化是農業適度規模經營的一個重要條件，同時也是現代農業的重要標志。農業機械化通過資本對勞動的替代作用，可節省大量勞動力，推進農村勞動力轉移，從而提高農業的生產效率與經濟效益。然而目前，整個東北地區農業機械化水平與現代農業建設的客觀要求相比，仍然存在較大差距。首先，東北地區農業機械保有量水平不夠。根據2009年中國統計年鑒數據計算，2008年整個東北地區平均每千公頃土地擁有拖拉機數量僅為108臺。其中，吉林的拖拉機數量水平相對較高（138臺），而遼寧最低（87臺）。而日本2007年每千公頃耕地已經擁有拖拉機數量為434臺，韓國是153臺，數據對比差距顯著。其次，近幾年來，東北地區農用機械化程度發展和提高幅度比較小，發展速度較緩慢。比如遼寧省2012年機耕面積占播種面積的比重為88.16%，僅比2006年提高5.18個百分點，有效灌溉面積占播種面積比重為38.95%，比2006年反而下降了2.4個百分點，機電提灌面積占播種面積比重為2.72%，僅比2006年增加0.87個百分點，整體上遼寧農業機械化進展緩慢，如表1所示。

（四）農業科技創新滯后

實現農業適度規模經營的關鍵是農業的科技化。目前，東北地區農業科技化發展嚴重滯后，尤其是農業科技創新對推動現代農業發展方面的作用并沒有顯著發揮。整個東北地區農業科技創新能力極度薄弱、科技成果有效供給不足。 一方面，主要表現在東北地區農業基礎研究和應用基礎研究能力薄弱，包括農作物的育種水平、良種化率均與國外先進水平有很大差距，同時農業中具有先導性和重大創新性的成果極少，導致大量農業關鍵技術和設備嚴重依賴進口，農業科技持續創新能力極其薄弱。另一方面，科技成果有效供給不足。擁有具有自主知識產權和技術的重大科技成果嚴重匱乏，科技創新產品自給率低，加上科技成果轉化機制不健全、產學研一體化程度低、農業適用技術推廣不到位，導致農業科技成果有效供給不足，農業科技成果產品水平遠不能滿足東北區域的經濟社會發展需求。

農村科技力量薄弱，科技信息傳播不暢。一是由于政府配備農業技術人才不足，大量農業科研成果并沒有普惠農民，農民很難得到及時有效的科技指導，這直接制約了農業生產效益的提高。二是東北地區大部分高素質勞動力已經轉移到非農產業，留守農村的農業勞動力科技文化素質低下，對農業的有關新技術不能及時消化、吸收，這也制約了農民對農業科技的有效需求。此外，農村科技服務硬件、軟件落后，導致農業科技信息傳播不暢。東北地區廣大農村通訊、交通等基礎設施的落后，農業新技術信息很難及時傳播到居住地比較分散的廣大農村，同時農民對農業新技術的新要求也很難及時反饋到上級科研部門，導致農業科技信息傳播渠道不暢。

農業科技經費投入嚴重不足。受整個東北地區經濟發展內生動力不足、經濟趨勢下滑的影響，東北地區財政對農業科技投入嚴重不足，資金短缺問題成為制約東北地區農業科技發展的重要瓶頸。以黑龍江省為例，農業科研經費支出僅占農業總產值的0.5%，遠低于發達國家農業科研經費支出比例（2%-4%），極其有限的科研經費投入嚴重阻礙了東北地區農業科技創新的發展。

（五）農業新型規模經營主體融資難

資金問題是東北地區農業適度規模經營面臨的首要難題，由于農業新型規模經營主體具有經營規模較大、生產周期較長、現代技術要素較強等特點，資金需求量較大。然而東北地區農業新型經營主體卻普遍面臨融資難的現實困境，加之農業新型經營主體的自有資金和財政扶持資金的有限，嚴重制約了農業適度經營規模的擴大。一是由于東北地區農村金融發展滯后，新型規模經營主體取得貸款較難。因為很多農村金融機構的貸款基本上是針對單獨農戶，而對于農業新型經營主體卻不敢放貸，即使放貸，額度也很低，小額貸款最多1-5萬元，大額貸款也不超過50萬元。據測算，按經營1800畝土地測算，每年需要的種植費用就超過100萬元，加上土地租種費用總成本超過200萬元。因此金融機構的貸款額度對于規模經營所需的資金來說是杯水車薪。同時，貸款還面臨著期限太短的問題，大多數農村金融貸款期限為1年，1年的貸款期限雖然符合農業的生產周期，但卻難以滿足現代農業的需求，尤其是難以滿足新型經營主體產業鏈延長的投資需求，更難以滿足對固定資產投入的中期投資需求。此外，還存在貸款利率偏高的問題，農村金融機構尤其是農村信用社的貸款利率都遠高于國有商業銀行。二是農村土地、宅基地等財產抵押變現難是目前東北地區新型經營主體融資的最大瓶頸。很多新型經營主體由于在發展初期普遍規模較小，沒有固定資產抵押物，而他們的宅基地、承包地等財產又受到法律的約束難以變現抵押，土地抵押難成為融資的首要瓶頸。

東北地區農業適度規模經營的對策建議

（一）完善相關的政策法規體系

一是要健全農地適度規模流轉法律體系。要推進農地流轉必須推進農地流轉相關操作性法律文件的形成。主要是在明晰農地流轉雙方的權利與義務、農地流轉用途、最低期限以及農地流轉爭端的解決機制等方面出臺相關的法律文件。此外，還要填補關于土地流轉中定價權的立法空白。東北地區大部分土地流轉都處于自發狀態，由于缺乏相關的價格保障機制，農民往往都是折價流轉，農民所獲收益極低，所以必須要完善土地流轉中定價權的法律條文。二是建立并推進農業適度規模經營的相關配套制度改革，包括農村社會保障制度、基本公共服務均等化制度、戶籍制度改革，大力提高東北地區農村的社會保障水平和基本公共服務均等化水平。打破思想障礙，解除農民對土地的依賴情結，從而促進土地適度規模流轉。同時要加快戶籍制度改革，推進農民工的市民化進程，減少因戶籍制度附帶的城鄉福利差異，保證農民工與城市居民享有相同的就業、醫療、教育等方面的福利待遇水平。三是由于農業適度規模經營存在一定的風險，相關部門要對現行政策體系積極進行適當調整，尤其要在金融、稅收和農業保險政策領域給予政策扶持與指導。

（二）完善土地流轉市場機制

推動并完善農村土地流轉市場機制的形成是東北地區農業適度規模經營的客觀要求，在土地流轉面臨諸多問題時，建立土地流轉市場機制就顯得尤為必要。一是完善土地流轉市場機制的形成。基層政府部門應加強土地流轉的規范化管理，加快構建有形的農地流轉市場、租賃市場等土地流轉中介機構。農村土地流轉費是農地適度規模流轉的一個重要因素，為了促進土地流轉規模的提高，降低土地流轉成本，拓寬土地流轉范圍，還應積極建立土地流轉信息管理平臺、土地流轉信息網站土地資產評估、合同簽訂指導等各類中介服務組織。此外，建立土地流轉糾紛處理機制，成立仲裁機構保障土地流轉雙方的合法權益，及時化解流轉糾紛，以保證土地流轉的有序規范運行。二是創新多元化的農地流轉方式。要根據東北地區不同土地資源條件、人地比例關系、經濟發展水平和市場發育情況，允許農民采取多種形式進行土地流轉。既可以采取轉包、出租、轉讓形式的土地流轉，也可以采取近年來被實踐證明有效的土地流轉方式，比如委托代耕、土地托管、股份合作、土地信托以及土地銀行等。

表1 遼寧農業機械化進程表（單位：%）

（三）推進農業剩余勞動力轉移

建立農業剩余勞動力非農就業的載體與機制是推進東北地區農業剩余勞動力轉移的關鍵，加快拓寬農業勞動力的非農就業渠道，改善耕地轉出主體的非農收益水平，從而可以實現土地流轉水平和農業適度規模經營水平的提高。一是有效利用目前國家支持東北振興的政策優勢，積極拓展轉移就業渠道。東北地區政府部門應該緊緊抓住國家支持東北振興的有利時機，爭取國家的投資項目，通過大力發展東北地區裝配制造業、現代服務業、現代農業等行業的契機，全面拉動東北地區農業勞動力的轉移，擴大農民的非農渠道收益。此外，還要通過國家重大項目建設直接擴大東北地區的非農就業，從而直接帶動農民就地轉移。二是全面加快東北地區小城鎮建設，從而帶動周邊農民的非農就業。小城鎮建設可促進農村的二、三產業的發展，實現農村剩余勞動力的區域性轉移。從而可以使農業剩余勞動力直接與承包土地相脫離。三是加快東北地區鄉鎮企業的發展，增強對農村剩余勞動力的吸納力度。鄉鎮企業是以“離土不離鄉”的形式，使農民獲得經營非農產業的主體地位，吸納農業剩余勞動力，有效減輕大中城市的就業壓力。近年來，東北地區的鄉鎮企業增長速度放緩，吸納農業剩余勞動力的能力減弱，政府應加大對鄉鎮企業的支持力度，依據東北地區的資源優勢積極發展二、三產業。

（四）扶持農業新型經營主體

加大對農業新型規模經營扶持力度，尤其要發揮財政與金融的聯合支持作用，扶持東北地區農業新型經營主體的發展。一是應加大財政扶持力度，設立專項扶持資金，用于扶持新型經營主體的發展。對于進行規模經營，并能帶動農民增加收入的種養大戶、合作組織以及家庭農場、企業要給予直接財政扶持。并且要綜合運用以獎代補、貸款貼息、擔保貸款等方式支持農業新型經營主體進行設備購買、信息服務、人才培訓以及農業基礎設施和市場營銷等活動。二是健全東北地區農村金融系統，對規模新型經營主體實施有償信貸支持。要加大農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村金融機構對新型經營主體的信貸投入，合理確定最高貸款額度以及貸款利率水平，并要延長貸款期限，尤其新型經營主體購買農業機械等設備的資金需求，要提供1年期短期流動資金貸款和1-3年的中長期流動資金貸款，盡量滿足東北地區農業適度規模經營所需的資金需求。三是創新東北地區農村信貸方式。積極探索并試行農村土地使用權抵押和擔保辦法，允許經營者用農村土地承包經營權、農村宅基地、農村房屋、林權等進行抵押和擔保貸款，切實緩解東北地區規模經營存在的融資難問題。

（五）加快農業機械化進程

東北地區要想實現農業適度規模經營必須加快農業的機械化進程，提高農業勞動生產率。一是東北地區政府要在法律上加快制定促進農業機械化發展的地方性法規，同時要樹立大農機意識，著力提升東北地區大、中、小農機的綜合配置效率，從根本上提高東北地區現代物資裝備水平。二是為了加大農業機械化的覆蓋率，政府要加大對農機購買者的財政與金融扶持力度，進一步完善地方財政的補貼、貸款貼息、獎勵政策。比如對大型農機具的補貼額度要加大，大型農機具利用率較低，投資回收風險加大，很多農民不愿意購買，因此地方財政必須加大補貼力度，促進東北地區大型農機具的推廣。同時，還要發揮金融對農機購買者的支持效應，金融機構要簡化貸款手續，降低貸款利率，延長貸款期限（7-10年）等政策支持手段。此外，還要對東北地區農業機械技術開發、工程應用、購置示范進行全面重點補貼。比如玉米是東北地區主要糧食作物，在秋季機收環節，農業技術產品比較匱乏，因此東北地區在玉米收獲機具方面應該加大科研投入，從而真正解決農民所需的機械化產品問題。

（六）構建農業科技服務體系

農業適度規模經營與農村生產效率的提高，都離不開農業科技在農業生產中的不斷推廣與應用。東北地區政府相關部門要創新科技興農的體制機制，大力增強科技強農的投入力度，構建規模經營的科技服務體系。一是建立東北地區農業科技創新體系。要依托東北地區科技、資源與產業優勢，推動產、學、研等相關部門共建農業科技創新體系。促進農業科技向集成化、勞動過程向機械化方向發展，從根本上提高現代農業物資的裝備水平。加快培養重點農作物優良品種、新品種研發、農作物節水灌溉技術等關鍵性核心農業科技。同時還要以東北農業高新技術產業群與產業園區為突破口，以農業科技推廣為重點，在農業生物技術、信息技術等重大關鍵領域促進農業科技成果的轉化，并進一步推進農業科技的產業化，建立東北地區農業高新技術的“孵化器”，構建各種現代農業產業技術體系。二是要開展多層次的技術培訓，培養農業科技研發人員、農業技術推廣人員、新型職業農民、農村產業領軍人等科技人才，切實提高農業科技在農村的消化、吸收和推廣能力。三是加大公共財政對農業科技經費的投入，尤其要加大對農村科技基礎性研究與應用型研究方面的財政投入，東北地區地方財政部門還應每年設立農業科技專項基金，專門用于支持農業基礎設施建設、農業科技設備的購買、農業科研人員的待遇改善等，同時還要建立多元化的農業科技投入機制，扭轉農業科技投入不足的現狀。

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