開發區轉型中土地利用的發展對策

摘要：開發區的建設發展在我國的改革開放和經濟建設中起到了至關重要的作用，經過20多年的發展，開發區正面臨著產業、政策、資金、資源和體制等一系列要素的改變。剖析上海金橋經濟技術開發區的生命周期，找出導致其產生瓶頸的原因，提出未來隨著中國（上海）自由貿易試驗區設立的大環境背景下的發展定位，著重強調土地利用在轉型發展中的關鍵作用。

關鍵詞：開發區，轉型發展，土地利用，自貿區

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）06-0061-66 收稿日期：2015-05-20

出口加工區是發展中國家或地區為促進經濟發展，通過提供優惠政策和投資環境，吸引外商投資，發展出口導向型工業而設立的特殊區域。國外的出口加工區起源于20世紀50年代，中國的出口加工區設立時間較晚，始創于1984年，國務院批準首批設立了14個國家級的開發區，上海金橋出口加工區正是在這個時候成立的。

上海金橋出口加工區（后更名為金橋經濟技術開發區）位于上海市浦東新區，它的發展歷程具有典型性，可以代表中國東部沿海發達地區出口加工區生命周期的演化特征。本文擬以上海金橋經濟技術開發區（簡稱金橋開發區）為例，對開發區的生命周期進行剖析，找出導致目前開發區發展產生瓶頸的原因，提出未來金橋開發區隨著中國（上海）自由貿易試驗區設立的大環境背景下的發展定位，著重強調了土地利用在開發區轉型發展中的關鍵作用。

1 出口加工區生命周期簡述

出口加工區生命周期演化受區內的產品生命周期和企業生命周期共同影響，是指出口加工區從產生、發展、成熟到衰落的過程。其中，最初的企業集聚和產品生產代表出口加工區生命周期的開始；在發展和成熟階段，企業和產品的結構逐漸完善，規模不斷擴大；隨著競爭優勢下降，園區內企業逐漸外遷或消亡，出口加工區生命周期進入衰落階段。隨后，出口加工區通過產業功能調整和轉型發展，使生命周期得到延長，進入新的演化時期（見圖1）。

2 上海金橋經濟技術開發區簡介

金橋開發區位于上海市浦東新區，西連陸家嘴金融貿易區，北接外高橋綜合保稅區，南臨張江高科技園區，規劃面積27.38平方公里，包括北區和南區兩部分。經過20余年的探索，金橋開發區已經形成以電子信息、汽車整車及零配件、現代家電、生物醫藥等四大產業為主導的先進制造業基地和匯聚跨國公司地區總部與研發中心的生產型服務業集聚區。如今，金橋開發區的存量土地資源已接近飽和，可供招商的土地及物業資源極其有限，這一現狀已成為金橋開發區發展的最大制約因素。

金橋開發區大體經歷了三個重要的生命周期的發展轉變。成立初期（1990-1997年），通過轉讓或出租開發區內的土地、工業廠房、研發辦公樓等不可再生的資源獲得建設資金滾動開發以及各種招商優惠政策吸引國內外大型先進制造企業，區內生產的產品主要以汽車零部件、現代家電、食品和醫藥制品等低附加值的產品為主。1998年到2007年，金橋開發區完成了向以先進制造業為依托，以總部經濟和研發中心為導向的招商轉變，同時，打造了“碧云”國際社區，為開發區內企業高管等人群提供一個安居樂業的優質生活環境。2008年至今，金橋開發區秉承“創新驅動、轉型發展”的理念和策略，以制造業內生驅動向國際產業轉移，推動企業產業升級與轉型，形成制造業與服務業兩輪驅動的產業新格局，當前，金橋開發區已完成了從“制造”到“智造”的華麗轉身，正在形成“智造”和高端生產性服務融合發展的新興產業高地。2012年10月31日，中華人民共和國商務部正式批準上海金橋出口加工區更名為上海金橋經濟技術開發區；2014年12月，金橋開發區被納入中國（上海）自由貿易試驗區，至此，金橋出口加工區功能定位已完成全方位轉變，金橋開發區也將迎來全新的生命周期。

3 金橋開發區轉型發展的機遇與挑戰

隨著經濟全球化升級、長三角一體化加速，上海的各大開發區瞄準這一時機，爭相搶占國際產業鏈高端產業，推進開發區轉型升級。“十二五”時期是上海建設“四個中心”、實現“四個率先”的關鍵時期，是加快形成服務經濟為主的產業結構的重要時期。隨著虹橋樞紐交通基礎設施、陸家嘴金融城、迪斯尼、后世博開發等重大項目的建設，上海金融、航運、貿易等功能將日益完善，上海開發區的投資環境將得到進一步提升，必將吸引更多優質企業入駐。外部環境的改善為金橋開發區的轉型發展提供了良好的發展環境，這是金橋開發區發展歷史進程中的重大機遇。2014年12月，中國（上海）自由貿易區擴區，金橋開發區被納入其中，金橋開發區將在金融服務領域、航運服務領域、商貿服務領域、專業服務領域、文化服務領域以及社會服務等多個領域中有所創新突破，如何在中國經濟新的“頂層設計”中實現質的飛躍需要深入思考。

上海開發區內外商投資企業較多，在金融危機爆發的2008年和2009年，工業總產值和進出口總額等受到了較大的沖擊。加之人民幣升值削弱了開發區內的外向型企業產品在國際市場中的競爭力，不少傳統制造型企業紛紛搬遷到上海周邊如江、浙、皖等乃至中國周邊如越南、柬埔寨、泰國等低人力成本和低土地成本的區域。如何留住同一產業鏈上游企業中的研發、銷售、管理等高附加值部門機構，同時將產業鏈下游的傳統制造業、倉儲業等低附加值產業搬離進而實現產業升級，是上海各開發區面對的巨大挑戰。

金橋開發區經過逾20年的開發與建設，空間布局已基本確定，如何在現有的空間格局下，突破制約產業發展的瓶頸，實現開發區在新的生命周期內的進一步發展是金橋公司在這一歷史轉折點上面臨的重要任務和使命。金橋開發區目前面臨的最大的發展瓶頸是土地資源短缺。金橋開發區規劃面積27.38平方公里，其中北區19.94平方公里，南區7.44平方公里。“十一五”期間，金橋率先提出“二次開發，再造金橋”、“優二進三”的理念和策略。對于早期進入開發區內的附加值低、占地面積大、產出規模小、環境污染嚴重的傳統制造業產業，金橋正在加大力度“騰籠換鳥”，為生產性服務業的引入和發展營造更好的環境與條件，把開發區的產業升級轉型落到實處。土地資源是區域經濟發展的基礎，無論是鞏固金橋的先進制造業還是加快發展生產性服務業，都需要土地資源作支撐和保障。日益增長的轉型經濟發展需求與現有土地資源的緊缺的矛盾日益突出。經過20年的開發，金橋規劃面積內的土地絕大部分已開發完畢，目前可用于產業開發的土地僅有0.93平方公里，其中0.8平方公里在金橋南區海關監管區范圍內。如此看來，金橋現有的土地資源已無法滿足區內企業提升能級、擴大規模和轉型發展的需求，這一現狀已成為金橋發展的最大制約因素。隨著2014年2月上海市人民政府相繼出臺《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》等“土地新政”以來，金橋開發區也隨之加大了土地集約利用的力度，招商引資過程中不斷優化產業結構。

宏觀經濟增長趨緩的大環境背景也不同程度地增加了開發區轉型發展的難度。2014年我國經濟增速為7.4%，2015年我國經濟增速將進一步趨緩，計劃增速為7%左右。改革開放以來，我國經濟經歷了逾30年的高速增長，現在進入了調整期，這無疑為開發區的招商引資帶來了考驗。如今，投資機會減少、企業對外投資低迷，企業擴大再生產的動力減弱。與此同時，民營地產的競爭日趨激烈，傳統的開發區的優勢已愈漸降低，金橋開發區的招商亦難免要面對僧多粥少的局面（見圖2）。

4 金橋開發區轉型發展中土地利用的幾點建議

筆者在金橋開發區工作已逾七載，見證了金橋開發區產業轉型的巨大變遷。如今，金橋已不再是建設初期依靠政策吸引、大批量的出售工業土地及通用廠房獲得資金實現滾動開發的大踏步發展的時代，而是到了該在這片土地上精雕細琢出精品的歷史時期。就金橋開發區轉型發展中土地集約利用問題，筆者有如下思考。

4.1 明確產業導向，珍惜現有土地資源，加大力度實現土地利用升級

上海現有開發區41個，其中國家級開發區15個，市級開發區26個，各開發區土地產出水平差距較大，第三產業用地產出效率或用地集約度遠高于工業，而工業行業內部耗地量差異顯著。今后開發區招商引資過程中，在保留傳統制造業發展區域的同時對傳統制造業加以挑選，主導考慮引進第三產業客戶群，實現產能升級。對低附加值、有污染物質排放的企業加以限制，鼓勵其搬離金橋開發區。同時，金橋開發區也可以考慮加大對區內土地和物業回購、回租的力度。

2008年全球金融危機爆發以來，外資企業在全球經濟市場中的活躍度不高，近幾年來金橋開發區招商引資對象內資企業居多，代表企業如大唐產業園項目、中移動IDC數據中心項目、新松機器人項目、膠囊機器人項目等。這類龍頭企業的入駐往往帶動一整條產業鏈的遷入，如何對這一系列企業進行合理引導并深入篩選進而使得在有限的物理空間中產生無限的潛能成為當時金橋開發區討論的焦點問題。

在世界經濟格局轉變的關鍵時期，金橋開發區改變招商策略，開始著力打造傳統四大產業之外的新興產業——網絡文化產業，至今已逾5年。目前，該產業的發展已初具規模，逐漸可以不依靠政策優惠進行招商。經過5年的發展，初期進入開發區網絡文化領域的中小企業已完成各自的成長。

隨著上海自貿區建設力度的加大，金橋開發區再一次面臨明確產業導向的抉擇，如何更加合理地選擇契合自貿區發展的產業，將其合理化布局在已趨于飽和的開發區土地資源上的決策顯得尤為重要，與此同時，引進高成長型的朝陽企業應該成為今后招商工作的重點。

4.2 加大力度完善開發區配套建設，實現土地集約利用

金橋開發區的市政基礎建設已達到“九通一平”（“一平”為土地自然地貌平整，“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、電信、熱力及有線電視管線）。 增加電力配套供應、加大如地源熱泵系統、新風系統、頂棚輻射系統等節能新技術在建筑領域的應用、進一步加強4G通信網絡的配套建設等新要求隨著開發區轉型發展應運而生，給金橋開發區的建設者提出了新的高度的要求。

金橋開發區內占地面積約4平方公里的配套居住區已發展成為一個外向型、多功能、現代化、高標準的國際社區，區內建有醫院、國際學校、商業中心、體育休閑區域等，這些設施為開發區居住人員、就業人員提供了良好的公共服務。抓住中環線、金科路以及地鐵9號線、12號線、14號線的配套建設的機遇，進一步優化開發區內軌道交通線路和站點的建設，增設園區配套公共食堂，圖書館以及面向不同的就業人群所提供不同層次的員工公寓等配套設施的建設已納入金橋開發區“十三五”規劃。

金橋開發區內的商業配套主要集中在金橋路以西的“碧云”國際社區內和金橋路以東的“碧云90”商業中心內。隨著開發區的發展，已有的商業配套愈顯不足，如何抓住自貿區建設帶來的機遇，在有限的開發區商業用途的土地上提高建設容積率打造更為高端的、完善的商業配套建設以滿足開發區內近70萬人需求應成為開發區建設者集中思考的問題。

4.3 考慮通過金橋品牌輸出“走出去”

作為國家級開發區的金橋開發區經歷二十多年的發展，已逐漸形成了其獨有的品牌，并具有一整套開發區建設管理的經驗。如果可以將這一管理經驗作為品牌進行輸出，在上海以外的區域尋找承擔當地開發區建設的合作伙伴，實現跨區布局，通過品牌和理念的輸出，進一步擴大金橋開發區的影響力，就可以較大程度上解決目前金橋開發區面臨的土地資源緊缺的制約因素。

4.4 變競爭為合作，開發區內各種類型的地產互利共生以實現開發區的可持續發展

從圖2中可以看出，隨著金橋開發區的發展，民營地產如雨后春筍般相繼產生。這種局面一方面會促使各個產業園區向著高品質、優服務的更具競爭力的方向發展；另一方面，也會引發地產商在競爭中尋找合作機會的思考。如果能夠將全部優質資源整合進行統籌分配，將會最大限度的形成金橋開發區建設發展的合力，共同推進金橋開發區高速發展。

5 結語

開發區在我國工業化、城鎮化進程中發揮著重要作用。當前，上海正處于城市轉型發展的關鍵時期，開發區的成功轉型無疑將為上海市的城市建設起到至關重要的作用。金橋開發區又一次站在了歷史發展的轉折點上，應抓住上海自貿區建設機遇、提升開發區軟件、硬件環境，勇于挑戰轉型升級，最終實現可持續發展。

參考文獻：

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作者簡介：

李佳，碩士研究生，經濟師，就職于上海金橋出口加工區開發股份有限公司。