我國城鎮住房救助體系研究綜述

季 璐，白維軍，劉紅光

（1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京210023；2.南京農業大學 公共管理學院，江蘇 南京210095；3.內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特010021）

一、住房救助體系構建路徑研究

一個國家或地區的住房救助體系應該包括哪些住房救助制度，在經濟社會發展的不同階段，住房救助體系的內容是不是應該有所不同，構建一個國家或地區的住房救助體系應該遵循一條怎樣的路徑，當前對于這些基本問題的研究還相當薄弱。長期以來在實踐中中國的住房救助制度的建立和發展基本上是被現實的住房救助需求牽著鼻子走，缺乏長期的發展戰略規劃。通過文獻查閱，我們發現當前相關研究對于如何構建中國的住房救助體系，學者們主要有以下幾種思路：

第一種是從保障對象收入水平的角度，在這一思路下，學者們認為對于不同收入水平的保障對象應該有不同的住房救助制度來提供保障。1994年中國出臺了《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》；2007年發布了《經濟適用住房管理辦法》。對于中低收入家庭，中國建立了經濟適用房制度解決他們的住房困難問題。中國1999年出臺了《城鎮廉租住房管理辦法》；2004年出臺了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》；2007年出臺了《廉租住房保障辦法》。我國逐步建立和完善了廉租房制度，解決最低收入家庭的住房困難問題。學者們發現“夾心層”既買不起經濟適用房又不夠廉租房申請條件，難以通過現有住房救助制度解決住房困難問題。如趙偉等[1]認為，雖然廉租房和經濟適用房制度保障對象主要都是低收入家庭，但在享受住房救助的資格條件方面并不能做到相互銜接，這樣必然會產生兩個制度都覆蓋不到的邊緣人群。郭士征等[2]也指出，“夾心層”住房困難家庭的住房保障處于“真空地帶”，而收入比“夾心層”低或者高的階層都能享受到住房保障。

基于這一思路，學者們查漏補缺，建議建立公共租賃住房制度。如吳海瑾[3]認為，中國需要構建階梯式多層次住房保障模式，提出基于中國現行住房保障體系，建立起四層次的住房保障系統結構模型：階梯一是廉租住房；階梯二是公共租賃住房；階梯三是經濟適用住房；階梯四是限價商品房。吳海瑾建議中國的住房救助體系應該增加公共租賃住房制度，這一制度可以覆蓋大學畢業生和外來務工人員，可以加強人才流動和人才凝聚力，也可以改善一些符合條件的農民工家庭的住房條件，解決他們的住房困難問題。2010年6月8日，中國住房城鄉建設部等七部門聯合發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，這可以看作住房救助的決策層對這一觀點的認可和采納。

第二種是從保障理念和目標的角度，對于住房救助保障目標是讓保障對象買得起房還是住得上房作出抉擇。大多數學者認為住房救助的目標應該是讓保障對象住得上房，而不是擁有自己的產權房。如劉琳等人[4]提出：中國的城鎮住房保障體系應該以廉租房為主，現階段可以以少量的經濟適用房作為過渡措施。袁秀明[5]深入分析了當前購買型住房保障制度的不足，建議取消現行的經濟適用房政策和限價房政策，認為中國的住房保障體系應主要包括廉租房、公共租賃房，根據一定的標準設立三個等級作為公共租賃住房分配的依據：廉租房分配的對象是最低收入者和農民工；低租金的租賃房分配給低收入者以及原先可享受經濟適用房的住房困難家庭；公共租賃房分配給剛剛就業沒有購房能力的年輕人和其他可享受限價房等保障房政策的居民。很明顯這一觀點背后的住房救助理念是讓低收入住房困難戶住得上房就可以了。郭士征等[2]與吳海瑾[6]也認為，中國住房保障政策的導向一直是重買房、輕租房。這種政策傾向其實是和住房保障的初衷不吻合的。住房保障是滿足人們基本的住房需要，是保障居民的基本“居住權”而不是保障居民對住房的“所有權”。受到這種政策傾向的左右，政府住房保障政策重心旨在降低房價，而忽視了租住公房的政策與措施。

第三種是從保障途徑的角度，對于政府住房救助的資金投入應該補供方（開發商）還是補需方（保障對象）作出抉擇。相關研究比較少，如劉琳等[4]認為，住房保障方式應以“人頭補貼”為主、“磚頭補貼”為輔。洪亮平、王旭[7]從美國保障性住房政策變遷中發現美國住房保障政策經歷了從補供方到供需兼補到補需方的轉變過程。

這三種思路是從不同角度對中國住房救助體系構建的研究。中國的政策實踐因循了第一種思路，卻忽視了對第二、三種思路的分析思考，而這兩種思路恰恰對于把握中國未來住房救助體系發展方向是非常重要的。

二、住房救助制度存在的問題研究

中國現行的住房救助制度的實施取得了一定的成效，但在制度實施過程中，這些住房救助制度自身存在的問題日益顯現，影響了住房救助政策目標的達成。當前學者們對現行的住房救助制度自身存在問題的探討集中在以下幾個方面：

（一）立法和管理方面

在住房救助的立法方面，當前中國住房保障立法層次低，缺乏統馭和協調不同住房救助制度的保障法律。現有的相關規范性文件屬于部門規章或地方政府規章，法律效力低。郭士征等[2]認為，中國應盡快制定社會保障基本法，以該法為依據，從總體上規劃和指導住房保障的法制建設。國家應在社會保障基本法的立法思路指導下，制定住房保障的行政法規，將其作為國家的住房保障工作的指南。魏小雨[8]認為，住房保障的實施情況應該成為政府考核指標體系中的重要內容，各級政府在住房保障方面的責任應該具體化。

在住房救助的管理方面，一些學者已經意識到住房救助管理的重要性，管理不到位將導致保障房目標定位的錯位、國家的保障房資源的浪費。許安拓[9]對中國經濟適用房的管理提出了質疑，政府對經濟適用房的管理存在缺位問題，沒有成立專門的機構負責管理，導致違規現象屢見不鮮。目前在大部分城市，政府部門將經濟適用房開發和分配相關職責交給開發商承擔。開發商采取成本虛報、樓層加高、增加商品房比例、炒房號、利用物業公司補充利潤等手段來獲取自身更多、更大的利益，政府的監督管理形同虛設。因為政府管不好，所以有一些學者想到了引入市場機制、采用市場化管理的辦法。如田焱等[10]認為租賃型保障房應全部實行租金市場化，并按住房租賃市場價格的波動進行年度動態調整。政府提供的保障性住房全部進行市場化管理、逐步實現投資主體市場化和多元化，擴大保障房的建設規模，提高其運營效率，實現其可持續發展。他們還提出應進行精細化和優化管理，如應加強網絡化管理、采用遞進式退出等管理機制。在住房救助實踐中，中國有一些城市已經開始試點住房救助對象先交齊100%租金，再差別化返補的做法。住房救助管理的研究對于中國住房救助政策目標的實現至關重要，如何提高住房救助的管理效率需要進一步地深入研究。其實，很多發達國家有成熟的經驗，當前專門研究住房救助管理的研究成果還很少。

（二）進入、退出機制方面

住房救助的進入、退出機制也屬于住房救助管理的內容，但因為它相對于其他的住房救助管理問題研究成果要多一些也成熟一些，再加上進入、退出機制的有效運行關系到住房救助政策能夠可持續問題，所以本文將這一問題單獨列出，對相關研究進行分析評價。

當前住房救助制度的進入、退出機制，主要是根據保障對象家庭的收入來衡量。但一個家庭的收入難以精確計算，而且收入又是動態的，單位開出的收入證明可信度差。對于這一問題，學者們也進行了創新性的思考。如陳淮[11]認為最低收入家庭住房保障線的計算應包括住房消費，不同經濟發展水平的城市也應設立差異化的標準。最低收入家庭的住房保障線：年家庭收入標準=（最低收入家庭的月生活保障金額+當地能滿足基本家庭生活需求住房的市場平均月租金）×12。周玉梅等[12]認為既然甄別經濟適用房購買人的經濟狀況和身份確實很難，管理成本高昂，可將公積金中心變成住宅信貸銀行。魏小雨[8]認為監管要從源頭抓起，應是一個完整的流程，包括多個環節。有效的監管流程包括檔案管理、適時監管及準入退出機制。為保證居民管理信息系統的可靠、完善，在建立檔案時，標準要非常嚴格、管理也應該分級、根據不同級別建立檔案，這樣不符合條件的居民才能及時退出，符合條件的居民及時享受保障政策。此外，還應成立專門的監管部門進行動態管理，對保障對象的收入情況進行定期檢查并公示。從現有的相關研究看，對于進入機制存在的問題，學者們大多從制度設計本身保障對象范圍狹窄的角度探討問題，而很少從其他角度探討住房救助應保未保的問題。對于退出機制，學者們大多局限于消極、被動的思路，而對于如何通過制度設計使得不符合享受資格的住房救助對象自覺、自愿地退出住房救助制度缺乏深入細致的研究。

（三）房源方面

郭士征等[2]認為經濟適用房存在的各種弊端主要是由經濟適用房的供需矛盾引起的。從保障房的總體上看，趙偉[1]認為，中國保障房供應量還很不充分。

有些學者對保障房房源緊張問題形成的原因進行了分析。從政府的角度，龍均云[13]認為，因為廉租房的土地是地方政府劃撥的，不是出讓的，而且地方政府還要投入資金、人力和物力，地方政府沒有積極性加強廉租房的建設。從資金來源的角度，許安拓[9]認為廉租房住房建設資金主要靠住房公積金增值收益以及公房銷售獲得房款的余額部分，而這樣的資金來源是靠不住的。大多數城市財政資金供應沒有實現制度化，資金來源不穩定。

對于如何解決保障房的房源問題，學者們的觀點基本一致，都認為要發揮政府的主導作用，多渠道籌集房源，要么收購市場上的現房，要么建房。對于收購市場上的現房，劉琳等[4]認為應將“城中村”住房作為廉租房的適宜補充。周望[14]借鑒發達國家經驗，認為租售房源可通過收購符合廉租住房標準的“二手房”和普通商品住房來獲得。魏小雨[8]認為，國家可設立隸屬于政府的“廉租房房地產經營公司”，收購空置商品房作為廉租房的房源，當然還要對這些商品房進行改建，使之符合廉租房標準。對于建房主體，曾國安[15]認為要改變保障性住房的投資結構，充分動員企事業單位等社會力量加入到公共租賃住房的建設隊伍中來，還應該將社會上閑置的住房作為公共租賃住房的來源。

在建房資金問題上，大多數學者認為應該吸引社會資本進入保障房建設領域，形成多元化的投融資機制。郭士征等[2]認為應將住房保障納入公共財政范圍，應成立專門的住房保障基金，資金來源可按合理的比例從土地出讓金中提取，還應充分發揮市場機制在獲得保障房建設資金中的作用。龍均云[13]主要探討了經濟適用房的建設資金的籌集問題。借鑒發達地區的經驗，他提出采用多種籌融資相結合的方式，如可采用投資信托基金、公債等金融工具或運用BOT項目的融資方式來籌集資金。田焱等[10]則提出建設投融資平臺、積極開展“公私合作”的觀點。在特大城市和大城市、省會城市和地級城市建立保障性住房投融資平臺，由政府財政或民間投入作為資本金及主要注冊資本來源，建立起國有或混合所有制的保障性住房投資機構，利用房地產投資信托基金等創新型投融資平臺及模式，來推動行政轄區內保障房的投資和運營。

從當前學者們的研究看，無論是住房救助的管理問題、還是房源問題，公私合作是必由之路、大勢所趨。公私如何合作，合作的模式有哪些，還缺乏系統深入的研究。

三、發達國家住房救助體系建設經驗借鑒研究

發達國家住房救助體系建設時間長，有著豐富的經驗。發達國家住房救助經驗也是影響中國住房救助體系發展的重要影響因素之一。學者們在研究住房救助某一方面問題時也會提到國外經驗，但也有部分學者結合具體國家對于國外的住房救助制度進行了專門的研究。他們致力于從發達國家住房救助體系發展歷史中總結出住房救助體系建設的規律、發展的趨勢，以期為中國的住房救助體系建設提供借鑒。從學者們的研究看，在發達國家中，美國的住房救助立法最齊全，荷蘭是歐洲住房救助做得最好的國家。

洪亮平等[7]對美國的保障性住房發展歷史進行了梳理，將其歷史演變分為萌芽、探索、發展、成熟四個階段。并對美國保障性住房發展的趨勢進行了總結，即保障主體從政府轉變為市場；保障對象從中低收入群體轉變為低收入群體；保障途徑從擴大供應轉變為滿足需求；保障模式從定點建設轉變為住戶自由選擇。景娟等[16]認為荷蘭住房保障體系發展給中國的啟示有：各類非營利性住房應成為面向城市中低收入家庭的住房供給的主體；需要關注住房市場的健康發展；隨著宏觀經濟社會形勢和不同階段住房問題的特點，相應調整住房保障政策和政策執行方式；各類弱勢群體要有特別關照的措施。

此外，薛德升等[17]對德國近年來住房保障情況進行了全面系統的研究。他們對德國住房救助的主要措施進行了總結，包括建立多元化的社會保障住房供應體系，建立住房金融服務制度，健全住房保障法律體系，發揮自治組織的社區管理作用。

新加坡是實行中央公積金制度的代表國家，基于中央公積金制度的住房保障的發展也非常成功。郭偉偉[18]借鑒新加坡的經驗認為中國應強化政府在住房保障中的責任，更好地發揮住房公積金的作用，發展住房保障必須尊重特殊的國情，漸進式、層次式的住房保障體系適合中國的實際情況，并建立完善的住房保障法律體系。

從這些學者的研究成果不難看出，住房救助體系建設受到多種因素的影響。從當前的研究看，學者們的研究過于注重國外住房救助制度本身的微觀研究，而忽視對于國外住房救助制度背后理念的關注，而這恰恰對于站在十字路口的中國住房救助非常重要。對于中國住房救助體系的發展方向也缺乏專門的研究。

四、當前研究的不足和進一步研究的方向

中國的住房救助體系正處于轉型期，住房救助體系重構的號角已經吹響。當前住房救助體系的相關研究還存在一些不足，需要進一步明確研究的方向。

1.從研究的層次看，當前研究的理論層次不高。大多數的相關研究是在住房保障的語境下研究住房救助問題，普遍存在著住房保障和住房救助概念混用的情況。這也反映了中國住房保障理論體系發展的不完善。概念的混用，也影響了學術界對于住房救助的專門研究。從我們查閱的文獻看，專門研究住房救助體系的成果寥寥無幾。這種概念上的模糊使用，也大大影響了研究成果的科學性、應用性和研究成果的國際對話、交流。住房保障主要包括住房保險、住房救助和住房福利。如果我們把這些概念分清后就會發現很多困擾我們的問題就迎刃而解了。不同性質的住房保障項目在保障對象的范圍、實施的目標、實施主體、實施方式、資金來源和管理體制等方面應該有所不同。

2.從研究的內容看，大多數研究停留在宏觀制度層面，而制度的研究又停留在制度的羅列和單一制度的研究，缺乏深層次的不同制度之間關系的研究，缺乏住房救助體系的研究。在中國住房救助的實踐中，已有了廉租房和公共租賃住房兩房并軌以及廉租房、公共租賃住房和經濟適用房三房并軌的方案，也已有以江蘇省淮安市為代表的共有產權房的試點。作為經濟適用房的變種，共有產權房制度如何設計急需研究，國外已經有了多年的實踐經驗，需要對其經驗進行總結給我國共有產權房政策提供借鑒。當前在宏觀政策層面的研究居多，實務管理層面研究較少。從國外的經驗看，住房救助社會化是大勢所趨。在這樣的趨勢下，我國住房救助的管理應該如何改革和調整，相關研究亟待加強。

3.從研究的方法看，當前的研究理論分析居多，基于一手資料的實證研究較少，定性研究較多，定量研究少，影響到研究成果的科學性。中國地方政府住房救助的創新實踐已走在了前面，需要及時地將實踐經驗進行總結提煉。未來的研究需要更多地通過問卷調查、深度訪談等方法收集一手資料，在了解住房救助對象真實需求和住房救助提供主體供給能力的基礎上，提出住房救助體系改革的建議。

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