以休閑農業帶動農村現代化的思考

劉阿榮

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以休閑農業帶動農村現代化的思考

劉阿榮

臺灣元智大學社會暨政策科學系

農業是中華民族生存發展最重要的基礎。隨著社會變遷，進入信息科技時代，工商發達、消費習慣改變，傳統農業生產受到挑戰與沖擊，間接影響農村發展與農民生活。工業化、都市化帶來生活緊張、空氣污染，大量城市居民向往鄉村田園景觀，作為休閑度假的場域，為順應這一潮流趨勢，發展休閑農業成為帶動農村現代化的重要契機。然而，休閑農業如果發展有偏差，太偏于商業利益取向，可能造成交通混亂、環境破壞、文化變質等不良后果。因此必須實地考察成功與失敗的案例，通過科學思維加以研究規劃、總結經驗，并提出合適的發展方向。該文以臺灣休閑農業為例，探討休閑農業的內涵與發展，分析休閑農業追求的永續目標，進而提出法規與輔導措施，以期促進農村現代化而避免過度商業化的現象。

休閑農業 農村現代化 永續發展

1 概述

人類社會由傳統農業生活，進入工商業時代，甚至發展到后工業、后現代社會。工商業發達的社會，固然帶來物質豐裕，生活便利，卻也造成緊張、疏離，乃至精神空虛。而后現代、后工業社會則強調返璞歸真、追求個人生活品味的自在恬適；于是回歸自然、徜徉田園，就成為現代人(尤其都會生活下的都市人)緩解壓力、休閑安適的重要場域。這種趨勢間接亦促成“休閑農業”的興起與發展。

顧名思義，休閑農業是兼顧農業發展與休閑生活、兩者并存共榮的綜合概念。由于近代都市發展、人口劇增，土地價格高漲，因此不少以“休閑農業”之名，進行土地投機炒作，甚至污染環境，亦時有所聞，此為其衍生的流弊。各國對休閑農業有鼓勵優惠，也有法令規范。本文認為以“科學思維”發展休閑農業，既可發揮農業與休閑觀光的優勢，若處置得宜亦可減少其流弊。

休閑農業之興起有其歷史脈絡，也有基于不同地理環境而呈現的區域或產業特色。總體而言，在共同的價值理想上，以追求“生產、生活、生態”的“三生凈土”為旨趣，強調人與社會(他人)互動及與自然親近和諧為目標，表現出不同地區或不同場域的發展特色。

2 休閑農業的內涵與發展

所謂休閑農業(Agricultural Recreation)常有各種不同稱呼，例如觀光農業、市民農園等，其內涵相當廣泛，并以各種形貌、樣式而出現，其經營方式或簡約或細致，或單純質樸或包羅萬象，各具特色。以概括方式界定，休閑農業系泛指農業和休閑游憩相結合的事業，也是農業生活化為主軸，兼顧生產事業活動性和生態環境兼容性功能的農業經營。而依照臺灣“行政院農委會”定義，休閑農業是指：“利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供人民休閑，增進人民對農業及農村之體驗為目的之農業經營。”

從人類生活歷史觀察，農業時代本來就有農忙與農閑的季節性變化，若針對非農業人口而言，古代也有類似休閑農業的概念，但不同的時代背景，所反映的農業與當時社會互動，尤其是當時消費群體、社會階層之屬性變動，均表現出不同的時代意義。例如古代休閑農業的消費群體，主要是中上階層的達官貴人和富人，春郊踏青、牧場狩獵等。今日則是一般社會大眾成為休閑農業的主要消費者。

近代休閑農業的性質有所變化，且依其時空條件及發展特性，可以區分為不同時期，根據臺灣學者的研究，臺灣休閑農業的發展，經歷四個關鍵年代，各有不同的階段主題，分別是：

2.1 觀光農業的濫觴年代

就廣義的休閑農業而言，遠溯濫觴年代，于20世紀60年代中期開放的阿里山森林游樂區，開其端倪，到20世紀70年代中期開辦的彰化縣田尾公路花園，已有觀光農園形貌，不過，尚未使用觀光農園名稱。

2.2 觀光農業倡導推展年代

1980年臺北市木柵觀光茶園的創辦，乃臺灣首處開始以“觀光農園”名稱出現的農園，有其特殊而重大的歷史標桿意義。自此以后，臺灣邁入推展觀光農業時代。1981年3月出現的臺北市北投觀光柑園，則是臺灣地區最早創辦的“觀光果園”，因為游客可以親身進入農園，現場瀏覽即采即食地品嘗特色，經營方式令人感到新鮮，當時吸引大量游客前往消費。1982年起，各縣市陸續發展觀光農業。

2.3 休閑農業倡導推展年代

早期臺灣地區官產學各界，習慣上以觀光農業為主流用詞，政策上使用的是發展觀光農業、觀光農園、觀光果園等用詞，直到1989年4月，由臺灣農業行政主管部門贊助，并由臺灣大學農業推廣學系主辦，廣邀官產學各界人士參加，舉辦“發展休閑農業研討會”，經過熱烈研討后，官產學界逐漸建立共識，改以“休閑農業”取代過去多年使用的“觀光農業”，臺灣從此邁入推展休閑農業時代。

2.4 休閑農業輔導管理法治化年代

臺灣地區農業行政主管部門于1989年1月21日依據“森林有關規定”發布“森林游樂區設置管理辦法”，全文24條；并依職權于1992年12月30日發布“休閑農業區設置管理辦法”，全文19條；依據“漁業法”于1993年5月26日發布“娛樂漁業管理辦法”，全文29條。由于“休閑農業區設置管理辦法”系于1993年1月1日起生效，就休閑農業的輔導管理而言，自1993年起全面邁上法治化時代。不過，因該項行政命令有難行之處，且未有法律明文授權，雖經多次修正，成效極其有限，直到2000年1月修正頒布“農業發展條例”全文，明文定義休閑農業相關條文，并依據該項法律授權于2000年7月31日修正發布“休閑農業輔導管理辦法”，全文27條，以及陸續發布若干行政命令，才逐步完成休閑農業輔導管理法制架構。其后，法令歷經多次修訂，“休閑農業輔導管理辦法”最近一次于2015年4月28日修正發布。

3 目標及永續：追求“三生凈土”與融貫“三級產業”

在傳統農業的經營上，通常以增加產量、改善農民生活為目標，但休閑農業所著重的不純是農業生產的數量，還包括質量及環境的幽雅，換言之，農業的農耕所得，只是收益的一部分，更重要的經濟收入來源，應該包括非農耕所得的其他項目，如休閑游憩、民宿、采果、服務業等。如果以傳統生產，加上生活、生態三者結合，即所謂“生產、生活、生態”之“三生凈土”為目標。事實上，臺灣的農業發展政策，從20世紀70年代的“三農”(農業、農民、農村)到20世紀90年代的“三生”(生產、生活、生態)并重的目標，積極倡導民眾認識“生產、生活、生態”，引領臺灣農業走向多方位發展。

除了“三生凈土”的新思維之外，休閑農業也融貫“三級產業”的概念。一般而言，經濟上以農林漁牧為“初級(第一級)產業”，制造業為“次級(第二級)產業”，而以金融及服務業為第三級產業。休閑農業本質上可以結合第一級(農業生產)、第二級(加工制造)、第三級服務及節慶營銷，“三者綜合”的產業發展。以臺灣苗栗縣大湖鄉著名的草莓種植為例，草莓種植為初級產業、加工制造水果酒(酒莊)、配合當地的客家節慶活動營銷，通過上述三個環節的連貫來發展地方產業。

此外，日本東京大學今村奈良臣教授提出的“第六次產業”觀點(又稱“六級產業”) ，也與休閑農業概念有關，該理論以一級農業生產為基礎，進而拓展二級加工產業，以及三級服務與節慶營銷等概念，強調“1×2×3=6”之綜效化，提升附加價值并增加就業，全面提振農業經濟活力。

臺灣農業部門的政策，今后更要推動“全民農業”，除了涵蓋原來的“三農”“三生”，更擴大到消費者及全球的關照層面，未來將打造臺灣農業成為全民參與和全民分享的健康、效率、永續經營的全民農業，不只照顧生產者，更要關心消費者、未來子孫及全世界的生態環境。

所謂“全民農業”是：對農民——利潤、效率、好福利；對消費者——新鮮、質量、食健康；對環境——景觀、節能、保永續；對子孫——凈土、市場、高科技；對全世界——責任、和諧、高綠能。

總之，農業現代化與休閑農業，正朝向“全民農業”的方向努力，打造一個扎根現在、關懷未來、布局全球的現代化農業，發揮臺灣農業的科技優勢與經濟地理條件，秉持與世界接軌的雄心，輔導農民現代化經營，供應質量穩定、安全衛生的農產品；同時重視永續經營與生態環境保育，此為全民農業的主要關懷。

4 休閑農業的科學思維與評析：輔導獎勵與法令規范

4.1 輔導與規范

隨著休閑游憩時代來臨，休閑從個人行為轉變為社會集體層次的現象，許多重要農業政策由傳統生產性農業轉型為休閑性農業，一來是因應人們對休閑旅游需求的提升，二來是為幫助增加農民的收入。農業需借由休閑旅游為接口，將初級產業轉型提升至三級之休閑產業，以滿足人們在休閑游憩上的需求，同時帶動地方經濟，發揚地方特色，為地方永續發展作貢獻。在政策推動及滿足休閑游憩市場需求下，休閑農業逐漸興起。莊淑姿(2001)指出，一些地方上傳統文化及產業特性紛紛與休閑結合發展，因應地方化、文化性、多元化、專業化及優質化之趨勢，為地區型休閑農業開創新的局面。

休閑農業不僅在現階段臺灣農業發展中扮演相當重要的角色，而且在城鄉區域發展中具有關鍵的影響。臺灣當局自1989年開始推動休閑農業計劃以來，通過“休閑農業輔導管理辦法”，全臺各式各樣合法的休閑農場已超過1102家，經農業行政主管部門核定劃設之休閑農業區，截止2008年底共有63處。

休閑農業一方面繼續維持農業產銷活動，從事農事經營，另一方面則提供游客休閑游憩的機會，在經營形態上結合了三級產業的特性。

從政策法規層面觀察，休閑農業輔導管理法治化年代，臺灣當局制訂了許多規定，既輔導獎勵，也給予應有的規范及限制。其實以島外的做法觀察，目前歐洲許多國家都有國家級政策來鼓勵農場觀光業的發展。法國除了政策外還有相關組織的支持，政府并給予財務上的支持。意大利的休閑農業在當地為農業觀光(Agritourism)，于20世紀60年代末期開始，以地區為主，依各地社會與經濟現實面而分散經營，政府除財務上的幫忙，還有稅務的立法、宣傳與協調工作。丹麥觀光局利用發展農場團體，促使農場觀光的發展。在法國，增值稅是一半，免稅額度提高；其他一些國家可以兩年免稅，以鼓勵農場觀光業發展。

目前臺灣地區的休閑農業相關政策已逐步具體，臺灣當局或農民對于休閑農業多半持正面態度看待，但是規定部分雖有“休閑農業輔導辦法”“休閑農場經營計劃審查作業要點”“非都市土地申請作休閑農業設施所需用地變更編定審查作業要點”“休閑農業項目輔導實施作業規定”“休閑農業區劃定審查作業要點”，以輔導經營者合法經營，但法規修訂或仍有欠周全的考慮，日后將會出現問題，因此希望能夠詳加細述，以有助于突破發展困境。

依照“休閑農業輔導辦法”第8-1條規定：直轄市或縣(市)主管機關對轄內休閑農業區供公共使用之休閑農業設施，應每年定期檢查及督促休閑農業區推動管理組織妥善維護管理，并報行政主管機關備查。直轄市或縣(市)主管機關對轄區內休閑農業區，應每五年進行通盤檢討一次，其檢討內容應包含軟件營運及硬件建設之短、中、長期規劃，并適時修正規劃書報行政主管機關備查。行政主管機關為輔導休閑農業發展，每二年辦理休閑農業區評鑒。

雖然如上規定每年應定期檢查或兩年評鑒或五年通盤檢討一次，但在相關部門人力有限、人情壓力之下，能否真正徹底落實頗令人懷疑。因為休閑農業畢竟不像工業等有“工安之立即危險”，因此臺灣有些假休閑農業之名，行投機炒作之歪風，仍時有所聞。

其次，休閑農業區中擁有不同資源的食、宿、行、游、娛、育等旅游產品組合，并發展出休閑農業創新事業類型之概念，以休閑農業區的可及性及旅游產品接待能力做比較，結果發現休閑農業區可針對其所在區的距離遠近、規劃及發展適合之旅游產品服務。另外，休閑農業區可做農村資源的水平及垂直整合，有效提供區內旅游產品，作為整體創新事業價值提升，并提升休閑農業區旅游產品接待能力，發展適合休閑農業區之新農村模式。

以科學思維去探討休閑農業，可以發現目前島內外許多休閑農場的農地具有再開發的意義，已經脫離農業發展政策的規范，而成為可擴大資本投資的休閑產業設施。休閑農場成為農業和休閑產業的混合體，它已超出農業體系的農場實體形式。所以，如何在游客休憩區的建構中仍將休閑農場視為農場，則是目前休閑農場設施建設所需維持的基本原則。

4.2 外在資本的投入與休閑農業的再現與建構

休閑農場的再現是依經營者和消費者的想象而形成。若以經營者而言，農業發展條例雖說明休閑農業是一種農業經營，可是實務現象上，休閑農場經營者在農地開放自由買賣以后，已包含在地農民、中產階級移入者、資本家等不同類型，這些經營者具有不同的農業和休閑旅游符號敘述。因此，農場的活動表征可能偏向農業生產體驗和操作，鄉村環境之寧靜和放松心情，或是享受鄉村生活的詩情、田園情境和歸隱休閑活動。這些休閑農場的再現是經營者以農業導向鄉村發展的理念為基礎來呈現休閑農場，因此，此再現是依田園景觀、自然生態及環境資源及農業生產之實體而再建構其文化符號，其較不影響農場的認定。

另一方面，消費者對休閑農場的想象亦是建構休閑農場活動形式的文化表征，因此，部分消費者依循鄉村主義和浪漫主義的思維而需求鄉村休閑活動，而另一部分則反映對一般觀光旅游活動的興趣。這些多元的消費需求影響休閑農場游憩設施的建構，使休閑農業成為高投資的產業而偏重市場利潤的追求，國際化和高級觀光旅游標準則更成為另類發展目標。

總之，為適應農業轉型，臺灣地區百姓日漸重視休閑生活趨勢，利用農業資源結合“農業生產、農業生活、生態保育”之理念，發展休閑農業已成一種潮流，如何建構休閑農業設施，如土地、營建、生態保育、安全防護等，各相關法令散見各特別法規體系，于推廣休閑農業、輔導合法設置休閑農場之際，法規適用與競合現象顯著，均待厘清。而休閑農業下的休閑農場之實體與再現，同時受到農業導向鄉村發展和市場導向休閑旅游兩項理念的影響，其實體建構是多類途徑，其經營形式則從家庭或自顧型一直到資本密集投資的產業經營。

休閑農場是整合一、二和三級產業的經營事業體，其主管機關涵蓋不同部門，各部門皆依相關規定來認定和管制休閑農場。因此，在整體政治經濟權力運作中，休閑農場的管理，從農業生產、土地利用、建筑物許可、餐飲和住宿管理、營銷營業、觀光旅游和教育體驗活動等方面皆需符合不同部門的政策和發展理念。當休閑農場更重視產業經營績效時，其可能與其它觀光、休閑或餐飲旅館業的發展產生競爭，此情形將擴張法律約束的權利而限制休閑農場的發展。

5 結論

在工商業發達時代，人們向往回歸田園以求身心舒坦，由農業社會進入工商業社會后，人們再返回休閑農業的需求已成為普遍的趨勢。中國幾千年來以農立國，農業是民生之命脈，也是民生經濟的基礎，但近幾十年來，不論臺灣地區或大陸地區，都已經邁向工商業發達的社會，同時也都興起休閑農業的時尚風潮，緩解身心壓力。

本文論述了休閑農業的內涵及發展，以臺灣地區為例，經歷了“觀光農業”到“休閑農業”的不同用詞，但近年來最重視的還是“休閑農業輔導管理的法制化”。其次，通常大家重視休閑農業的目標是追求“生產、生活、生態”的“三生凈土”，并融貫了初級、次級和三級產業的發展，從農業生產到產品加工制造，并結合旅游服務業及節慶活動，使休閑農業能兼顧生活、社會、環境之永續，以及心靈之安頓。

以現代科學思維分析，休閑農業的成功與否，與法規健全、積極輔導有密切關系。而近年來由于外在資本的投入，也出現休閑農業的符號建構的觀察，使經營者、消費者都可以賦予休閑體的文化符號，也使得經營績效、休閑效益未必等同于商業利益；必須從更多元的角度、更深刻地反思、審視與評估，而非以簡單化約的概念來詮釋。

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