西方公共產品理論回顧、反思與前瞻
——兼論我國公共產品民營化與政府監管改革

劉佳麗，謝　地

（1.吉林大學經濟學院，吉林長春130012；2.遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

西方公共產品理論回顧、反思與前瞻
——兼論我國公共產品民營化與政府監管改革

劉佳麗1，謝地2

（1.吉林大學經濟學院，吉林長春130012；2.遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

摘要：回顧西方公共產品理論發展歷程可見，對公共產品的研究，始于公共產品概念本身，發展到對公共產品供給模式的爭論，延伸至圍繞公共產品供給效率和監管效果展開的理論思辨與實踐探索。不論是基于市場失靈考量的公共產品政府壟斷供給模式，還是基于政府失靈考量的公共產品政府與市場的二元供給模式，亦或兼顧政府失靈和市場失靈建立的公共產品多元互動供給模式。顯然，公共產品供給主體的選擇，是一個當原有供給主體產生失靈問題即效率損失之后再對供給主體重新尋找和嘗試的被動選擇過程，因而造成的社會福利損失不言自明。因此，重塑政府與市場的關系，明確公共產品供給主體的選擇標準，強化和完善對供給主體的監管政策，提升公共產品供給效率和監管質量，便成為題中應有之意，也是公共產品理論和政府監管改革下一步研究重點。

關鍵詞：公共產品理論；市場失靈；政府監管；供給主體；社會福利；市場準入；民營化；新公共管理理論

從改革史和思想史并重的角度梳理，公共產品理論經歷了萌芽期、迷信期、質疑期和重構期四個階段。從公共產品供給及監管實踐來看，改革邏輯是：市場失靈產生政府供給的需求，需求產生供給，供給過度引發供給失靈，政府失靈產生供給改革需求，改革需求進一步引發供給改革實踐，并集中表現為在公共產品領域重塑旨在規避市場失靈，又防止政府失靈的供給模式。因此，本文按照“市場失靈—政府失靈—重塑政府與市場關系”的線索對西方主要市場經濟國家公共產品理論研究進行梳理，為我國公共產品民營化和深化政府監管改革提供借鑒和啟示。

一、萌芽期：公共產品理論的思想淵源

公共產品理論肇始于對政府職能和國家財政等有關“公共性”問題的討論，最早可追溯到英國學者托馬斯·霍布斯。1961年，霍布斯在《利維坦》一書中從社會契約角度開創公共產品思想。他認為，國家作為群體授信的一個人格，應以有利于大家的和平與共同防衛的方式，擔負起由個人享用但卻無法實現個人提供的公共產品的供給。[1](P132)1740年，英國哲學家大衛·休謨在《人性論》中提出“搭便車”問題，以“公共牧地排水”為例，闡述相鄰兩人達成互利協議易，而多人間因坐享其成的想法難以達成協議的觀點。[2](P577-579)文中雖然沒有明確提出公共產品的概念，卻已觸及公共產品理論的核心問題，即：人有利己本性且相互間存在共同需求、共同需求的供給過程中存在坐享其成的心理及可能性、需要政府參與供給克服弊端。繼休謨之后，亞當·斯密對公共產品和私人物品進行區分。在《國富論》中闡述自由市場這只“看不見的手”的同時，對政府職能做出經典界定，認為政府只需充當一個“守夜人”執行三項必要職能，其中就包括應對國家安全、社會安全、司法制度、公共事業等類事項提供最低限度的公共服務。[3](P28-29)實際上也就對公共產品做了一個初步的分類。約翰·斯圖亞特·穆勒進一步將政府違背自由放任主義的情形分為“一般性職責”和“選擇性職責”，并詳盡列舉鋪路、道路照明、修建海港、燈塔和堤壩等例子，指出政府除保護人們免遭暴力和欺詐這兩項職責外，還應提供上述公共服務。[4](P371-372)文中雖未直接討論公共產品供給問題，卻已蘊含公共產品的思想。不僅如此，亞當·斯密、李嘉圖、馬歇爾、帕累托、庇古、凱恩斯、林達爾等經濟學家的研究也不同程度涉獵“公共產品”問題。

二、迷信期：基于市場失靈考量的公共產品理論

1954和1955年，薩繆爾森相繼發表兩篇關于公共產品的短文《公共支出的純理論》和《公共支出理論圖解》，對于“什么是公共產品”給出一個迄今為止較為明確且在理論界基本達成共識的答案。薩繆爾森將“集體消費品”（Collective Consumption Goods）嚴格定義為“每個人對這種物品的消費，不需要從其他人對它的消費中扣除”[5](P609)并借助數學工具，圍繞“非競爭性”清晰界定私人物品和公共產品的邊界，認為只有存在，即同時性消費時，才可稱為公共產品，如社區的和平與安全、國防、法律、空氣污染控制、防火、路燈、天氣預報和大眾電視等。然而，僅從非競爭性角度界定公共產品，難免過于狹隘，無法涵蓋現實中所有公共產品。因此，在其之后與他人合著的《經濟學》中，薩繆爾森又將該定義修正為“公共產品是指能將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[6](P268)，即消費的非競爭性。不僅如此，薩繆爾森在批判林達爾的“威—林模型”基礎上運用序數效用、無差異曲線、一般均衡分析和帕累托效率分析公共產品最佳供給問題，建立一個在公共產品和私人產品之間可以實現資源最佳配置的一般均衡模型，即“薩繆爾森條件”。他假定：（1）最終消費品分為純私人產品和純公共產品兩種；（2）消費者對兩種產品的消費邊際替代率之和等于其生產轉換率時，商品供應即資源配置達到最優。[7](P387-389)[8](P350-356)并強調，市場配置資源過程中，由于價格機制和投票或信號機制失真，且利己個體往往總是掩蓋自己對公共產品的真實需求，使得這一均衡條件難以實現。受薩繆爾森的啟發，馬斯格雷夫在《公共財政理論》（1959）中從公共產品的關聯性角度，將公共產品的非競爭性和非排他性并列，從而明確了公共產品的兩種屬性——消費上的非競爭性和非排他性。此后，德姆塞茨、弗里德曼、阿特金森和斯蒂格利茨等以此為思路，對公共產品的內涵展開新一輪的討論。

當然，有關公共產品的概念及判定標準并不僅限于此，除薩繆爾森和馬斯格雷夫突出強調公共產品的非競爭性和非排他性兩種屬性外，其他學者圍繞公共產品的“共用性”“非排他性”和“非競爭性”等屬性各自展開論述，進一步豐富了公共產品的內涵。第一種觀點突出強調公共產品的共用性，如鮑德威和威迪遜從消費者數量的角度，強調共同消費是公共產品的界定標準，如國防、法律執行、廣播電視等產品和服務。[7](P44)然而由于該界定僅從事實判斷出發，缺少價值判斷的考量，且將公共產品既定為商品，不考慮免費提供或免費享用的可能性，難免有失偏頗；第二種觀點源自奧斯特羅姆夫婦和薩瓦斯，重點強調消費上的非排他性和共同性，認為兩種屬性只是程度上的差異，并不存在絕對的排他或徹底的共用。且二者可視為公用物品的兩個獨立的屬性，不存在必然聯系。第三種觀點側重公共產品的排他性。史卓頓和奧查德舉例說明公共產品的三種情況：一是不可排他或排他成本很高以致難以通過市場供給的，如路燈；二是技術上可排他但習慣免費提供的，如道路；三是雖然可以有效排他但國家出于公平、公正等外部性考量而免費提供的，如教育、醫療服務等。[8](P105)第四種突出非競爭性，持此觀點的學者較少，如布魯斯·金格馬認為公共產品并不必然排他，只存在非競爭性。[8](P110)

綜上，這一時期的西方經濟學者主要從產品屬性角度厘清公共產品的概念，界定公共產品和私人產品的區別。根據薩繆爾森的經典定義，公共產品天生具有非競爭性和非排他性兩個屬性，在現實世界中難以利用市場競爭機制找到一個可以實現資源有效配置的價格體系來控制公共產品的消費。顯然，有關公共產品的此類論調，有其特定的歷史和社會背景：20世紀中葉，新興自由主義學派理論開始萌芽并發展，對凱恩斯國家干預經濟理論提出強烈質疑。為了維護國家干預經濟的合理性和正當性，以薩繆爾森為首的“新古典綜合學派”給出公共產品的明確定義，為政府壟斷公共產品的生產和供給、全面干預市場經濟運行提供理論支撐。同時，為了證明公共產品私人供給的無效性，經濟學家還建立了“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”三個理論模型，指出，由市場自發提供公共品必然導致低效，進一步鞏固了政府壟斷公共產品的合理性和必要性。因此，在很長一段時間，以“非競爭性”和“非排他性”為主要衡量標準的公共產品理論成為理論界普遍共識。“政府提供公共產品”也因更符合效率原則而幾乎成為一種教條。公共產品理論為政府干預微觀經濟提供了最充分的理由。

三、質疑期：基于政府失靈考量的公共產品理論

薩繆爾森的經典定義主要從物品自身的消費特性出發，將物品絕對地劃分為“私人物品”和“公共物品”兩類，沒有涵蓋大量處于中間狀態的“非純公共物品”或者叫“混合物品”。并且，這種對產品在技術層面的認知，缺乏對附加在產品之上的思想意識、倫理、階級立場等復雜的主觀因素的考量，局限性不言自明，主要表現在以下幾方面。

一是無法嚴格地確定一些物品的消費屬性。例如教育，嚴格的經典定義傾向于把消費定位于私人物品，因為單就消費者的直接消費而言，具有一定程度的競爭性和排他性。而現實中，因教育而實現的社會效益具有顯著的正外部性，即對教育社會效益的消費具有非競爭性和非排他性，政府更多以免費或低收費的形式向社會提供和生產大量的公共教育，因此，政府提供的基礎教育以及類似物品如醫療服務、廉租房等被視為“準公共產品”。斯蒂格利茨在《經濟學》書中就指出，教育是由公共提供的純私人物品，對“分配因素”的考量賦予了其公共產品的性質。[9](P116)英國倫敦經濟學院霍華德·格倫內斯特教授也指出“雖然我們所關注的人類服務也是帶有一些公共產品的性質，但基本上還是私人產品”。①然而，這種試圖調和經典定義與現實情況之間沖突的觀點在邏輯上是難以奏效的：既然政府作為生產和供給主體廣泛覆蓋公共教育、醫療服務等領域，又為何不承認其公共性，硬要塞到私人產品行列？既然決定教育以公共形式供給的理由是分配因素，即是基于政治價值的考量進行政治選擇，與物品的消費屬性判斷無關，那么私人物品的分配問題為何需要通過公共政治途徑來解決？這種判斷又是否恰當？這一切問題均值得商榷。顯然，公共產品經典理論對此均沒有繼續追問。

二是有關公共物品屬性是否具有可變性的爭論。公共物品的經典定義以物品屬性的確定性、不可變動性為前提，對公共物品的界定與區分只是對既定屬性的物品的消費特征進行判斷。但問題是，因技術條件改善使某些公共物品具有排他和競爭的可能，對其公共物品的認定是否存續？原由政府提供的具有公共屬性的物品轉由市場生產和供給后，這些物品的屬性和轉變供給方式的依據為何？越來越多的學者開始認識到，對物品競爭性和排他性特征的改變影響對物品屬性的判斷，并在堅持經典定義的同時進一步發展公共物品的界定方式。哈維·S·羅森等人指出“公共物品的分類并非絕對”，以港口燈塔為例，通過安裝特殊接收器，可以實現對燈塔信號利用的排他，說明“一種物品的特征還應取決于技術狀況和法律安排”②。該理論觀點沿襲經典定義的界定方式，嚴格依據消費特征判斷物品屬性，雖意識到市場條件和技術狀況的改變對物品公共屬性的動態影響，卻沒有繼續追問：對物品屬性的判定依據，是否應該上升到影響或改變物品消費特征的更本質因素，即技術狀況和制度安排等。更進一步地，在諸多改變物品屬性的影響因素中，誰起決定性作用？顯然，這些問題都沒有得到回答。

三是難以解釋供給方式轉變條件下的物品屬性。除上述難以解釋的問題外，當技術狀況和制度安排都沒有實質性的改變或影響物品的消費特征時，經典定義對于“公共提供的私人物品”這一現象，無法給出合理的解釋。如原由市場自由生產和供給的食品、衣物等物品在特殊時期轉由政府提供，作為救災物資。若按照經典界定方式僅從消費特征考量，消費的競爭性和排他性為不變常量，仍屬私人物品之列。再如教育和醫療保健等服務，雖然市場可以有效供給，但政府依然選擇以低收費或免費的形式提供。這種包含政治因素的“私人物品公共供給”模式顯然無法從經典公共物品理論中得到答案，需要在理論和實踐中進一步探索。

隨著經濟理論如博弈論、組織理論的發展，以及政府供給公共產品所暴露出的諸多問題，人們開始將目光移回市場，重新思考私人提供公共物品的可能性。詹姆斯·布坎南突破了傳統基于消費特征判斷物品屬性的思維定式，從供應公共產品的組織出發，認為公共產品是由供給過程決定的，與物品本身的消費特征無關。也就是說，一旦某種物品進入公共組織部門供給范圍，就可以將其視為公共產品，如住房保障。在《俱樂部的經濟理論》一文中，布坎南給出“俱樂部”的概念，即“一種消費、所有權在會員之間的制度安排”[10](P1-14)。該理論認為，物品本身沒有“私人”和“公共”之別，只有一種“俱樂部物品”，并因此將理論上的純私人物品和純公共產品解釋為最優會員數量分別為1和無窮大的物品。這樣，現實生活中絕大多數物品就可以概括為：具有一定消費群體規模，處于純私人物品和純公共產品之間，具有某種程度“公共性”的產品。核心問題為討論俱樂部的最優規模（成員數量）和成員對俱樂部物品的最優消費之間的相關性[10](P125)。俱樂部物品下實現個人效用最大化的社會最優條件：。布坎南的俱樂部理論彌補了薩繆爾森“二分法”理論對處于純私人物品和純公共產品之間的中間狀態的缺失。

布坎南在《公共物品的需求與供給》（1968）[11]一書中提到，通過某種技術設計或制度安排，公共物品消費的排他性完全可以實現，如通過設置收費亭、警衛、圍墻或售票處等收費方式，規避“搭便車”風險的同時，使俱樂部產品私人供給成為可能。同時，因自愿結社形成的俱樂部內蘊含特有的激勵和約束機制，可以保證供給公共物品的高效性和俱樂部規模的穩定性。集團組織成為實現有效率供給準公共物品的理想模式。布坎南的俱樂部理論，通過明顯的需求偏好顯示機制，使有關當事人在相互依賴的經濟活動中自愿結社，從而實現帕累托最優。換言之，當公共物品具有地域性或局部特征時，市場機制可以代替政府供給更好地發揮資源配置功能，空間流動性賦予地方公共產品具有類似私人市場選擇的特征，俱樂部成員完全可以采取“用腳投票”的方式，對供給主體構成激勵和約束作用，促進地方公共物品供給效率的提升。[12]

繼布坎南基于供給視角研究公共產品理論以來，越來越多的學者開始質疑傳統公共產品理論下政府壟斷公共產品供給的有效性，將目光鎖定在介于純公共物品和純私人物品之間的“準公共產品”領域，逐步構建公共產品市場化供給的新公共管理模式。

德姆塞茨（1970）在《公共物品的私人生產》一書中進一步區分公共物品和集體物品兩個概念，指出真正具有非排他性的是集體物品而非薩繆爾森意義上的公共物品。原因在于公共物品通過市場細分和價格歧視可以有效阻止非付費者的消費，產生等同于私人物品的排他效果。因此，此類公共物品可以有效吸納私人部門的介入。[13](P293-306)奧爾森（1965）將公共物品和集體物品作同義理解，但強調，公共（集體）物品只有在某一特定集團中才有意義，而對另外一個集團來說則可能是私人物品。在他看來，集團規模越大，搭便車的可能性越大，但個人利益和集體利益矛盾并非不可調和，只要能設計并運用“選擇性激勵”（selective incentives），以集體行動合作的方式提供公共物品同樣可以實現集體利益。[14]戈丁（1977）將大多數物品的市場準入方式歸納為“均等進入”（equalaccess）和“選擇性進入”（selective access），指出公共物品之所以無法通過私人提供選擇性進入的主要原因在于技術障礙，無法排除不付費者的搭便車行為。[15](P53-71)布魯貝克爾（1975）的思路則是通過“選擇不生產”實現公共物品的排他。[16](P147-161)

1974年，科斯發表《經濟學中的燈塔》一文，系統地介紹了燈塔這一經濟學家認為最不可能由私人提供的具有消費的非排他性和非競爭性的公共物品在英國的供給制度，即燈塔服務由私人提供，負責建造、管理、籌資和所有，燈塔產權歸屬于政府，由代理人代為收取燈塔使用費。[17](P149-173)科斯強調，通過對存在非排他性和非競爭性的物品和私人物品捆綁（tying arrangement）銷售，可以有效解決搭便車問題，使公共物品的私人收費成為可能。這一思路徹底顛覆了傳統公共產品理論，為政府壟斷公共產品供給模式畫上句號，進而引發理論界和實務界對公共物品多元供給模式的后續研究與討論。

事實上，市場通常能以多種靈活手段方式解決公共產品和外部性問題。以經濟學家普遍認為最具外部性效應而不能由市場供給的教育為例，英國和美國的教育在實行學校補貼和義務教育之前，普遍由私人部門提供，且表現出比公共教育更強的競爭力。[18](P361-382)英國政府廣泛涉足教育領域始于19世紀后期，在此之前其國內教育已取得廣泛而快速的發展。1833年，英格蘭政府向國內教育進行有限資助，但僅占到建校總成本的25%左右，其余大部分資金仍來自社會自愿捐助。[19](P362-363)[20](P86)蘇格蘭教育提供模式是市場靈活應對教育需求的有力佐證。18世紀和19世紀早期的美國教育模式同樣如此，市場在教育資源配置中起決定性作用。19世紀初，美國教育盛行學院模式，資金全部來自學費、社會捐助、發行彩票和出售股票等非政府資助的途徑，為市場自由提供多元化的教育模式可供選擇，較之政府提供的標準化教育產品而言更具綜合競爭力。顯然，因外部收益而強制要求政府介入教育領域，并不具備足夠的合理性。此外，市場主體出于互利動機等原因，會主動聯合起來提供公共產品和服務自發地解決排他性和搭便車難題。1976年，美國休斯敦反垃圾團隊公司（the Houston Anti-Litter Team，Inc，HALT）的建立，就是遵循“誰受益、誰付費”的原則，依靠高速公路十字路口附近居民的出資維持高速公路樞紐的衛生狀況。同理，城市休閑和娛樂服務，如公園、海灘、體育館、博物館和圖書館等，在受益者明確的前提下，完全可以通過使用者付費的方式，如入門費、許可費、出租費、使用費、特別服務費等在技術上實現排他，同時嘗試多種創新形式，如確定收費結構、實行差別定價、物品代替收費等降低對低收入群體的影響。政府提供公共產品的實際范圍可以大大減少。

自民營化（Privatization）（Peter Drucker，1969）[21]一詞提出以來，西方發達國家陸續在本國公用事業領域開展大規模民營化、私有化改革運動，將市場競爭機制引入公共領域，旨在以較低成本獲得更高效、更優質的公共產品與服務。20世紀80年代后，公共事業引入民營化作為一種新公共管理模式被全世界所接受，并掀起民營化改革的浪潮。薩瓦斯（Savas，1992）將此階段公用事業民營化改革手段主要歸納為三種：委托（Delegation）、撤資（Divestment）和替代（Displacement）。[22]約翰·希克爾對美國、德國、加拿大、澳大利亞等國的一百余項公共產品市場化改革項目進行深入研究，指出通過此項改革，各國均在不同程度上實現了公共產品供給效率的提升和成本節約，并有效實現風險轉移。[23]

理論與實踐表明，在公共產品與私人物品之間并不存在界限分明的鴻溝。進一步地，公共產品的存在，不是市場失靈的原因，更無法為政府壟斷供給提供理由，而私人供給、自愿供給甚至聯合供給，或許可以為解決公共產品供給矛盾提供新思路。

四、重構期：重塑政府與市場關系的公共產品理論

然而，在公用事業民營化改革道路上，政府與私營部門的“利己動機”導致二者之間的“交易點”極易成為滋生腐敗和不道德行為的土壤，契約履行中的信息不對稱使“逆向選擇”和“道德風險”問題凸顯，出現私營部門損害公共利益的“契約失靈”現象。并且，隨著技術進步以及市場規模、市場范圍的變化，公共產品的“公共性”的合理性和邊界也呈現動態變化趨勢，政府與市場在公共產品供給問題上出現相互爭搶或推諉的現象，公共產品供給效率下滑。這一系列難題僅依靠政府—市場二元機制顯然難以為繼，因此，重塑公共產品供給過程中的政府與市場的關系，建立既規避市場失靈，又防止政府失靈的公共產品多元主體供給體制的意義凸顯。

隨著市場機制的逐步完善、公共產品相關理論的不斷創新，越來越多的私人力量和民間組織參與到公共產品供給的隊列中，公共產品供給主體從單一主體壟斷供給逐步發展為由政府與公民、私營部門及第三部門多元主體互動的供給模式。演變歷程大致可以分為三個階段：第一階段是基于功能互補的政府—第三部門二元供給模式。代表人物有Hansmann（1980）、Weisbrod（1986）以及Gidron，Kramaer和Salamon（1992）。基本觀點為：第三部門在內部控制、結構上的優勢，使其與政府建立合作往往比與私營部門建立合作更有效、更節約，有效規避市場失靈和政府公共產品供給不足雙重難題，在有力保證弱勢群體利益的同時更好地實現公共產品的“公平性”。當然，由于第三部門在資金、政策上缺乏自主性，該二元供給模式難免會陷入“官僚化”危機而缺乏應有的活力。第二階段是由政府、市場和志愿部門構成的三元主體合作供給模式。20世紀90年代，隨著市場機制的逐步完善、社會領域自組織力量的發展壯大，私營部門與公共部門、政府與非政府組織之間的傳統界限越來越模糊。在此背景下，羅伯特·伍思努（Robort Wuthnow，1991）提出在公共產品領域建立一種可以實現政府、企業、第三部門三者有效溝通的協調機制，讓各供給主體充分發揮各自的優勢，通過構建“多中心治理模式”實現參與各方的“多贏”。[24]該模式突出強調來自民間的第三部門的作用，充分利用其善于處理公益性、慈善性事務及諸如生態保護、人道援助、關愛弱勢群體等國際性社會問題的特點。但由于它的“類官僚化運作”以及政府監管的缺失，難以真正代表最廣泛社會公眾的利益，遭到社會各界尤其是社會公眾的普遍質疑。第三階段是政府、公民、社會及市場主體多維互動的多元主體供給模式。新公共服務理論的代表人物King和Strivers（1998），Denhardt（2000）對公共產品供給中政府“掌舵人”的不當干預行為進行批判，強調政府的首要任務是“服務而非掌舵”，應歸還公民明確表達并實現公共利益訴求的權利，更多充當“中間人”的角色，努力創造一個利益共享、責任共擔的機制，聯合私人機構和社區組織、民間志愿機構等非營利機構進行磋商與談判，協同解決公共產品供給問題，最大限度地實現公共利益。

目前，世界各國普遍采用市場化、引入競爭機制的新公共管理模式實現公共產品和服務的有效供給。但追根溯源，西方發達國家圍繞“公共產品”展開的理論探討與實踐探索是以利益取向的公共性和公共管理權力運行的多向度為主導。因此，尊重公民權、以實現公共利益為目標，同時強調政府責任復位的新公共服務模式很有可能成為新時期公共產品理論發展的引領者。

五、一種特殊的公共產品：政府監管

經濟學語境下的監管（或稱規制、管制）有三重含義：一是政府基于公共利益考量的制度安排（Kahn，1988）；二是利益集團為自身利益對政府權力的俘獲（Stigler，1974）；三是泛指對經濟的控制（植草益，1992）。從更廣泛的意義上講，第三重含義更能體現政府監管的全面性，即泛指政府行政機構直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者的供需決策的一切規則制定及執行行為。作為一種約束性制度安排，政府監管同樣具有非競爭性和非排他性，故可被視為一種公共產品。不僅如此，政府監管還表現出非實物形態、成本與收益非對稱性、效用的多元性、消費的強制性以及一定程度的“地域性”等特點，這決定政府監管是一種特殊的公共產品。從這一理念出發，可以將政府監管這種公共產品區分為四種表現形態，其監管方式和水平直接影響公共產品供給效率，并在公共產品理論發展各歷史階段發揮不同的作用，參見圖1。

圖1　西方公共產品理論發展階段及政府規制

第I種是直接生產或供給純公共產品。在公共產品理論發展初期，政府監管曾一度被視為矯正市場失靈、維護公共利益的不二選擇。代表人物有波斯納（1974）、杜普伊（1844）、霍特林（1938）、卡恩（1970）等。在凱恩斯的宏觀經濟理論和新古典經濟學的“國家干預”經濟理論指導下，政府監管理論以“公共利益”為核心，主張政府對市場的全面干預。自18世紀90年代，英、美、法等國家政府全面介入自然壟斷、公用事業等存在市場失靈的領域，對企業的進入、退出、價格、投資等問題進行直接干預。

第II種是通過財政或政策支持與私人部門合作提供準公共產品。一方面，對“準公共產品”屬性的認識以及新公共管理理論的發展為市場生產和供給這種公共產品提供了可能性和可行性。另一方面，由芝加哥學派經濟學家施蒂格勒（1996）、佩爾茲曼（1976）、貝克爾（1997）等發起的“監管俘獲”理論、監管經濟理論和鮑莫爾、潘扎和威利格（1982）提出的可競爭市場理論對政府監管的有效性產生質疑。在此基礎上產生的“部門利益”監管理論進而主張放松政府監管手段，將市場機制與政府干預結合起來。繼而在“準公共產品”供給問題上出現政府公共部門與私人部門合作的二元供給模式。在實踐層面，美國在民用航空、鐵路運輸以及石油等公用領域相繼放松政府監管，逐漸降低甚至取消市場準入門檻，公共產品民營化改革至此拉開序幕。

第III種是通過制定一系列法律法規和微觀監管政策保證公共產品的供給及其效率。進入20世紀70年代，西方發達資本主義國家陸續在國內公共產品領域展開民營化改革，并在世界范圍內掀起“監管放松”的浪潮。這種根本性變革不論是為解決資本主義國家的“滯脹”問題而對政府財政赤字做出的調適，還是為應對技術革命對公共產品邊界影響的一種技術性規范，從根本上說，是國家干預經濟政策失敗的一種必然反映。所以，在公共產品民營化過程中，重審政府與市場在公共產品供給和資源配置中的關系和作用，建立既規避市場失靈又防止政府失靈的有效微觀監管政策，并以法律制度作保障和支撐，成為此階段政府監管這種公共產品應發揮的主要職能和改革方向。在理論層面，梯若爾、拉豐、Baron、Myerson和Sappington等學者以信息不對稱為前提，構建激勵性規制理論，修正傳統政府監管政策設計相應偏差，旨在設計兼顧企業內在經營效率和社會福利最大化的最優監管機制，為公共產品民營化過程中的法律法規和微觀監管政策制定提供了有力依據。

第IV種是通過規制政策本身的公共性實現公共利益。不論政府監管是上述哪種表現形態，在公共產品理論發展歷程中發揮作用如何，就監管本身而言，具有消費上的非競爭性和非排他性，以矯正市場失靈、維護公共利益為出發點，受全體公民利益委托以實現社會福利最大化為宗旨等，這些特征決定了政府監管必然是公共產品，且是一種特殊、有效的公共產品。如在城市供水、燃氣、電力、交通等自然壟斷領域的經濟性監管是防止壟斷低效、增進社會福利的有效手段；在安全、環境、衛生、網絡等公共領域實施的社會性監管是有效降低負外部性、實現租金共享的機制保障；通過市場準入、價格、投資、產品質量和進出口等監管機制設計為公共產品民營化改革創造良好的市場秩序和政策環境。總之，政府監管作為西方發達資本主義國家政府干預經濟政策的重要部分，是矯正市場失靈的重要制度設計。并且，隨著公共產品民營化改革的逐步深入，將更好地對微觀經濟主體進行有效的規范和制約，服務于公共利益和社會福利最大化這一宗旨，填補公共產品理論的空白。

六、對我國的啟示

不論是目前在世界范圍內盛行的以公用事業民營化改革為主導的新公共管理理論及實踐，還是倡導多元主體互動供給的新公共服務管理模式，公共產品只是在供給形式上實現了從政府向市場的轉移。但政府作為公共利益的最終捍衛者，向社會公眾提供公共產品這一原始責任從未動搖，并且隨著公共產品民營化改革的深入，應更好地完成從公共產品直接提供者向監管者的角色轉換，保證公共產品供給效率與監管質量。西方發達資本主義國家公共產品民營化和監管放松改革實踐進一步驗證了政府監管作為一種特殊的公共產品，是“現代市場經濟不可或缺的制度安排”這一命題，這將對新時期我國公共服務民營化深化改革及政府職能的轉變具有重要的啟示作用，具體有以下兩方面。

一是做好“加減法”，更好發揮政府作用。20世紀70年代以來，我國在公用事業領域全面啟動民營化、市場化改革，民營資本特別是外資流向城市供水、燃氣、污水處理、生活垃圾收集與處理等各行業，改革不可謂不全面，不系統。私人部門的介入的確激活了公共產品供給效率，很大程度上促進社會福利的提升，但問題不斷、事故頻發的事實卻不容忽視。從表面上看，我國市場化改革與西方公共產品民營化改革以及政府監管放松在時間、內容、作用形式等方面有著驚人的相似，但由于客觀經濟條件的迥異、擬解決的歷史及現實課題的不同，使得我國公共生產和服務部門的改革更具復雜性、矛盾性和不可預測性，既要充分發揮市場機制的作用，鼓勵國有企業在內的各類市場主體公平競爭，同時還要克服因市場失靈造成的資源配置的損失和浪費。如果說前者是類似西方監管放松的話，那么后者則是監管要著力解決的問題。因此，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為這一問題提供明確的解決思路，即要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的調控作用。面對公共生產和服務部門存在的供給效率不足、政府經濟干預過多、不當和監管缺失、錯位等問題，要求政府既要做好“減法”，即減少對公共產品和服務部門市場準入、價格、投資及微觀事務的不當干預和管理以及對資源的直接配置，消除一切不利于市場在資源配置中起決定性作用的體制機制障礙。同時也要做好“加法”，即在全面深化改革的過程中，始終扮演好改革開放推動者的角色，增強統籌謀劃和頂層設計能力。進一步增強政府在宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理等方面應有職能，更好地發揮政府的作用。

二是提升公共產品供給效率和監管質量，重構政府監管體系。縱觀世界各國公共產品理論與實踐的發展軌跡，隨著公共產品民營化改革的進一步深入，公共利益和社會福利的實現成為公共產品理論和政府監管理論的核心并受到世界范圍的廣泛關注。改革的重點不再是由誰生產和供給、需不需要監管，而是如何生產和供給、怎樣監管以及如何制定更有效率的監管政策，提升公共產品供給效率和監管質量，保證公共利益的實現。在西方主要市場經濟國家，基于長期積淀而成熟的市場經濟體制和完備的法律體系，在公共產品民營化改革過程中，監管機制設計顯得異常活躍。這既是監管理論發展的實踐形態，也是公共產品領域由于技術進步、市場規模及范圍的變化而不斷改革需要的一種折射。相比之下，破解我國公共產品民營化改革的難題，沒有合理的監管體制和完備的法律制度做支撐和保障，僅僅生搬硬套西方先進的激勵性監管手段緩解我國民營化改革之“陣痛”，從而帶來改革的階段性效果已經難以為繼。推進我國公共產品民營化改革的當務之急是破除以往基于“主體、客體、手段”片面的、局限的、平面式分析思維框架，重建一種全方位的、系統的分析范式和改革路徑，理順監管機制、監管體制和監管法律制度三者之間的關系，重構政府監管體系，提升公共產品供給效率和政府監管質量。

注釋：

①轉引自：馮俏彬、賈康：《權益—倫理型公共產品：關于擴展的公共產品定義及其闡釋》，中國經濟學教育科研網，2009年7月12日。

②哈維·S·羅森、特德·蓋茨：《財政學》（第八版），郭慶旺、趙志耘譯，中國人民大學出版社2009年版，第54-55頁。

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責任編輯、校對：張增強

中圖分類號：F091

文獻標識碼：A

文章編號：1007-2101（2015）05-0011-07

收稿日期：2015-04-22

基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國城市公用事業政府監管體系研究”（12AZD107）；中國博士后科學基金特別資助項目“城市公用事業深化改革與科學監管互動研究”（2015T80287）；中國博士后科學基金面上資助項目“城市公用事業政府監管機制、體制、制度功能耦合研究”（2014M561276）；吉林省社會科學基金項目“公私合作制下吉林省城市公用事業政府監管體系創新研究”（2015BS57）；吉林大學基本科研業務費項目“中國城市公用事業政府監管質量問題研究”（2014BS008）的階段性成果

作者簡介：劉佳麗（1986-），女，吉林樺甸人，吉林大學經濟學院講師，經濟學博士，吉林大學商學院博士后，研究方向為社會主義市場經濟理論、政府規制；謝地（1963-），男，吉林農安人，遼寧大學經濟學院院長，教授，博士生導師，研究方向為社會主義市場經濟理論。

The Review, Reflection and Prospect of Western Public Goods Theory

Liu Jiali1, Xie Di2

（1.Economics School, Jilin University, Changchun 130012, China;
2.Economics School, Liaoning University, Shenyang 110036, China）

Abstract:Reviewing the development history of western public goods theory, it can be seen that the study of public goods originates from the concept itself to the controversy on the public goods supply mode, and extends to the controversy of supply mode of public product and extend to the theoretical speculation and practical exploration of public goods supply efficiency and supervision effectiveness. Whether it is government monopoly supply mode in view of market failure, dual supply mode of government and market which is based on government failure, or multi-interactive supply mode which gives consideration to market and government failure. The selection of public goods supplier is obviously a passive selection process to re-search and re-try the supplier when the original one causes failure namely efficiency loss, thus the social welfare loss is self-evident. Therefore, reshaping the relationship between government and market, clearing the selection criteria of public goods supplier, strengthening and improving the supervision policies of the supplier and promoting the public goods supply efficiency and supervision quality deserve attention, which are also the further research emphases of public goods theory and government supervision reform.

Key words:public goods theory, market failure, government supervision, the main body of supplies, social welfare, market admittance, privatization, new public management theory