淺析我國住房公積金管理問題

徐尚志++曾伍軍

摘要：我國住房公積金制度在改善中低收入家庭住房條件及促進房地產市場平穩健康發展方面發揮著重要作用。然而傳統的住房公積金制度難以適應當下住房需求，各省市的住房公積金管理出現了各種各樣的問題。以武漢市作為分析對象，首先分析武漢市住房公積金管理的現狀，包括個人貸款發放率趨高、繳存覆蓋面過窄、流動性趨緊三方面內容。然后分析武漢市住房公積金管理存在的問題，包括資金使用效率低、體制不健全、資金挪用風險、信用違約風險、貸款手續復雜五大問題。最后針對這些問題提出相應的解決措施，一是創新住房公積金投資管理，二是完善住房公積金管理內外監管體系，三是提高住房公積金覆蓋率，四是住房公積金信貸資產證券化。希望這些措施對于完善武漢市住房公積金制度具有參考意義。

關鍵詞：住房公積金制度，管理問題，保值增值

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）06-0073-80 收稿日期：2015-05-10

自從1991年我國借鑒新加坡的公積金制度經驗在上海試點住房公積金制度（注：新加坡的公積金不僅用于解決公民的住房需求，還用于解決公民的養老、醫療和教育需要。而我國的公積金則主要用來解決居民的住房問題，所以在公積金之前加上了“住房”二字，以此表明同新加坡公積金制度的差異），并于1994年正式發文在全國推行20多年以來，住房公積金制度在解決我國居民住房問題上做出了重要的貢獻。數據顯示，截至2015年1月底，全國住房公積金繳存職工達到1.1億人，已經為2000多萬居民提供了購房抵押貸款。雖然我國住房公積金制度已經取得了較好的成績，但是仍然存在著一些歷史遺留的或者不符合我國現階段經濟發展的問題。歸納起來大概包括以下五方面的內容：一是，住房公積金貶值嚴重。二是，由于監管不力，住房公積金存在挪用風險。三是，住房公積金覆蓋面過窄。四是，地區發展很不平衡。五是，住房公積金提取手續較為繁瑣。下文選取武漢市作為分析對象，以點帶面地說明我國住房公積金管理的現狀及存在的問題，并給出政策建議，希望在完善我國住房公積金管理制度方面起到一定的借鑒或參考作用。

1 武漢市住房公積金的現狀

1.1 個人貸款發放率趨高

自2009年1月15日起，武漢市調整個人住房公積金貸款限制和比例，商品房和二手房貸款最高限額分別由39萬元提至50萬元，32萬元提高到40萬元，貸款最高比例為房屋總價的70%。這項制度實施之后，2009年武漢市住房公積金個人貸款發放率有了大幅度的提升（2009年當年的住房公積金個人貸款發放率僅為40%），至此之后，住房公積金個人貸款發放率迅速攀升，至2013年年初，武漢市公積金個人貸款發放率就已經達到了91.87%，四年內增長了51.87%；2013年下半年之后，住房公積金個人貸款發放率就再也沒有低于97%。另外，自2014年10月起，在首套房屋貸款結清的條件下，武漢市繳存職工購買第二套房申請公積金貸款的最低首付款比例調整為房屋總價的30%。這些新的住房公積金制度的出臺都刺激著繳存職工進一步向住房公積金管理中心貸款買房，武漢市住房公積金個人貸款發放率有進一步升高的趨勢。截至2015年1月底，武漢市住房公積金個人貸款發放率已達98.92%，個人貸款發放率穩居全省之首，比湖北省平均值高出近30%，在中三角四省會城市中雄踞第一，在全國同類城市中排名第二。武漢市住房公積金個人貸款發放率的上升在一定程度上體現了貸款審批過程的簡化和政府辦事效率的提高，也說明了在金融體制健全和完善的環境中，住房公積金管理中心逐步放松了貸款限制條款，更大程度上滿足了職工的住房需求。

1.2 繳存覆蓋面過窄

近年來，武漢市的住房公積金繳存額及繳存人數不斷上升，2014年武漢市新增住房公積金歸集額210.24億元，同比增長15.57%；全年實際繳存住房公積金單位數超過1.6萬戶，實際繳存人數達到170.45萬人，同比增加10.5萬人；公積金提取額全年增加129.68億元，同比增長40%。盡管數據靚麗，但武漢市住房公積金繳存仍然存在著覆蓋面過窄的問題。原因主要有：一是，住房公積金管理中心宣傳工作不到位，職員自身維權意識淡薄。大量城市務工的農民工根本不了解住房公積金制度，就算了解，企業不幫他們繳存，很大一部分人也只能選擇接受，缺乏維權觀念。二是，住房公積金管理中心執法力度不夠。部分企業為了獲取更多的利潤而少繳甚至不繳公積金，住房公積金管理中心卻不予追究。三是，住房公積金管理中心缺乏激勵機制，不能夠有效地調動職工繳存住房公積金的主動性和積極性。

1.3 流動性趨緊

近年來，隨著武漢市住房公積金的個人貸款率的趨升，將會使公積金貸款變得非常緊張，可能會出現公積金斷貸、輪號、搖號等現象。盡管如此，武漢市的“應貸盡貸”政策不會改變。為了解決公積金資金流動性不足，武漢市已經采取了多種金融創新手段緩和住房貸款的問題。

2 武漢市住房公積金資金管理存在的問題

2.1 公積金資源利用率低

武漢市2014年實現住房公積金增值收益12.84億元，同比增長28%；計提廉租住房建設補充資金8.74億元，同比增長45%。雖然近年來武漢市公積金增值效果顯著，但作為規模化的資金，其使用效率沒能得到有效發揮。住房公積金作為社會財富的巨大儲蓄池，但可選擇的投資工具只有房貸和國債等低風險產品。正是受此投資品種的限制，住房公積金增值收益主要來源于住房公積金的存貸利差收益，因而住房公積金的貨幣資本價值不能得到有效實現。并且，儲蓄在銀行的住房公積金可能因為通貨膨脹、政策性存款利率降低、房價上漲等因素而貶值。另一方面，武漢市各縣域內還存在著因住房公積金存貸不平衡而造成的資源配置不均的問題。發達地區的住房公積金存貸比基本對稱，貸款發放率較高；而欠發達地區由于住房公積金貸款需求較少，住房公積金出現了嚴重閑置的情況。制度上或是系統上的資金調度困難造成公積金資源利用的低效與浪費，不符合經濟資源高效配置的客觀規律。

2.2 體制不健全

目前，武漢市住房公積金的監管是依據國務院頒發的《住房公積金管理條例》，旨在維護住房公積金所有者的合法權益。住房公積金管理機構是以“管委會決策、中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的原則建立的。這種原則在一定程度上體現了職責權限的明確規范和相互監督，可以說是民主性的表現，但這種制度也違背了法律上權利與義務的關系。作為決策機構的住房公積金管理委員會，并不是決策結果的承擔者，這種無責任制的決策權可能會導致決策機構人員恣意妄為，只顧當前政績而做出缺乏前瞻性與可持續性的決策，增大將來住房公積金管理的難度與風險。目前，武漢市基本形成了專業監督、行政監督和社會監督的交叉分工，群眾監督配合行政監督。由于體制上存在漏洞，住房公積金管理中心與公眾之間存在著信息不對稱的問題，沒有形成管理中心和公眾“零距離互動”模式。

2.3 資金挪用風險

目前，由于住房公積金增值收益歸屬問題在法律上沒有得到明確的規定，地方政府也打起了擦邊球，暗地將這部分資金用于別的地方性項目投資。這些投資項目存在運作不透明、收益不公開、收益歸屬權不明確等問題，容易產生尋租等腐敗行為。依據住房公積金取之于民、用之于民的原則，住房公積金及其增值收益應當歸屬于繳納人。此外，地方政府挪用住房公積金及其收益用于保障性住房建設也是不合法的，保障房的建設應納入到國家財政預算，而不應該動用地方性住房公積金。

2.4 信用違約風險

信用風險是指借款人由于某種原因無法按時足額還本付息而給貸款人造成經濟損失的可能性。住房公積金管理中心只能依據住房公積金貸款申請人所提交的有關材料對其信用狀況及收入水平進行審核判斷，不能準確地計算出貸款人的違約風險。武漢市是以房屋所有權作抵押向符合貸款條件的申請人發放貸款，貸款人只享有房屋的使用權。目前，武漢市公積金個人貸款逾期率始終維持在0.3‰的較低水平，個人貸款抵押權證回證率維持在85%左右。雖然這些數據表明武漢市住房公積金貸款的信用違約風險較低，但是，武漢市在2014年仍然發生了住房公積金貸款造假并成功提取住房公積金的案例147筆，涉及金額878萬元。出現這種情況的原因主要有：一是，貸款人可能偽造個人信息騙貸或是通過重復抵押和虛假抵押來套現。二是，第三方擔保機構的不盡責使得貸款人的還貸能力直接影響到貸款資金回收的及時性和安全性。三是，貸款人的經濟條件因突然變故而造成的違約，如家人大病、火災等其他不可抗力的意外事件，這些情況下使得貸款人難以履行還款義務。這就需要住房公積金管理中心對住房公積金貸款進行全面審查，認真做好住房公積金貸款的動態監督。

2.5 貸款手續復雜

武漢市住房公積金貸款除了需要審核個人資信情況、抵押物價值、擔保及證明個人戶籍、婚姻、收入資料之外，還需要提供房屋開發商的“五證一書”（商品房預售許可證、建設工程規劃許可證、建房許可證、國有土地規劃許可證、建筑工程施工許可證及項目選址意見書）。這些資料完全齊備之后，還要進行受托銀行初審和復審、住房公積金管理中心審批等十余個流程。據統計，武漢市住房公積金貸款申請人從申請貸款到成功獲得貸款批準一般需要12天時間。

3 應對武漢市住房公積金管理問題的對策

在過去的幾年中，武漢市積極進行住房公積金管理理論與實踐創新，充分依托住房公積金“政策性住房金融”和“非銀行準金融機構”的特性，不斷擴大住房公積金繳存覆蓋面，努力實現“應繳盡繳”目標；以金融創新應對流動性趨緊問題；努力實現對職工基本住房需求的“應貸盡貸”承諾；不斷提高服務質量，竭力提升服務效能，促進住房公積金各項業務健康發展。雖然武漢市在住房公積金管理方面已經做出了優秀的成績，但不可就此忽視已經暴露或者潛在的問題。這些問題在上文中已經進行了詳細的闡述，下面將根據這些問題，針對性地給出相應的解決措施。

3.1 創新住房公積金投資管理

截止到目前，全國的（當然也包括武漢市）住房公積金可以說沒有進行任何有效的投資管理導致住房公積金連最基本的保值都沒有得到保障，更別提增值。武漢市住房公積金目前主要依靠存貸款利差賺取十分微薄的利潤。根據2015年的最新標準，武漢市住房公積金存款利率當年繳納部分利率為0.35%，上年結轉利率從之前的2.60%下調為2.35%；住房公積金貸款利率1到5年從之前的4.00%下調為3.75%，五年以上的貸款利率從之前的4.50%下調為4.25%，這樣一來，存貸款利率差也只有2%左右，如此低的收益率根本不可能跑過住房價格的上升速度。武漢市2010年到2015年2月的居住CPI指數如圖1所示。

由此可知，為了真正保障繳納住房公積金的職工權益，增加繳納住房公積金的積極性和吸引力，就應當在保證住房公積金資金安全的前提下更加積極地進行住房公積金投資管理。為此，筆者基于我國的基本國情提出以下幾點針對性的投資建議。

3.1.1 放寬住房公積金投資范圍

我國自1991年借鑒新加坡的公積金制度逐步建立和完善自有住房公積金制度以來，國家為了充分保障資金安全，限制住房公積金的投資范圍，尤其是限制對風險較高的有價證券的投資更是明令禁止，這導致國內住房公積金的投資范圍太過于狹窄，不利于資金的保值增值。所以，在國家政策方面，應當逐步放開對住房公積金投資范圍的限制。近段時間，關于養老金入市（主要是股票市場）以及銀行的混業經營都引起了社會各界的廣泛關注，政策制定者也在吸納各方面意見，現在已有了明確的趨勢：逐步放開養老金入市限制，開始對一些符合條件的商業銀行發放混業經營牌照。筆者認為，既然養老金能夠投資有價證券，住房公積金也應當有此資格。具體來說，住房公積金的安全性還是第一位的，所以在放開投資范圍的時候要循序漸進，先放開一些投資風險較小的投資產品，例如各類投資評級較高的債券等。其次，再根據經濟景氣情況逐步開放其他種類的投資品種，例如一些投資基金等。最后，筆者以為，等到條件成熟時也應當放開股票投資。按此步驟，住房公積金的投資品種越來越豐富，可以進行更多的投資選擇，進行資產組合管理，分散風險，增加收益。

3.1.2 組建專門的投資管理公司

我國成立的住房公積金管理委員會是非營利性的法人組織，將資金交給它們管理，其一是沒有盈利性的目標追求；其二是容易導致管理效率低下，故這類機構沒有激勵進行各類投資管理并造成了資金的浪費。與此相反，盈利性的組織追求利潤最大化的目標，會竭盡全力的高效地使用每一分錢。截至2014年底，武漢市住房公積金累計歸集總額為1233.98億元，累計發放住房公積金個人貸款為1004.04億元，還有大量的沉淀資金可供使用。筆者以為既然住房公積金具有巨大額度的沉淀資金，完全可以成立一個獨立的投資管理公司來管理這部分資金，實現價值增值。然后聘請專業的投資管理人員來進行公司的投資運作，將管理人員的薪資與投資收益直接掛鉤，增加管理人員的積極性和穩健性。當然，在公司的章程中要明確規定投資的范圍，限制各類高風險的投資品種的使用，同時建立相應的監督管理委員會，對投資管理人員進行全面的監督和管理，防止違規操作。

3.1.3 創新資金運用方式和金融產品

強化資金規模效應，統籌資金調度，互通有無，樹立資金運作“一盤棋”觀念。進一步完善議價存款機制，以市場競爭方式運作結余資金，改變定期存款的單一模式，優化資金存儲結構，提高資金收益。同時，各類金融機構也會在利益的驅動下積極探索金融產品的創新，根據住房公積金的投資需要進行金融產品創新以滿足其投資要求。這些金融產品創新可分為貨幣市場產品創新和資本市場產品創新。就住房公積金的性質和其本身的特點而言，筆者認為再將其進行投資時應該更多地投向期限較短、更容易變現的貨幣市場產品，為此住房公積金投資管理人員應該準確地向各類金融機構表達自己的投資意向和投資需要，然后相應的金融機構依據此進行相關的短期金融產品創新。當然，為了實現更多的價值增值，也必須進行配置一些期限較長的資本市場創新產品。

3.2 完善住房公積金管理內外監管體系

正是由于住房公積金管理存在著各種各樣的監管漏洞，導致住房公積金管理存在著效率低下（由此會造成較大的額外的管理成本）以及資金挪用風險等問題。在建立住房公積金制度20多年來，住房公積金管理制度一直都沒有進行過“傷筋動骨”式的改革，在經濟高速發展的背景之下，現存的管理制度已經在很大程度上落后于經濟發展的需要，故需要進行一次革命式的改革，在今年的“兩會”上也提出了一些住房公積金的改革策略。在此，筆者分內外部兩部分提出具體的建議。

3.2.1 完善內部監管體系

當下的住房公積金管理委員會內部存在著管理者和監管者合二為一的問題，所以挪用資金等違規事件時有發生。這些事件在根本上違背了建立住房公積金制度的核心宗旨，極大地損害了廣大職工的切身利益。所以，為了提高管理效率并保障員工的合法權益，建立完善的內部監管體系勢在必行。具體而言，可進行這樣的改革：建立類似公司的管理制度，在住房公積金管理委員會之下建立相互獨立的職責分離的住房公積金運營部門和住房公積金運營監管部門，前者負責住房公積金的日常運營，包括住房公積金的收取和貸放、進行投資管理等業務；后者則負責對前者的各項業務進行全面綜合的監督，防范風險，提高效率。在這兩個部門之下，再根據業務的種類不同設立相應的管理和監督部門，如圖2所示。

3.2.2 完善外部監管體系

雖然在《住房公積金行政監督辦法》中要求在各省、自治區以及各個城市都要對住房公積金的管理進行監管，但是目前這種監管更多的是流于形式，這在很大程度上影響了管理者的積極性。所以，建立一套完善的外部監管體系也是保證住房公積金管理工作順利高效開展的必要措施。為此，一是要建立健全相關的法律法規約束；二是建立一個同銀監會、保監會或者證監會類似的監管機構來統一管理各地區的公積金問題，統一制定管理制度和標準，并進行定期與不定期的現場和非現場檢查，對存在違法違規行為的部門進行懲罰性的措施。

3.3 提高住房公積金覆蓋率

為了提高住房公積金的覆蓋范圍，需要做好以下幾點：一是，要加強監督和管理。既要加強對符合繳納公積金的事企業單位依法繳納住房公積金的監管，又要堅持把住房公積金制度向“非公”企業傾斜，按照“先建制度、擇機繳存、以點帶面、跟蹤服務、全面推進”的工作原則進行住房公積金繳納。二是，繼續分類實施差異化的繳存政策。在嚴格執行繳存“保低”的基礎上，實行繳存“限高不搞一刀切”，允許私民營企業在依法納稅的前提下，按國家規定的繳存比例放開繳存住房公積金。督促單位按時足額完成住房公積金調基調比工作。三是，建立職工維權工會，拓寬投訴渠道。為保護合同工的正當權益，需要以住房公積金納入《湖北省集體合同條例》為契機，借助職工維權投訴，加大繳存住房公積金執法力度。四是，改革對受托銀行的考核機制，穩定存量，擴大增量。通過在歸集銀行中開展各項競賽活動，進一步調動銀行歸集擴面的積極性。

3.4 住房公積金信貸資產證券化

自2013年下半年以來，武漢市住房公積金的個人貸款額與提取額出現了加速的上升趨勢，并且到目前為止其個人貸款發放率一直維持在97%以上，今年1月底的具體數據為98.92%，并且這一比率還有進一步增大的趨勢。這直接導致了住房公積金現金流量出現供不應求的緊張局面。為了達到住房公積金惠民生的基本原則，同時也為了達到促進消費、刺激房地產市場穩定發展的目的，武漢市住房公積金管理部門不得不進行有效的融資來滿足越來越多的公積金信貸需求。由于住房公積金信貸具有期限長、質量高、規模大、收益穩定、風險可控的特性，這些特征滿足資產證券化對標的資產的基本要求。為此，2014年11月，武漢市住房公積金管理中心大膽嘗試將住房公積金信貸資產打包進行資產證券化融資。作為國內首例住房公積金個人貸款資產證券化，武漢市住房公積金管理中心按照市場能夠接受的價格（年度財務成本不超過6.5%）出售半年的資產收益權，獲得的3.55億元社會資金全部用于解決繳存職工剛性基本住房需求貸款。雖然這僅僅是一次嘗試，但是這的確不失為一條好的融資渠道，這也為部分公積金流動性不足的城市提供了一個良好的思路。下面就針對住房公積金信貸資產證券化做一個詳細的介紹，以供參考。

發起人（住房公積金管理中心）把證券化資產（公積金信貸資產）出售給一家特殊目的機構（Special Purpose Vehicle，SPV），或者由SPV主動購買可證券化的資產，然后SPV 將這些資產匯集成資產池（Assets Pool），再以該資產池的預期現金流入為支撐在金融市場上向投資者發行有價證券（主要是各種債券）進行融資，最后用資產池的預期現金流來清償所發行的有價證券，如圖3所示。

通過資產證券化能夠將流動性較差的資產轉化為流動性較強的資產，以此來獲取當期所需的資金。所以，像武漢市這種住房公積金個人貸款發放率很高的或公積金處于“入不敷出”狀態的城市或者地區可以嘗試使用資產證券化的方法來融資。

參考文獻：

1.瞿勇敏.用法律制約公積金挪用.國際金融報.2015.2.2

2.陳黎.住房公積金抵押貸款證券化至設想.中國市場.2014.42

作者簡介：

徐尚志，吉林大學經濟學院金融專業碩士研究生。

曾伍軍，吉林大學經濟學院金融專業碩士研究生。