我國民辦高校法人治理所存在問題及原因分析

張曉紅

（黃河科技學院，鄭州 450006）

構建和完善我國民辦高校法人治理結構是貫徹“依法治國、依法治?！狈结樀倪x擇，是解決民辦高校健康發展，提高辦學質量與辦學效益的重要途徑，也是構建民辦高校和諧校園的內在要求。研究、探討和完善我國民辦高校法人治理結構，有利于在法理上為民辦高校的健康發展提供強有力的法理依據；有利于解決民辦高校產權制度中還存在的某些缺陷，保護辦學投資者的合法權益；有利于理順民辦高校與包括政府、教師等在內的利益相關者的關系；有利于保障民辦高等教育的公益屬性，使我國民辦高等教育適應新的發展要求。

我國民辦高等教育發展的背景、過程和所處的階段，既不同于歐洲完全公益性質的私立高等教育，也不同于美國、新加坡和菲律賓等國家的營利性私立高等教育。這就決定了我國民辦高校法人治理問題具有自身的獨特性和復雜性。

一、民辦高校的法人治理結構的特點

從目標或價值取向來看，民辦高校法人治理結構與公司法人治理結構存在著明顯的差別。后者以追求股東及公司經濟利益最大化為主要目標，社會效益只是其在追求經濟利益時需要考慮的一個外部環境因素；而民辦高校則必須以符合社會主義現代化建設事業為基本出發點，經濟利益只是其實現社會效益過程中的一個手段和物質支撐。因此，構建民辦高校法人治理結構時，必須注意民辦高校辦學行為的動機。

從運行機制來看，我國現階段民辦高校法人實際上是公益法人，在內部運行及外部關系的處理上有著與營利性組織法人不同的特殊性。在我國，雖然民辦高校具有較大的辦學自主權，但政府對于直接關系到國家未來的高等教育（包括民辦高等教育）是不可能像對公司那樣完全放開，必然要予以不同程度的約束，因此，民辦高校法人治理結構的運行機制必須考慮與政府管控的恰當銜接和協調。

從現實特定條件來看，由于我國還將長期處在社會主義初級階段，高等教育改革和發展的任務還非常艱巨，民辦高校也正處于發展的初級階段，許多問題有待于完善與探索，因此，必須從有利于促進民辦高校健康、穩定和可持續發展的目標出發，實事求是、因地制宜地構建民辦高校法人治理結構[1]。

二、當前民辦高校法人治理結構建設中突出存在的問題

我國《民辦教育促進法》明確規定我國民辦學校要實行董（理）事會領導下的校長負責制。但實踐中，相當一部分民辦高校的法人治理只是停留在形式上，離《民辦教育促進法》及其《實施條例》的要求還有很大距離；同時，由于我國《民辦教育促進法》本身的不完善性，我國民辦高校的法人治理結構存在著各種各樣的問題。

1.法人治理機構不完善

（1）董事會結構不完善。在我國目前的民辦高校的董事會中，其組成人員單一，基本是由投資人或投資人的近親屬組成，缺乏教職工和社會人士的參與。即使有投資人以外的人擔當董事也僅是掛一個頭銜，基本不出席董事會和履行董事會的職權。在此情形下，出資人利用其在董事會的優勢，使董事會成為一個出資人說了算的機構。由于成員利益單一而高度一致，很容易造成決策的極端化——過分地追尋投資人的經濟利益而忽視教師、學生等群體的利益和降低學校對社會效益的關注程度。此外，由于法律和民辦學校均沒有對董事的任職條件做出明確的限制。董事的學歷背景和年齡分布也不盡合理，經常出現董事“不懂事”的情況，從而影響了董事會決策的科學性，這與現代大學決策的專業化趨勢不相符。

（2）缺乏必要的監督機構。我國目前的法律只要求民辦高校設立董事會、理事會等決策機構，并沒有強行要求學校設立監督機構，而實際的執行過程中更是幾乎沒有民辦高校設立監事會，這就使得在法人治理結構中處于重要環節的董事會在民辦高校中被忽略了。由于董事成員之間因利益的一致和友情關系，學校工會、教職工代表大會、學生會等或多或少地受制于董事會和校長而難以對董事會實施有效的監督。此外，“搭便車”現象也會使投資人、董事成員之間怠于監督。因為雖然在這種情況單個股東的收益可能會超出其成本，但每個股東仍會設法畏縮不前而寄希望于其他人干預違約。如果監督成本高于任何一個股東的收益而低于對全體股東的收益，搭便車問題就會惡化。因此，目前對民辦高校的監督主要依靠其自律，其內部的制衡風險也大為增加[2]。

2.董事會運作程序不規范

（1）決策信息不對稱。目前大多數民辦高校都沒有設置董事會的常設機構，或只設立一名兼職的董事會秘書，僅起到會議召集人的作用。“由于在特定時間內董事會召開的會議次數有限，加上董事們又分布在不同工作崗位上，除了少數幾位在學校任職的董事外，其他董事（特別是舉辦方代表）能夠從被決策的對象——院所獲取的信息是非常有限的。這就勢必造成信息不對稱問題，使得不了解學校情況的董事，一方面無法對學校的工作做出客觀評價，另一方面也很難確保自身在參與決策時的針對性和有效性，從而影響決策參與度與決策科學性?！边@些因素導致董事會無法及時地用投票方式來決定公司的重大事項和經營事務。

（2）議事規則不完善。目前，我國法律對董事會的召集、決策等程序僅是原則性的規定，而很多高校也沒有對此進行進一步的細化，董事會召開、會議決策范圍、會議記錄、議事規則等帶有很大的隨意性，各項重大決策活動無章可循、雜亂無章。此外，在投票方式上，一些高校是按照出資份額來行使投票份額，這勢必造成主要投資人事實上左右著董事會的決議。他們通過董事會的“合法”決議形式無限擴大自身的利益而損害其他相關者的利益。

（3）信息披露滯后。與公辦高校的財政撥款的籌資模式不同，民辦高?；I資渠道的多元化所引起的利益主體多元化要求董事會有關重大事項的決策信息不僅要在董事之間公開，還要向學校的教職工、學生和社會披露，而目前的董事決策信息披露僅限于董事之間，并且公布滯后，遠遠不能滿足其他利益主體對信息的需求。

3.法人治理結構中關系沒有理順

（1）董事長與董事會關系沒有理順。我國法律規定，民辦高校的董事長可以通過選舉和推薦產生，學校創辦人可以推選為董事長。但在實踐中，主要出資人成為董事長后，往往利用自身的優勢控制整個董事會，把董事會變成自己的咨詢機構和權力壟斷合法化的機構。

（2）董事會與校長關系不順暢。在法人治理機構中，董事會是最高的決策機構，校長受聘于董事會，并執行董事會的決議，理想狀態下應是各司其職。然而在實際的操作過程中，兩者卻關系不順、分工不明，甚至出現董事長與校長由同一人擔任的現象。目前出現的董事會權力過于膨脹、過多地干預學校具體事務和日常行政事務，以及校長權力過于集中，使董事會難以監控，影響董事會對整個學校策略管理、政策治理等現象都不符合法人治理結構中“分權—制衡”的要求。

我國民辦高校法人治理結構之所以存在上述問題，原因主要在于：首先，我國民辦高校發展的歷史不長，而且是在制度不完善的背景下成長起來的，法人治理制度的建設和完善需要一個過程。其次，我國經濟發展還是處在初級階段，有利于公益性非營利組織發展的經濟文化土壤還有待培育。從經濟環境來看，社會資本集聚度不夠，對高等教育的投資還帶有營利性動機，特別是部分中小企業或個人舉辦的民辦高校，投資者對獲得辦學贏余、取得回報持有期望，這就加大了構建民辦高校法人治理結構的難度。再次，《民辦教育促進法》中關于民辦學校法人治理結構的有些具體問題沒有做出明確的規定，如關于理（董）事任期和產生辦法等的具體規定、理（董）事會成員資格的具體的要求和親緣關系的規避條款等[3]。

民辦高校法人治理結構的不健全，影響了民辦高校自我治理、自我發展、自我約束機制的形成，不符合民辦高校作為非營利機構的組織原則，同時也不利于決策的民主化、公開化，會影響到民辦高校健康、穩定和可持續發展。

民辦高校法人治理問題是一個內涵豐富的概念。它不僅僅是指在民辦高校設置董事會并將其作為治理體系的核心這樣一種簡單的制度安排，而是一個復雜的系統，涉及很多問題。我國法律對民辦高校的法人治理結構有比較嚴格的規定，但是在制度設計上還有不完善之處，在實踐中也存在不少問題。目前，民辦高校在現代大學制度建設方面仍然相對滯后，特別是法人治理結構不健全仍然是影響其持續健康發展的一個關鍵因素。對構建完善民辦高校法人治理結構的研究，不論從理論上還是在實踐中都具有十分重大的意義。

[1]董圣足.民辦高校法人治理結構的構建與思考[J].教育發展研究，2006，（11）.

[2]楊煒長.民辦高校治理制度研究[M].長沙：國防科技大學出版社，2006：32－33.

[3]趙旭明.民辦高校治理研究[D].北京：中共中央黨校，2006：128－132.