基于主體功能區定位的湖南特色縣區域經濟發展對策研究

魏日升+王輝

摘要：縣域經濟是國民經濟的基本經濟單元，做大做強縣域經濟已成為“十二五”時期省域經濟發展的重點。本文對湖南省縣域經濟發展現狀、問題進行分析，并基于主體功能區定位視角，提出了湖南省特色縣域經濟發展構想與對策。

關鍵詞：主體功能區 湖南 特色縣域經濟

縣域經濟是國民經濟的基本經濟單元，是我國經濟整體中的重要組成部分。在國家經濟建設和社會發展領域中具有不可替代的作用，是解決“三農問題”，抓好城鎮化建設的根本出路。“十一五”以來，湖南省非常重視縣域經濟的發展，尤其是在“四化兩型”戰略的推動下，湖南縣域經濟的發展取得了可喜的成就。在新的形勢下，做大做強縣域經濟已成為“十二五”時期省域經濟發展的重點。

國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發展的家園。2010年12月，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，指出：推進形成主體功能區，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。2012年12月《湖南省主體功能區規劃》出臺，指出以縣級行政區為基本單元，將全省122個縣市區劃分為重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區三類主體功能區。

基于主體功能區定位視角對湖南縣域特色經濟發展進行理論與實踐探索，具有非常重要的理論意義和實踐意義。

一、湖南省縣域經濟發展現狀湖南省共轄14個市州122個縣市區，本研究統計的縣域經濟范疇有87個縣市（包括縣及縣級市，不包含市轄區）。截止2012年年底，湖南省縣域人口4924.26萬人，占全省人口的69.14%；縣域GDP12764.72億元元，占全省GDP的57.62%。從經濟發展來看，總體情況如下：

（一）總體實力增強湖南作為我國中部農業大省，縣域經濟的發展對湖南的發展有著尤為重要的意義和作用。近年來湖南省對縣域經濟的扶持力度不斷加大，全省縣域經濟實現了較快發展，縣域經濟總體實力正在不斷增強。

一是，經濟發展水平。湖南縣域經濟總體實力不斷增強。2012年，全省納入縣域經濟考核范圍的87個縣市完成GDP12764.72億元，其中GDP過百億的縣市達至到47個，過200億的縣市達到19個（見表1）；人均GDP超3萬元的縣市為18個，超5萬元的縣市為6個（見表2）；縣域財政總收入546.21億元，占全省財政總收入的40.2%，其中財政收入過]01；元的縣市區達到12個（見表3）。2001年第一屆全國縣域經濟基本競爭力評價中，湖南省只有長沙縣進入全國百強，居第73位。2013年全國縣域經濟與科學發展評價中，湖南省有長沙縣、瀏陽市、醴陵市3個縣市進入全國百強，分別居第25位、37位和100位。

二是，經濟運行質量。2012年，湖南省縣域新型工業規模以上工業銷售收入16127.71億元，同比增長14.62%；規模以上工業企業利潤總額1135.82億元，同比增長9.45%。投資和消費拉動明顯，縣域固定資產投資6757億元，增速14.2%。

三是，經濟增長動力。2012年，湖南省縣域實現消費品零售總額3608.72億元，3779億元，同比下降4.50%；固定資產投資7450.31億元，同比增長10.26%。

（二）特色縣域經濟重點縣積極發展特色產業，成效顯著

湖南省政府2013年1號文件《湖南省人民政府關于發展特色縣域經濟強縣的意見》提出，未來5年內，省財政將籌措8I億元，分3輪扶持27個縣（市、區）發展特色縣域經濟。第一輪重點扶持農副產品加工業、特色制造業及文化旅游業3個特色產業。省財政每年對每個重點縣的資金支持不低于1億元，3年累計支持不低于3億元。第一輪（2013-2015）10個特色縣域經濟重點縣分別是祁陽縣、湘潭縣、寧鄉縣、醴陵市、永興縣、汩羅市、韶山市、新化縣、鳳凰縣、新寧縣。其中寧鄉縣、湘潭縣和祁陽縣以農副產品加工業為特色產業：醴陵市、永興縣、咕羅市以特色制造業為特色產業；新寧縣、鳳凰縣、新化縣、韶山市以文化旅游產業為特色產業。由于各縣的區位條件、人文環境、資源狀況、經濟基礎各不相同，各縣根據市場經濟要求和本地資源特點，在科學制定縣域經濟發展戰略的基礎上，積極發展特色產業取得了豐碩成果。

2013年，寧鄉縣全年實現農業總產值138億元，農業增加值93億元，農民人均純收15965元，對比去年同期分別增長3.1%、3%、16%。祁陽縣全年實現國內生產總值194.3億元，比上年增長9.5%。其中，第產業增加值37.4億元，增長2.9%；第二產業增加值75.4億元，增長10.7%；第三產業增加值81.5億元，增長11.4%。

2013年，醴陵市、汨羅市、永興縣等三個縣市特色制造產業分別實現規模工業增加值166億元、115.2億元、127億元，增速分別達到16.9%、18.6%、13.4%，高于全省規模工業增速5.3、7.2、1.8個百分點。特色制造產業分別實現稅收7.45億元、8.6億元、5.1億元，占全部稅收的43.7%、65.5%、42.4%；新增就業6424人、1325人、5200人，占全縣市新增就業人數的61.3%、47%、86%。在特色產業的帶動下，2013年，醴陵市、汨羅市、永興縣的GDP增速分別達到12.5%、11.1%、11.5%，高于全省2.4、1、1.4個百分點。

2013年，新寧縣、鳳凰縣、新化縣、韶山市入選第輪特色縣域經濟文化旅游產業重點縣。在重點縣建設的帶動下，四個重點縣立足旅游放大特色，建設成效顯著：推動了經濟增長，帶動了財政增收，增加了就業。2013年文化旅游產業重點縣旅游總收入占GDP的比重平均達到51.63%，比2012年提高3.94個百分點，實現稅收5.88億元，增長26.42%，共新增就業人數1836人。在當前國內外經濟下行壓力加大的困難形勢下，重點縣GDP、地方財政收入等縣域經濟發展指標仍取得明顯增長：4個重點縣平均GDP增長率達到14.4%，高出全省平均水平3.1個百分點；平均地方財政收入增長率達到22.22%，高出全省平均水平8.67個百分點；平均地方稅收收入增長率達20.42%，高出全省平均水平3.58個百分點。旅游項目的實施，也為各重點縣當地農民增收帶來了明顯效益，4個重點縣2013年平均農民人均純收入增長率達到30.72%，高于全省平均水平18.22個百分點。

二、湖南省縣域經濟發展存在的問題

（一）增長方式逐轉但產業結構相對落后

目前，湖南省縣域三次產業結構比為25.3：39.3：35.4，一次產業比重仍然過大，二三產業比重小非農產業比重低于中部地區平均水平近8個百分點，產業結構調整步子不快，產業結構層次仍偏低。縣域經濟大部分以農業經濟為主，三產結構中農業產值比重較大，農業人口眾多，農業發展缺少龍頭企業，有的縣農業比重甚至超過了50%。顯然，產業結構單現象嚴重，一業獨大，一方面對其他產業發展不利，另一方面自身發展也有周期性，波動性。受利益驅動的影響，大量的勞動力、資金、土地等生產要素紛紛向大中城市集中，導致縣域發展產業缺乏必要的要素資源支撐。

（二）經濟轉型發展中重GDP導向，經濟社會發展失調

在我國，衡量縣域經濟發展水平的指標主要有縣域GDP、縣域財政收入、工業總產值和增加值、固定資產投資及其增速等。一些地方政府在發展縣域經濟過程中，往往會依據這些評價指標，以招商引資和重點項目投資為工作重心。結果導致盡管GDP增長了、財政收入增加了，可是資源和環境狀況持續惡化，縣域內居民非但沒有享受到經濟發展帶來的成果，反而為環境污染等所困擾，各種民生問題也較為突出。

三、基于主體功能區定位的湖南特色縣域經濟發展的對策

《湖南省主體功能區規劃》在對全省國土空間進行綜合評價的基礎上，以縣級行政區為基本單元，將全省122個縣市區劃分為重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區三類主體功能區。根據湖南省主體功能區定位，全省I22個縣市應當遵循各自的功能定位，來進行空間開發和經濟發展，具體構想如下：

（一）發展思路立足區域資源稟賦、現實基礎、主體功能定位和發展潛力，堅持“兩型”引領，明確優勢特色產業發展重點，優化產業發展空間布局，規范開發秩序，提高資源配置效率，努力構建區域布局合理、功能定位清晰、人與自然和諧相處的空間開發格局，實現縣域經濟全面協調可持續發展。

（二）發展原則

1.堅持開發與保護并舉

根據主體功能定位，確定區域發展的方針，重在合理開發利用和保護資源、保護環境。禁止開發區域，要以生態修復和環境保護為首要任務。限制開發區域，要實行保護優先，合理開發。優化開發和重點開發區域，也要注意加強生態環境保護。各類區域都要在保護好資源環境的前提下，增強自我發展能力，促進科學發展。

2.堅持利用市場機制與加強政府調節相結合

充分發揮市場配置資源的基礎性作用，重點開發、優化開發區域主體功能的形成，主要依靠市場調節，政府綜合運用經濟和法律手段，引導市場主體合理開發。禁止開發、限制開發區域，更多地體現國家戰略意圖，政府應完善法律法規和區域政策，合理配置公共資源。

3.堅持以“以人為本”為出發點

主體功能分區后，限制和禁止開發區須嚴控開發項目，并投入大量資金治理和保護環境，有些區域甚至須放棄已形成的工業規模，轉向發展旅游、三產等見效慢、經濟效益和規模不如工業的產業。這使得限制和禁止開發區的發展壓力更為巨大。為保證這些區域的居民也能夠享受發展的成果，彌補其放棄工業開發的代價，就要健全財政轉移支付體系，增加體現基本公共服務均等化目標的一般性轉移支付規模，改變“多繳稅、多返還”的稅收返還制度缺陷，以充分考慮限制開發、禁止開發區域的特殊因素，縮小地區財力差距

。4.落實“五個統籌”

推進形成主體功能區，必須把提高全體人民的生活質量、增強可持續發展能力作為基本準則，尊重自然、保護自然，強化科學開發理念，根據不同國土空間的自然屬性確定不同的開發內容，根據資源環境中的“短板”確定可承載人口規模、經濟規模以及適宜的產業結構，合理控制開發強度，集約節約利用建設空間，提高空間利用效率。

（三）發展重點

在湖南原有經濟分區基礎上，賦予并凸顯各區域適合的主體功能，完善湖南區域發展總體布局的新構架，可確立長株潭核心工業區，湘南林礦區，洞庭湖農業、水產區，湘中城鄉統籌發展區和湘西旅游農林綜合區五大功能區的總體布局。其中，長株潭核心工業區在強化生態格局、湘江治理和保障耕地的原則下，可著力打造先進制造業、高新技術產業、現代生產性服務業、特色產業集群。湘南林礦區大多區域須發展生態產業、農林加工、旅游休閑等行業；一些區域如郴州則需合理利用林業、礦業資源，承接沿海等地的產業轉移。洞庭湖農業、水產區可推進農業產業化和循環經濟，發展水產養殖、畜牧以及旅游休閑生態農業。湘中城鄉統籌區應同時發展城鄉，帶動地區產值增長和資源合理利用，適當發展特色產業。湘西旅游農林綜合區在保護基本農田和環境的基礎上，進一步發展優勢農業、生態旅游產業和相關第三產業、農副產品加工業。

（四）發展對策

1.轉變觀念認識

加強縣域經濟發展的組織領導，各級政府應成立經濟建設領導小組，專門負責縣域內的經濟建設，理順管理體制。設計政府績效評價指標體系要與不同主體功能區的發展戰略和面臨的主要問題結合起來統籌考慮。因此，對重點開發地塊政府的績效評價，重點是對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；對限制開發地塊的政府的績效評價，要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；對禁止開發地塊政府的績效評價，主要評價生態建設和環境保護。

2.完善相關財政政策

根據對湖南區域主體功能的初步構想，應健全相應的財政政策，針對工業區、農業區、林礦業區和生態區出臺有針對性的財政政策。

（1）對工業區的財稅政策建議。通過稅收優惠、提供園區基礎設施建設項目貸款貼息資金、低息貸款等方式重點支持優勢產業發展和重點園區建設。綜合運用中央和省批準的各項財稅政策，引導淘汰一批高耗能、高污染的企業，激勵龍頭企業的技術改造；設立長株潭中小企業信用擔?；鸷蛣摌I投資引導基金，制定相應所得稅稅收優惠政策，激勵中小企業進行人力資源開發。考慮建立環保專項基金。

（2）對林礦業區的財稅政策建議。為林礦區發展提供必要的公共產品；建立支持林業發展的配套政策；完善對林農的補貼政策；實施對林區的轉移支付制度；對于資源型經濟結構縣市，在科學準確確定主體功能區前提下，給予地方有序、漸進開發權利，實現保護和發展兼顧的目的。

（3）對農業區的財稅政策建議。繼續加大對農田基本建設資金投入，打造高產穩產糧食核心產區；做好農業與加工業、流通領域的對接，加大對農產品加工、購銷流通、都市休閑、生態品牌龍頭企業的支持力度；通過農業新技術試驗示范和推廣工程，加快農作物品種換代以及科技能人牽動工程，健全農業技術推廣、農產品檢測認證、動物防疫和植物病蟲害防治等農業技術支持體系；加強對農業區域新農村建設的財稅政策支持。

（4）對生態區的財稅政策建議。建立生態補償機制，將對生態區域的特殊政策待遇穩定到制度層面上，通過財政轉移支付方式確保其人均可用財力達到湖南省平均水平；通過完善地區橫向轉移支付制度，將長株潭等工業區域經濟發展成果部分用于補償生態區域，用作這些區域的生態維護和建設之用；積極拓寬生態補償資金渠道，增加財政轉移支付和專項基金，用于生態保護區域為保護生態環境而放棄工業發展所承擔的機會成本予以補償。

3.優化縣域投資環境，建立完善的社會化服務體系

縣域經濟的發展，從長遠來看，應構建現代化、立體式、開放型、暢通高效的基礎設施網絡。政府應制定各種優惠政策，如人才激勵政策、稅收優惠政策等，創建優越的縣域經濟發展的政策環境，以各種軟、硬環境的優化為縣域經濟的發展提供良好的內外部環境。在優化縣域投資環境的過程中，應建立完善的社會化服務體系。完善的社會化服務體系是促進縣域經濟快速發展的組織保證與前提?？h域經濟的發展，要求建立與之相適應的多功能、多層次、全方位的社會化服務體系，包括高新技術推廣與改造體系、現代化的市場信息網絡體系、暢通的金融渠道體系以及產品標準質量體系等。

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