屠宰行業兩會建言概述

本刊記者 彭 華

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屠宰行業兩會建言概述

本刊記者 彭 華

第十二屆全國人民代表大會第三次會議和政協第十二屆全國委員會第三次會議分別于2015年3 月15日和3月13日順利落下帷幕。兩會期間，分布在全國各地的畜牧業代表們帶著議案、建議和提案齊聚北京，就獸藥監管、養殖污染防治、農業保險、農業電子商務、農業資金籌集、生豬產業發展等議題積極參政議政（具體建言見附表1）。通過梳理與統計，發現35位代表（代表名錄見附表2）在年齡結構、性別、行業分布等方面呈現獨特的特點。在年齡結構方面，代表以60后為主體，35位代表中，60后有21位。在性別結構方面，女性代表的比例超過30%，遠高于第十二屆全國人大女性代表的平均比例23.4%。在地區分布方面，代表人數最多的省份是養殖業比較發達的廣東省，達到7位之多。而在行業分布方面，來自養殖企業的代表占絕大多數，而來自飼料、屠宰和乳品加工企業的代表人數雖不多，卻大部分是重量級的人物，多是大型企業集團的當家人，其建言在行業內舉足輕重。如2015年兩會期間，來自屠宰行業的全國人大代表、雙匯集團董事長萬隆只提了一個建議，就是廢除生豬定點屠宰，參照發達國家的先進經驗，與其他食品生產企業的管理一樣，實行許可證制度。這個建議頗具“震撼力”，引來了業內人士的廣泛關注。

本刊記者對近年來兩會上有關屠宰行業以及2015年兩會有關畜牧業的議案、建議和提案進行了梳理、匯編，并刊發如下，以饗讀者。

屠宰立法

立法現狀

目前我國屠宰行業立法方面，僅有國務院發布的《生豬屠宰管理條例》（以下簡稱“條例”），條例自1998年施行以來，已經2007年和2011年兩次修訂。2008年商務部制定實施了《生豬屠宰管理條例實施辦法》（以下簡稱“辦法”），將條例進一步細化，使之具有可操作性。條例、辦法自實施以來，對加強生豬屠宰管理、保證生豬產品質量、保障人民群眾身體健康發揮了積極作用。

立法原因

⑴屠宰和肉品衛生管理較好的國家和地區都是通過屠宰立法，治理和管理屠宰業。如英國130多年前就制定了世界上第一部《屠宰場法》，美國1891年制定了《肉類檢驗法》，日本、香港制定了《屠宰場法》，歐洲制定了《保護屠宰用動物歐洲公約》、新加坡制定了《有益健康的肉類和魚類（屠宰場）法》等。

⑵條例存在諸多缺陷。一是條例只是一部行政法規，立法層次和處罰權限較低。打擊犯罪往往以罰代法，違法成本低，成為加工病死豬、制售注水肉、添加“瘦肉精”等現象屢禁不止的原因。日本的《屠宰場法》明確規定，沒有經過批準設置屠宰場的、以食用目的在屠宰場外進行宰殺的，要處三年以下的徒刑，而我國的條例中對于私屠亂宰并沒有設置明確的處罰依據，對這種行為的處罰還要借助其他法律法規，如食品安全法等。二是條例管理范圍窄。除了目前政府的定點屠宰場外，35%的牛、羊、雞等民間屠宰都未在監管范圍之內（圖1）。盡管一些地方政府對生豬以外的畜禽屠宰作出了規定，但地方頒布的管理辦法位次低，缺乏對畜禽屠宰主體行為的制約。一些地方雖然實行牛、羊定點屠宰，但由于法律不健全，行政執法人員怕引起行政訴訟，只管理、不處罰，甚至不敢管、不敢罰，致使一些地方牛、羊、禽屠宰市場比較混亂，肉品安全質量令人擔憂。三是立法范圍僅限于規范屠宰加工環節，未涵蓋肉品后續流通環節，而肉品流通市場的混亂并不亞于屠宰市場。我國雖然有食品衛生法、產品質量法、動物防疫法等相關配套法律，但往往難以顧及肉類流通中出現的許多復雜情況和特殊問題。

⑶時機已成熟。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確了食品安全監管主要由農業、食藥兩部門負責，規定農業部門負責農產品質量安全監督管理，將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部，包括起草相關法律法規草案，制定配套規章、規范，制定行業發展規劃，負責行業統計，負責屠宰環節質量安全監督管理。目前，商務部與農業部已完成了生豬屠宰監督管理職責移交工作，隨著監管體制的理順，肉類產品全產業鏈的質量安全管理可以得到實現。

圖1　2014年我國肉類結構示意圖

代表建言

馮平（第十屆至第十二屆全國政協委員，中國肉類食品綜合研究中心總工程師）

2003年：建議國家盡快制定“畜禽屠宰法”，全面規范豬、牛、羊、禽屠宰行為，堅決取締私屠濫宰，嚴格執法，對違法者加大處罰力度，使之心存畏懼，從源頭上消滅產生食品安全危害的風險。

2004年：盡快制定“畜禽屠宰法”，與國際接軌。

2009年：建議全面取消代宰，明晰屠宰場對其產品的責任，盡快完善相關法律法規，適時出臺“屠宰法”。

2012年：認為屠宰應該是有具體的法規規定，內容應該有可操作性，建議將國際上廣泛采用的屠宰企業肉品安全責任保障制度、安全風險評估制度、預警制度等都寫入法規。

2014年：盡快出臺“畜禽屠宰法”，填補立法空白。將國際廣泛采用的安全責任保障、安全風險評估、安全預警、安全危機處理、事故處理、事故賠償、責任追究、缺陷產品召回等重要內容寫入該法。將建立肉類食品安全追溯體系以及病死畜禽、廢棄物和屠宰污水的處理，動物福利等有關內容寫進該法。同時，配套相關法規，依法行政，有效監督。

馮 平

曹家富（第十屆全國人大代表，河南華英禽業集團董事長）

2007年：建議我國應盡早制定一部“畜禽屠宰及肉類產品流通法”，對屠宰廠的設置和肉類的生產經營作出嚴格規定，把屠宰和肉品流通環節全面納入法制軌道，從而保障肉品質量符合食用衛生標準，促進我國肉類產品的生產發展和走向國際市場。

曹家富

高洪（第十屆、第十一屆全國人大代表，云南農業大學教授）

2011年：為了我國的肉食品安全，適應加入世貿組織后國際貿易的需要，建議制定出臺“動物屠宰法”，以填補這一立法空白。目前沒有一部法律對畜牧業生產和肉品銷售等進行統一規范，所以必須單獨立法，絕不是其他法規可以包容或替代的。

高 洪

萬隆（第九屆至第十二屆全國人大代表、雙匯集團董事長）

2013年：應盡快出臺“屠宰法”，依法治理屠宰行業，實現屠宰業的依法、有序、健康發展，保障肉品安全。

2014年：呼吁將屠宰立法。

萬 隆

落實情況

雖然目前屠宰立法并未啟動，但新修訂的《食品安全法》預計2015年上半年出臺，在新版本中，我們看到農產品銷售將首次被納入監管范圍，在行政責任方面，新增加了行政拘留，提高了行政罰款額度。

減輕屠宰企業稅費負擔

屠宰企業稅費現狀

目前我國屠宰加工配送環節征收的稅費過多、征收標準不統一、稅費征收不盡合理的問題十分突出，不僅推進了肉類產品價格的上漲，增加了經營者和消費者的負擔，而且成為私屠濫宰屢禁不止的重要原因。

建議減稅原因

⑴現行的稅收征管政策考慮到的初級農產品生產者多為農戶、合作社或小微型農企，農產品購進的增值稅抵扣政策與工業品不同，不但可憑增值稅專用發票抵扣，也可根據普通發票和納稅人自填的“收購發票”抵扣，并且普通發票、收購發票是按價稅合計金額的13%提取進項稅。而生豬屠宰加工企業在銷售時開據增值稅專用發票，將不含稅價格作為計稅的基礎。此外，生豬屠宰企業具有投資額大、技術含量低、勞動力密度高、流動資金占用大、產品附加值低等特點。一直以來，冷鮮豬肉的銷售毛利率約為5%，而不少只有屠宰初加工業務、無高低溫熟食深加工業務的企業，銷售毛利率更低于這一指標。以上原因造成了在現行稅收制度下，我國生豬屠宰企業的增值稅進項稅無法全部抵扣，且留抵額較大，出現嚴重倒掛。從稅制角度，要求將留抵額轉增利潤，且企業需繳納相應的所得稅。但因這并非企業真正的利潤，若企業再為此加重稅收負擔，將使本來就微利經營的生豬屠宰企業經營更加困難，不利于生豬屠宰行業、肉類產業的健康發展；同時，也不利于我國稅收制度的規范。

⑵根據國家財稅[2012]75號文《關于免征部分鮮活肉蛋產品流通環節增值稅政策的通知》，從2012年10月1日起，實行全面免征鮮豬肉流通環節的增值稅。現在生豬生產、加工、批發、零售的流通環節中，生產、批發、零售等環節的增值稅已全部免征，而唯獨屠宰加工仍執行計征增值稅政策。屠宰加工作為流通環節上的中間一環，投入最大，收益最低，未能享受政策帶來的實惠，有失公平、合理，應納入政策享受范圍。

代表建言

劉永好（第九屆至第十一屆全國政協委員，第十二屆全國人大代表，新希望集團董事長）

2005：建議對生豬屠宰企業因增值稅進項稅倒掛而被要求增加的、實際不應由企業承擔的稅收負擔按照實事求是的原則實行扣除，或稅務機關根據生豬屠宰行業的特殊性，承認其增值稅倒掛的現狀，并積極組織專家隊伍進行調研、磋商，尋求更加徹底和完善的解決辦法。

劉永好

祝義才（第十屆、第十一屆全國人大代表，雨潤集團董事局主席）

2008年：減少稅費征收項目，在生豬屠宰環節做到只收生豬屠宰費；降低稅費征收額度，農產品加工企業稅率全部按13%抵扣和征收；改進稅費征收方式，對防疫費和產地檢疫費，應堅持在生產環節征收，而銷售市場管理費，應堅持在市場環節征收；免征初級產品所得稅。

祝義才

張國權（第十一屆、第十二屆全國人大代表，廣東三友集團董事長）

2013年：建議國家適當調低屠宰加工環節增值稅稅收負擔，實行對生豬屠宰企業免征增值稅或統一按3%征收率的簡易征收辦法，以減輕生豬屠宰企業的負擔，扶持生豬屠宰加工行業的發展。

張國權

落實情況

為進一步做好免征和取消有關行政事業性收費政策落實工作，2015年2月12日，農業部下發關于落實免征和取消有關行政事業性收費政策的通知，決定對小微企業免征動物產品檢疫費，部分定點屠宰場有望不再繳納檢疫費。

定點屠宰制度改革

現狀

生豬定點屠宰是自1998年1月1日起施行的原《生豬屠宰管理條例》確立的一項重要制度。該制度的實行，對于保障肉品質量安全起到了積極的作用。但從近年來的情況看，生豬屠宰環節仍存在一些較為突出的問題。主要是：一些地區私屠濫宰活動屢禁不止；對生豬和生豬產品注水以及屠宰病害豬、注水豬的現象時有發生；銷售、使用病害肉、注水肉等不合格生豬產品的情況還不同程度地存在；有的生豬定點屠宰廠（場）行為不夠規范，甚至成為制售病害豬肉、注水肉的窩點。

改革原因

表1　2013年我國屠宰企業基本情況　（個）

⑴由于定點屠宰場壟斷了生豬價格，即使生豬養殖戶虧損，屠宰場依然能享受較高的利潤，打擊了養殖戶的積極性。而消費者作為直接客戶終端，吃的也是價格高昂的豬肉，增加了群眾負擔。

⑵由于生豬定點屠宰監管體系不完善，私屠濫宰仍然存在，無法從根本上控制病死豬生產銷售以及其他違法行為；區域性農貿市場監測手段的缺失，導致病死豬交易泛濫，嚴重威脅消費者的健康。

⑶定點屠宰制度不利于改變屠宰行業散、亂、差的現狀。據農業部2013年調查統計，我國共有各類型屠宰企業2萬余家（表1），其中70%以上企業還處于小規模、作坊式，手工或半機械加工的落后狀態，具備必要的產品檢測能力、能夠采用現代技術裝備、建立完善食品安全管理體系的企業數量較少，肉品質量安全存在著諸多隱患。按照《肉類工業“十二五”發展規劃》，到2015 年，全國手工和半機械化生豬屠宰等落后產能將淘汰50%以上。但是由于定點制度和管理體制等原因，定點容易撤點難。定點過多監管難，淘汰落后產能推進起來困難很大，屠宰行業小、散、亂、差的現狀無法得到根本改變。必須改革管理制度，通過屠宰立法，實行行政許可，標準準入，嚴格監管，依法取締不達標的屠宰廠點，打擊私屠亂宰，提高屠宰企業參與國際競爭的能力。

代表建言

李泉山（第十屆全國人大代表，天津市委商務工委原副書記）

2007年：建議明確對生豬定點屠宰實行行政許可管理，明確行政許可部門，細化行政許可條件，強化許可事后監督；轉變現有監管體制，實現權責一致；明確各地地方政府設立監管機構和隊伍，并給予人員經費保證；加大處罰力度，追究刑事責任。

李泉山

龍秋華（第十二屆全國人大代表，湖南龍華畜牧公司董事長）

2014年：建議降低生豬定點屠宰場的設立門檻，萬頭以上的規模型生豬養殖企業都可以設立定點屠宰點，以增加競爭，通過市場手段解決定點屠宰場壟斷價格的問題。

龍秋華

宮學斌（第十屆、第十一屆全國人大代表，龍大食品集團董事長）

2011年：建議規范生豬定點屠宰廠的設置，研究制定生豬定點屠宰廠設置規劃，通過嚴格控制總量、合理優化布局、依法建設場點、推動企業升級等措施，逐步提高生豬屠宰加工行業的整體水平；建設區域性屠宰監管平臺；建設質量安全追溯體系，開發由生豬屠宰、配送中心、大賣場、集貿市場、團體采購信息等子系統組成的追溯體系，采用統一編碼規范，做到從生豬進入屠宰廠、生豬屠宰、肉品流通各個環節中的“一物一碼”。

宮學斌

萬隆（第九屆至第十二屆全國人大代表、雙匯集團董事長）

2015年：撤銷定點屠宰制，實行許可制。設立許可條件，由相關部門依據國家法律法規和許可條件驗收，合格后由農業部門發放屠宰許可證，工商部門依據許可證頒發營業執照。針對許可條件，設計年屠宰規模不小于50萬頭（日屠宰規模不小于1000頭）。授予許可證前，屠宰企業必須由環保部門出具達標證明文件，農業畜牧獸醫部門出具檢驗、檢疫、設備、工藝、人員達標證明，農業部門出具工藝、規模達標證明。

落實情況

2014年2月28日，農業部發布關于征求《生豬屠宰管理條例（修訂草案）（第二次征求意見稿）》意見的函，按照“市場在資源配置中起決定性作用”的改革導向，草案中將生豬定點屠宰制度調整為生豬屠宰許可制度，實行屠宰行業準入管理，提高行業準入門檻，推動行業轉型升級，并為之前取得定點屠宰資格的屠宰廠（場）設置了過渡期。

附表1　2015年兩會畜牧業議案、建議、提案匯總

附表2　2015年全國兩會畜牧行業代表名錄