農村社區建設的現實困境與理性選擇*

朱 正 平

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農村社區建設的現實困境與理性選擇*

朱 正 平

摘要：農村社區建設是統籌城鄉發展的重要舉措，它順應了農村改革發展的要求，有利于推進城鄉一體化，有利于滿足農民的利益訴求，有利于實現農村土地的有效利用。然而，在農村社區建設的實踐過程中也存在一些現實困境，部分農民對社區建設缺乏認同感，農民的政治參與權利受到限制，農村社區的公共服務供需錯位。要解決這些問題，需要促進社區“內生式”發展，增強農民對社區的認同感；實施多方“協同治理”，提高農民政治參與度；優化土地資源配置，提高農民的經濟收入；加強公共服務建設，提高農民的生活品質，從而構建和諧、富裕、美麗的社會主義新農村。

關鍵詞：農村社區建設；城鄉一體化；現實困境；理性選擇

一、農村社區建設的背景和意義

實現全面建成小康社會的宏偉目標，在推進城鄉一體化發展的過程中徹底解決“三農”問題是關鍵。目前，我國許多地區開展的如火如荼的農村社區建設運動是統籌城鄉發展、推動城鄉一體化的重要舉措，它順應了農村社會關系、利益格局和經濟結構的發展變化趨勢，給農村發展注入了新的動力，有利于實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設目標。

1.有利于推進城鄉一體化發展

2015年4月，習近平總書記在中央政治局第二十二次集體學習時明確提出：“加快推進城鄉發展一體化，是黨的十八大提出的戰略任務，也是落實‘四個全面’戰略布局的必然要求。”農村社區建設有利于推進城鄉一體化發展，這是因為：第一，農村社區建設有利于縮小城鄉公共服務的差距。農村社區建設促進農村公共設施的整體配套，促進城鄉社會的融合與互補，緩解城鄉在社會保障、基礎設施、教育醫療、居住環境等方面的差距，讓城鄉居民平等參與現代化進程，共同享受改革開放成果，促進城鄉一體化發展。第二，農村社區建設縮短城鄉經濟差距。加強農村社區建設，有利于優化農村經濟資源配置，有效利用土地流轉、集體經營性土地入市等農村土地改革帶來的經濟效益，增加農民的就業機會，提高農民的收入水平，改善農民的經濟狀況，促進農村的經濟發展，從而減少與城鎮的經濟差距，實現城鄉的統籌發展。第三，農村社區建設拓展城鄉的發展空間。農村社區建設優化農村土地資源配置，政府將城鎮化和工業化延伸到農村地區，實現城鎮與鄉村各要素之間的資源互補和雙向流動，使城市與農村由二元分割走向城鄉一體。

2.有利于滿足農民的利益訴求

農村社區是實現農民利益訴求的重要場域，有利于滿足農民各方面的利益訴求。第一，滿足農民的政治訴求。農村社區建設通過創新社區管理體制，改革以往的行政村建制，構建與農民政治參與需求相適應的管理機制，加強基層民主制度建設，尊重農民的主人翁地位，創新農民利益表達和農村社會矛盾化解的體制機制，滿足農民的政治參與需求。第二，滿足農民的經濟利益訴求。農村社區建設通過土地確權頒證、土地流轉、集體經營性建設用地入市、新型農業經營主體培育等方式，把農民從土地上解放出來，做大做強農村集體資產，使農民獲得更多財產性收入，使農村在全面深化改革進程中獲益，提升農業、農村和農民的整體經濟效益。第三，滿足農民的文化訴求。農村社區給農民建設固定的健身和休閑娛樂場所，同時配建社區文化站、閱覽室、農家書屋等公共服務設施，成立社區培訓中心、老年大學等公共文化機構，有利于豐富農村精神文化生活，實現和滿足農民的文化訴求。

*基金項目：臺州市哲學社會科學規劃優秀社科青年項目“城鄉一體化進程中農村社區建設研究”(15GHQ02)。

3.有利于實現土地的有效利用

農村社區建設促進土地資源的優化配置，有利于實現農村土地的集約利用。一方面，有利于節約宅基用地、推進農業生產的集約化和現代化。目前，部分農村超標準批宅基地、對宅基地圈而不建或者建新留舊等現象，造成了土地資源的極大浪費。農村社區建設對農村土地使用進行優化布局，整合利用農村分散的土地資源，將閑置用地或騰出的空宅基地進行整理復耕，不僅增加了農村的耕地面積，而且有利于促進規模經營和集約發展，便于耕地的規?；\作和機械化生產，提高農民的生產效率，提升農業的綜合生產能力。另一方面，有利于合理規劃和使用土地，實現耕地占補平衡。農村社區建設通過對土地進行合理規劃和利用，提高農村土地的使用效率，以騰出的耕地補充新型城鎮化建設占用的土地，實現耕地占補的平衡。在保障耕地總面積的同時，緩解用地壓力，滿足城鎮化和工業化的用地需要。此外，農村社區建設有利于加快土地流轉，為優化農村的經濟結構創造條件，有利于在整個農村社區培植和推廣農業新技術，從而更加科學、合理地使用土地，充分發揮土地的經濟效益。

二、農村社區建設的現實困境

1.農民對社區建設缺乏認同感

目前我國農民對農村社區建設總體持積極態度，但是個別地方農民對社區建設的認同感并不強，農村社區建設推動過程中也面臨不少困難。究其原因，主要有以下幾個方面：第一，農村社區建設忽視了農民的主體地位。政府在社區建設中采取自上而下的行政指令推動方式，沒有尊重農民的主體地位，忽視與農民的交流和溝通，對政策的宣傳不到位，沒能調動農民的積極性和主動性。據調查，某些地方有92.3%的農戶不知道新型農村社區建設的具體內容和要求，占比超過九成。①第二，農民自身利益沒能得到切實保障。農村社區建設是為了保障農民在農村綜合改革過程中能夠共享改革紅利和成果，提高農民的居住條件和生活水平，滿足他們的政治、經濟、文化利益訴求，因此，農民通過衡量農村社區建設過程中自身的利益得失，從而決定對這項改革的支持程度。但在現實中，很多地方政府忽視了農民的實際需求，對農民利益維護不夠，部分地方一味追求形象或政績，利用政策導向不明和信息不對稱，在社區建設中忽視農民的實際需要，“一刀切”盲目拆建，大搞圈地蓋樓，給農民的生產和生活帶來諸多不利影響，導致部分農民對農村社區建設的支持程度不高。第三，失地農民對生活保障的擔憂。城鎮化過程中政府對農村土地進行征用和拆遷，產生了大量失地農民。短期內失地農民可能因為得到征地補償款而“一夜暴富”，但是由于征地補償、再就業、社會保障等制度的不完善，部分失地農民可能陷入新的生活困境，而當前農村的社會保障尤其是養老保險和醫療保險還比較落后，不能滿足失地農民的需求，農民對失去土地后生活無著的擔憂影響了他們對社區建設的支持度和認可度。

2.農民的政治參與權利受到限制

市場經濟的快速發展導致農民的經濟自由度和政治自主度不斷提高,“新型農民”的身份逐步成型,“政治農民”的形象逐步樹立,農民的權利意識在不斷增強，開始關注自身政治身份的平等權和參與權，希望能實現自身的政治權利，實行自我管理和自我服務。然而，現實中農民的政治參與權利卻受到不少限制，主要原因在于：第一，政府干預過多，農民政治參與不足。農村社區的管理機制沒有得到解放和創新，政府行政職能依舊停留在“管理”而非“服務”層面，農村社區建設被政府過度干預，政府治理具有“強制性”和“規劃性”特征，農民政治參與受到限制。第二，農民政治參與機制不健全。由于農村基層長期僵化封閉的管理方式，缺乏互動治理的社會基礎，農民快速增長的政治訴求難以通過合理有序的方式得到滿足，導致農民出現“淡漠麻木”的政治參與和“暴力非理性”的政治參與這兩種極端化的參與方式。農民參與社區治理的機制不完善，直接影響和限制了農民政治參與權利的實現。第三，農村政治精英流失。農村文化程度高、政治參與能力強的新生代農民進入城市務工，他們的民主觀念和現代意識較強，思維活躍，見識豐富，具有政治參與的積極性。但是長期外出務工“候鳥式”的遷徙流動模式使他們的生活重心和發展空間發生轉移，部分農民雖然關心家鄉事務，卻由于身在外地而無力參與。外出務工的新生代農民的缺席使得農村政治精英的更替和補充變得極為困難，導致農村的政治參與出現斷裂和缺失。②

3.農村社區的公共服務供需錯位

改革開放以來，我國農民生活從溫飽型向小康型轉變，農民對文化教育、休閑娛樂、醫療保健等公共服務的需求不斷增加，娛樂方式逐漸向多元化、現代化、高雅化方向發展。但目前農村社區的公共服務出現供需錯位，主要表現在：一方面，公共服務的供需脫節。農村的公共服務配套設施由政府部門采取行政命令統一直接供給，在供給數量和結構上帶有較強的指令性和同一性。這種供給模式忽視了社區農民對自身需求的有效表達，農民只能被動接受社區提供的公共服務，導致供需錯位。另一方面，農村社區的文教娛樂設施相對缺失。一些地方農村社區建設過程中，雖然注重對基礎設施建設的投入，但大部分農村社區的公共服務設施還不健全，休閑娛樂設施仍然較為短缺。有的社區建設將重心放在大的基礎設施項目上，重視諸如道路、橋梁、水利、水電等基礎設施的提供，而忽略了給社區農民提供休閑娛樂的公共設施，導致農村社區通訊、廣播、電視、網絡、文教等方面的基礎設施相對缺乏，從而影響和制約了社區農民從外界獲取信息和知識的渠道。此外，社區警務室、社區醫療站、社區超市等公共服務設施相對欠缺，也難以滿足農民的生活需求。

三、農村社區建設的理性選擇

1.促進社區“內生式”發展，增強農民對社區的認同感

在農村社區建設過程中，應該重視“內生式”發展，激發社區自身的成長潛力，增強農民對社區的認同感。第一，重視對農民主體的關懷。“內生式”發展以社區農民為建設主體，促進農民主體地位的回歸。農民的生活水平和政治地位的提升是社區建設的目的和歸宿，要充分發揮農民的首創精神和能動作用，激發農民的自身潛力，促使農民以主人翁身份參與社區建設和治理，從而增強對社區的歸屬感。第二，重視社區精英的內生性。要發揮農村精英的“能人效應”，利用他們的威望和影響力，發揮其對社區發展的領導和示范作用。針對農村精英流失和人才匱乏的困境，可以采取“大學生村官”“高校教師實踐掛職”“干部包村”“政策激勵優秀民工返鄉”等方式引進和培育社區建設精英人物，培植農村社區“內生力量”，帶動農民主體意識的回歸，增強農民對社區建設的認同感。第三，注重完善農村社會保障體系。農村社會保障是提升農民生活品質和安全感、幸福感的有效途徑。在農村社區建設中，要努力為農民尤其是失地農民提供完善的醫療和養老保障。農村社區醫療保險既要面向全體農民，也要向老弱病殘的弱勢群體傾斜，重點幫扶低保戶、五保戶等特殊困難群體。要充分發揮家庭養老、社會化養老、社區養老等養老保障方式的合力作用，解決農民的后顧之憂，從而提高他們對社區的認同感。

2.實施多方“協同治理”，提高農民政治參與度

在農村社區建設過程中，要充分發揮農民政治參與的積極性，推進鄉鎮政府、基層黨組織、村兩委班子、新型農民自組織、村民小組及農民自身等多元利益主體的對話協商和協同治理，努力形成政府與農村社會主體之間協調互動、共同參與的協同治理格局，從而提升農民的政治參與度，最大限度地保障農民的各方面利益。③第一，加快鄉鎮政府機構改革和職能轉變，推動政府職能由管理型向服務型轉變。要優化鄉鎮政府的組織結構，重視基層黨組織在農村基層治理中的核心地位，防止政府的過度干預和錯位缺位，構建服務型的基層政府和黨組織，實現政府的角色轉型。第二，發揮農民自組織的自治功能。在農村社區建設中，要充分發揮專業合作社、互助組、商會、行業協會等新型農民自組織在政府與農民之間的橋梁作用。第三，尊重社區農民的主體作用，鼓勵其積極參與社區事務。近年來，我國沿海發達地區一些地方在農村社區建設的過程中對社區民主治理進行了有益的嘗試。例如，浙江省溫嶺市的“民主懇談會”、諸暨市的“外來務工人員參與議事”制度、溫州市的“放權與讓權”制度、寧波市的“民主聽證制度”等，都取得了不錯的實施效果。要充分加強調查研究，系統總結地方實踐經驗，鼓勵農民參與社區建設和治理，構建公開透明的決策機制，促進農村基層民主發展。

3.優化土地資源配置，提高農民的經濟收入

土地是農民生存的根基，農村社區建設必須充分利用土地的經濟效益，優化土地資源配置，讓農民分享更多的經濟紅利和改革成果。第一，加快土地確權頒證，促進土地有效流轉。2014年11月，中央印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出：“農村勞動力大量轉移，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，要引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營?！痹谵r村社區建設中，要以種糧大戶、家庭農場和專業合作社為領頭羊，引導農民以多種形式流轉土地承包經營權，節約、高效利用土地，實行規模化經營、市場化運作，提高農民的勞動生產率、土地利用率和土地資源產出率，確保農民穩定的土地收益。第二，積極穩妥開展農村集體經營性建設用地試點工作。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調：“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市?！币凑罩醒搿蛾P于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》要求，堅持“封閉運行、風險可控”的原則，堅守確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，從實際出發、因地制宜，按程序、分步驟審慎穩妥推進集體經營性建設用地入市工作，確保試點工作順利開展。同時建立健全市場交易規則，完善規劃、投資、金融、稅收、審計等相關服務和監管制度。第三，培育新型農業經營主體。加快培育以種糧大戶、農業產業化重點龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場為主的新型農業經營主體，構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、龍頭企業為支撐、現代農業精品莊園為代表的立體式復合型新型農業生產經營體系，提高經營服務能力和經營效益，提升農業組織化、專業化、產業化程度。

4.加強公共服務建設，提高農民的生活品質

農村社區公共服務是提高農民生活品質和提升社區品味的重要途徑，要構建包括政府部門、企事業單位和社會組織在內的多元化可持續的公共服務供給保障體系，整合資金、動員多方力量共同推進農村公共服務均等化建設。第一，規劃和建設農民文體活動場所，購買和配置文體活動器材，讓社區農民有固定的健身和休閑娛樂場所。組建民間藝術團隊，創辦農民文藝協會和體育協會，鼓勵和支持富有地方特色的藝術活動，利用特殊節日或紀念日舉辦豐富的文體活動，鼓勵社區農民積極參與，豐富他們的業余生活。第二，提供豐富的文化教育服務。農村社區要設立農家書屋、資料報刊室、圖書閱覽室，利用社區文化大禮堂，建立面向農民的培訓中心，定期對農民開展講座、培訓和科技咨詢服務，提升農民的文化水平和致富能力。第三，提供便民利民服務。農村社區要配建便民超市，設立家政服務點、社區衛生室、快遞收發點等生活配套設施，給農民生活提供便利。同時，要建立警務室和巡邏隊，配備相應的保安人員，做好農村社區的治安服務，確保農村社區的公共安全。

責任編輯：文刀

【社會現象與社會問題研究】

作者簡介：朱正平，女，浙江省馬克思主義學會思想政治教育研究中心主任，副教授，法學博士(臺州318000)。

收稿日期：2015-04-16

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)06-0056-04

注釋

①王媛、黃騰飛：《新型農村社區建設問題——基于全國21個省68個村2147戶調查的實證研究》，《宜賓學院學報》2011年第8期。②劉彤、楊郁：《城鎮化進程中村治精英的蛻變風險與防治對策》，《理論探討》2014年第3期。③許遠旺、盧璐：《從政府主導到參與式發展：中國農村社區建設的路徑選擇》，《中州學刊》2011年第1期。