國有企業效率考量

楊靜

摘要：國有企業的性質決定了公益性社會責任在其價值導向上的主體地位。以科學發展觀為指導樹立科學效率觀，從國有企業所承擔的公益性社會責任角度考察其效率，結果表明我國國有企業是相對高效率的。為進一步做強做優國有企業，在保持其市場地位及其高效社會責任的前提下，通過全面深化改革進一步提高國有企業的經濟效率依然是我國國有企業改革的基本方向，同時要明確并強化國有企業公益性社會責任目標的經營約束。

關鍵詞：國有企業；公益性；社會責任；效率考量；市場經濟；主體地位；企業效率；經濟安全

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）04-0063-05

改革開放以來，伴隨社會主義市場經濟體制的基本確立和國有企業改革的深入，在關系國計民生和重大戰略性基礎行業，國有企業的市場主體地位是我國社會主義現代化建設事業高速發展的物質基礎，發揮著不可替代的戰略作用。但是，毋庸諱言，由于衍生于“委托—代理”困局的治理缺陷等問題，有關國有企業效率的詬病始終不絕于耳。那么應該如何全面準確的看待國有企業的效率，無疑對這個問題的全面回答直接關系到如何正確認識我國國有企業的發展現狀以及準確定位國有企業進一步的改革方向。本文嘗試以科學發展觀為出發點，結合我國國有企業的公益性社會責任屬性，運用一系列效率評判指標重點考察我國國有企業承擔公益性社會責任的效率，以期通過樹立全面系統的科學效率觀，厘清認識誤區，正確認識我國國有企業的性質及其在我國社會主義市場經濟體系當中的地位。

一、關于我國國有企業的社會責任及其效率的研究

我國國有企業的社會責任是由其性質決定的。通觀世界范圍內有關國有企業的社會責任定位，總體上存在著兩大類：

一是在市場經濟比較發達的國家，其國有企業的性質總體上是由其國有企業在整個市場體系運轉過程中所起到的作用來體現的，本質上是政府調控宏觀經濟職能的具體體現之一。具體來說，在市場經濟體制比較成熟的發達國家，國有企業存在的主要根據是彌補市場失靈。首先，在發達國家，國有企業通常承擔著解決經濟結構失衡，包括地區經濟發展的不平衡和產業間發展不平衡的問題[1]。比如，落后地區的基礎設施建設以及由于技術進步和市場需求轉移而成為虧損行業的鐵路客運業等，這些行業的經營主體都是國有企業。其次，在市場經濟發達國家，國有企業還是特殊情況下平抑危機的重要手段。當大規模的市場系統性風險的發生導致市場動蕩，并有可能誘發大面積經濟危機的情況下，政府通常通過國有企業以大面積并購的形式，接管陷于困境的私人部門企業的方式，阻止經濟動蕩的蔓延，并帶動經濟復蘇。比如，在2008年的“次貸危機”爆發后，美國財政部通過設立新的機構對兩大金融機構的接管與股權收購，等等。

二是在社會主義市場經濟條件下，關于我國國有企業的性質及其社會責任問題。關于這個問題我國學術界的主流觀點普遍認為，社會主義國家的國有企業作為公有制的實現形式之一，是體現公有制經濟的決定性力量[2]，因此，在社會責任上，我國國有企業的社會責任不能單純為彌補市場失靈和發展戰略而存在。國有企業在社會責任和義務以及公共政策目標方面的要求是一種強制性的、法定的企業目標和責任或義務[3]。

顯然，基于上述關于國有企業性質及其社會責任的定位，討論國有企業的效率問題，必須綜合權衡其職能定位。目前，經濟學界對我國國有企業效率的爭論，代表性觀點主要是三種：

一是“國有企業效率優良論”。如張宇認為，國有企業效率的提高是綜合實力與競爭力的表現，并在促進社會整體效率方面發揮著關鍵性作用。[4]有學者則通過構建國有企業競爭力評價模型，從世界500強的比較視角對國有企業競爭力進行定量評價，得出國有企業在“做大”和“做強”兩個局部領域實現了局部超越的結論。[5]程恩富等認為國有經濟的整體高效已得到歷史的檢驗，重視經濟效率或績效不能限于局部效率和經濟效益，對國有經濟的局部低效和階段性虧損應作具體分析。[6]

二是“國有企業效率低下論”。如周黎安、張維迎等利用1998—2004年中國制造業企業數據，比較了不同所有制企業的生產率，發現國有企業的生產效率最低。[7]吳敬璉也同樣認為，在最近一輪的國有企業的規模擴張中，盡管國有企業的市場主體地位得到加強，但國有企業的效率要低于民營企業。[8]

三是“國有企業效率悖論”。如劉元春認為，從微觀財務指標、微觀競爭和經濟比重的變化以及生存競爭指標來看，國有企業是非效率的，但從全要素生產率、從對宏觀經濟的影響和社會經濟資源配置的角度來看，國有企業又是有效率的。[9]李鋼基于投入產出分析的效率評價體系，分析了我國大型國有企業的效率。研究發現，用前兩個指標，即反映國有企業的總體投入產出效率水平的資本生產率來衡量國有企業效率時，國有企業的效率水平低于我國其他類型的非國有企業，然而用后兩個指標衡量企業效率時，則出現了完全相反的情況，即以增加值/銷售收入和增加值/銷售成本指標衡量的國有企業效率又高于非國有企業。[10]

顯然，目前我國國內關于國有企業效率的上述爭論，不管持何種觀點，在對國有企業效率的考量上都或多或少的對我國國有企業的社會責任角色關注不夠，即在效率評價體系中并沒有充分考慮國有企業基于社會責任尤其公益性社會責任的履行所產生的效率影響。相反，絕大多數研究對國有企業效率的分析或評判基本上主要以國有企業的全要素生產率、虧損或是凈利潤等財務指標為尺度。國有企業的效率究竟如何，必須有一個科學的評判標準。結合我國的現實國情，對國有企業效率的評判要充分認識國有企業的性質及其社會責任。基于此，本文將以人為本、全面協調可持續的科學發展觀為指導，將國有企業公益性社會責任因素納入效率評價體系，以全新的角度對我國國有企業的效率狀況做出判斷。

二、基于公益性社會責任的國有企業效率評價思路

（一）國有企業社會責任的理論內涵endprint

從根本上來說，我國國有企業的社會責任尤其公益性社會責任，是由我國國有企業的性質所決定的。我國的國有企業作為社會主義公有制的實現形式之一，在社會主義市場經濟條件下，其性質本質上存在“公益性”和“營利性”的二重屬性[11]。但二者的關系，筆者認為是存在從屬性的。即公益性應該是國有企業的首要性質，換句話說，國有企業經營的首要目標是追求公益性。其營利性是從屬于公益性的，是為實現國有企業的公益性目標服務的。也就是說，當國有企業的公益性和營利性發生沖突時，必要時即使犧牲營利性也要保障公益性。當然，常態下二者是可以兼容的。

國有企業的上述特殊性是由我國的社會性質以及法律對國有企業的規定決定的。我國憲法確立了我國的國體以及政體的根本性質，它們賴以成立的經濟基礎就是公有制為主體的所有制結構。而作為公有制實現形式之一的國有企業，其資產根據法律規定，屬于全民所有。也就是說，國有企業存在最終目標是為全民服務的。因此，國有企業在內在邏輯上就必然地更多承擔為社會大眾服務的社會責任。在一定程度上，國有企業就是國家公共服務職能在經濟領域的一種延伸。

國有企業的上述雙重屬性的存在及其優先約束，決定了我國國有企業社會責任的相對特殊性。具體來說，對于非國有性質的其他企業來說，作為經濟組織，企業存在的根本目的就是追求經濟利益，而企業的社會責任僅僅是從屬于企業經濟目標的。具體而言，一般企業只要遵守國家法律的具體規定和道德規范，依法照章納稅，保護職工權益，誠信經營，遵守環境保護法規，秉持社會公義原則參與公益活動就基本履行了其社會責任。

因此，相對于一般企業，國有企業的社會責任存在至少兩個方面的區別：首先，價值導向的不同。如前所述，根據我國的社會性質及相關法律制度的規定，國有企業的公益性應該是其根本屬性或者說第一屬性。這個特質決定了我國國有企業公益性社會責任的履行目標主要是實現“公平”。具體來說，在國有企業的經營活動中，必須將尊重利益相關者的權益作為基本的經營原則，貫徹執行維護社會整體公平的國家目標。從這個意義上，相對于一般企業，國有企業社會責任更強調追求社會的整體利益。

其次，首要責任的不同。具體而言，國有企業的社會責任理應以社會公益，即非經濟目標的實現為主。換句話說，國有企業經濟目標實現的最終目的是為非經濟目標服務的。而對于一般企業，只要是在遵守法律和道德的情況下，最大化追求經濟目標的實現。在這個意義上，我們可以概括為：國有企業以追求公益性目標最大化為首要責任，而一般企業則以追求經濟目標最大化為首要責任。

（二）國有企業公益性社會責任的主要內容

根據上述分析可以看出，我國國有企業的社會責任是以實現社會公益性為特征的非經濟目標為核心的。因此，我國國有企業公益性社會責任的主要內容實際上就是國有企業在經營過程中對有關利益相關方等具體利益主體以及對環境、社區、社會、國家等社會公共利益所負有的責任。根據國有企業履行社會責任的領域以及層次的不同，可從宏觀和微觀兩個層面來劃分國有企業的公益性社會責任（見圖1）。

從宏觀層面來看，國有企業的公益性社會責任主要表現在兩個方面：一是調控宏觀經濟。國有企業是加強和完善宏觀調控的關鍵手段。國有企業要按照政府的宏觀經濟管理的目標，執行反經濟周期的國家政策，減緩經濟波動，弱化經濟的周期性震蕩，從而維護宏觀經濟的整體平衡。二是維護經濟安全。國有企業要在國防、軍工以及尖端技術等涉及國家安全領域和石油、化工、電力、航空等關系國家經濟命脈的重要戰略性產業中保持控制力，從而有效應對經濟全球化背景下各種威脅國家經濟安全的因素，積極抵御外國資本特別是一些大型跨國集團對本國經濟的控制，維護國家的經濟利益。

從微觀層面來看，國有企業的公益性社會責任的履行，從目的來看，就是要通過支持國家建設、積極吸納就業、保護資源環境以及主導公益事業等等來促進社會公平、穩定、可持續發展。當然，國有企業在自主創新、提升國家綜合競爭實力以及維護職工權益、提高安全生產率等眾多微觀領域的責任同樣也是責無旁貸的。

三、基于公益性社會責任的我國國有企業效率分析

本文上述倡導的科學效率觀，就是以科學發展觀為出發點，根據國有企業公益性社會責任的界定及其目標定位，通過更加全面的效率評判指標設置，來衡量國有企業的承擔公益性社會責任的效率（見圖2）。

1. 國有企業承擔宏觀調控和維護國家經濟安全的基點在于其在國家基礎戰略性行業以及關系國計民生的國民經濟命脈領域的相對主體地位。結合我國國情以及數據的可獲得性，我們選取國有資本在這些重要行業和領域的資本集中度作為評判指標，衡量國有企業的相對控制力和影響力。

經過多年發展，我國國有資本的分布主要集中在關系國家安全和國計民生的重要行業和關鍵領域。2013年，在石油和天然氣開采行業中，國有企業總產值、資產總額、主營業務收入和利潤總額占所在行業的比重分別高達92.8%、95.7%、94.9%和95.1%，而且總資產貢獻率、流動資產周轉次數、產品銷售率等各經濟效益指標也都超過或接近行業平均水平；在煤炭開采、核燃料加工等重要的能源工業領域，國有企業的各項比重也都超過了50%；在冶金、采礦、化工等重要的原材料工業領域，國有企業各項指標所占比重也較高。

由此可見，國有企業在重要行業和關鍵領域起著舉足輕重的作用，控制力和影響力不斷增強。

2. 在知識經濟時代，自主創新能力及以此為基礎的創新產品，尤其關系國民經濟及國防安全的重大戰略性的產品創新及其能力，已經構成國家核心競爭力的重要內容。在這個意義上，國有企業尤其是中央在關鍵的創新能力同樣也是保障國家經濟安全的基礎。考慮我國實際，我們選取研發經費投入和創新產品銷售收入占比兩個核心指標衡量我國國有企業的自主創新能力。

自主創新也是衡量企業效率的一個重要方面。截至目前國有企業在資金、人才、技術等方面仍然具有相對優勢，仍然在創新過程中起著重要作用（見圖3）。endprint

根據中國有企業業評價協會發布的《中國有企業業自主創新評價報告（2012）》，2012年當年，前100強工業企業新產品銷售收入中，國有企業在該項指標上所占比重最大，超過了40%，遠遠高于私營企業、集體企業、中外合資企業等其他所有制類型的企業。這充分表明國有企業至少在目前依然是我國有企業業自主創新的重要主體。

另據統計，在2006—2013年間，中央直屬企業即大型國有企業的科技投入年均增幅接近30%，在科技投入上的增長遠高于全國平均水平。另外，從結果來看，在樣本期間，上述中央的專利的授權數量年均增幅接近40%，表明其研發投入的效果相對高效；截至2013年底，已有近一半的新增國家重點實驗室都建在了中中央業，中央工業企業全部建立起了國家級的研發機構；中中央業近幾年來獲得了全部國家科技進步特等獎和近2/3的國家科技進步一等獎和近1/3的國家科技進步二等獎。

3. 國有企業支持國家建設的一個重要的基礎途徑就是為國家上繳稅收與利潤，支持財政的轉移支付。同樣考慮數據的權威性和代表性，我們以上繳稅金作為評判指標，衡量國有企業對國家建設的貢獻程度，如圖4所示。

我國國有企業上繳的主營業務稅收要遠遠高于私營企業和外資企業，已經從1998年的994億元增加到2013年的近3.7萬億元，年均增長接近20%，遠大于名義GDP13%左右的年均增速。而且國有企業上繳稅收占GDP比重也從1.18%提高至接近2%。2013年國有企業主營業務納稅額分別是私營企業和外資企業的4～5倍。

此外，據財政部統計，2013年國有企業上繳各項稅費共計3.7萬億元，同比增長了7.8%。由此可見，國有企業為我國稅收做出了巨大貢獻，若以納稅量作為評判指標，國有企業的效率要遠遠大于私營企業和外資企業。

4. 國有企業的職工工資水平以及社保等福利繳費情況是國有企業維護職工權益，倡導社會公平的基本體現。我們選取職工工資水平及福利作為評判指標，衡量國有企業在提高職工生活水平方面的貢獻。

國有企業職工的平均工資一直遠高于私營企業職工的工資。據《2014中國私營企業調查報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2014年我國私營企業職工的平均工資水平，相對去年下降，僅為同期國有企業職工平均工資的50%左右。而且私營企業和國有企業職工工資差距在不斷擴大。

除此之外，在維護職工權益、為職工投保等方面，國有企業也要比私營企業和外資企業做的好。國有企業積極為職工交納醫療保險、失業保險、養老保險等。而《報告》顯示，在被調查企業中，為職工投保社會保險的私營企業遠遠低于國有企業。其中，為職工投保醫療保險的比例僅占被調查企業的33.4%，為職工投保失業保險的比例為16.6%，而為職工投保養老保險的比例則僅為8.7%。而且，即使在那些已經為職工投保社會保險的企業，僅僅是為部分職工投保，也并不是為長年雇傭的全部職工投保。《報告》顯示，在已為職工投保的企業中，實際參加醫療保險的職工比例僅占被調查企業全年平均雇傭工人總數的14.5%，參加失業保險的職工比例僅為6.0%，參加養老保險的職工比例則僅為22.7%。

由上述對比分析，國有企業在更好的保障職工各種權益的同時，也為提高職工生活水平做出了應有的貢獻，因此從這個角度看國有企業是有效率的。

5. 吸納社會就業，維護社會穩定是國有企業在微觀層面上承擔公益性社會責任的基本體現。我們以國有企業創造就業機會或新增就業崗位作為評判指標，衡量國有企業上述責任。

國有企業每年不斷創造就業機會，大力吸納就業人員。在2002—2013年，其吸納就業人員的數量要遠大于私營企業和外資企業（見圖5）。尤其是在2008年之后，受全球金融危機的影響，在外需驟減的形勢下，實體經濟受到很大沖擊，一時間就業形勢變得極為嚴峻。迫于生存壓力，許多私營企業和外資企業開始大幅裁員。而同期國有企業尤其是中中央業，積極履行保就業的社會責任，盡力不裁員。

此外，為努力保障社會穩定發展。近些年來，國家電網、南方電網等國有電力企業為了保證居民生活用電和工業用電不受影響，自行承擔虧損300多億元，保障了電力的平穩供應。同時，在國際油價大幅波動的情況下，中石油、中石化、中海油等國有企業也是自行承擔了大量的虧損，保證了國內成品油的穩定供應，減輕了國際油價劇烈波動給我國經濟帶來的不利影響。

6. 伴隨著企業社會責任意識和實踐的發展，投身社會公益事業已經成為企業承擔社會責任的一個重要組成部分。國有企業的性質使其在社會公益活動中更是責無旁貸。盡管捐贈并不是國有企業投身社會公益活動的唯一內容，但考慮到數據的可獲得性，我們選取國有企業相對捐贈數量，衡量國有企業公益事業的責任意識。

由圖6所示，根據2012中國慈善排行榜（中國慈善排行榜由民政部指導，公益時報社編制，中國慈善排行榜—企業榜單的入圍條件是企業年度捐贈100萬元（含100萬元）以上）的統計，2011年度共有605家企業上榜，捐贈總額為104.47億元。其中，民營企業392家，占上榜企業的64.79%，捐贈額為52.477 8億元，占總額的50.23%；國有企業128家，占上榜企業的21.16%，捐贈額為32.243 2億元，占總額的30.86%；外資企業僅70家，占上榜企業的11.57%，捐贈額為18.270 1億元，占總額的17.49%。顯然，從捐贈額度相對企業數量的角度來看，國有企業的相對捐贈量是最大的。

四、結論及啟示

綜合上述幾個方面的比較分析，以科學效率觀為出發點，充分考量我國國有企業所承擔的公益性社會責任的價值導向，不難發現，總體上我國國有企業在社會公益性社會責任履行的角度來看，是相對有效率的。至少，在我國當前階段，國有企業在履行各項公益性社會責任上的地位還是不可替代的。有關國有企業經濟效率較差的說法不足以取消國有企業主導地位甚至成為推行國有企業私有化的充分理由。當然，這并不是說國有企業的財務效率等指標就無需提升和改進。從本質上來說，國有企業的社會責任或者說其公益性與其營利性之間并不存在根本的矛盾。相反，國有企業的營利性只會進一步增強或提高國有企業所承擔的社會責任的能力。endprint

值得注意的是，近年來我國國有企業在經營中，對經濟目標的實現愈益重視，而在價值導向上對公益性社會責任目標的追求存在逐漸疏遠的趨勢。因此，我們如果繼續堅持和加強國有企業在重要行業和關鍵領域的控制力、影響力，增強其宏觀調控經濟的帶動能力，發揮國有企業對經濟發展的支撐、引領、輻射和帶動作用，國家還應該通過逐步立法，明確并強化國有企業公益性社會責任目標的經營約束，并向社會公開，增加其透明度，使國有企業在保障社會經濟發展的戰略布局，引領和帶動社會經濟持續、快速、健康發展方面發揮更加積極的作用，更好地維護和保障國家的經濟安全。

當然，在微觀層面上進一步圍繞現代企業治理制度的建設和政企分開的既定目標，通過有效的制度創新，切實解決困擾國有企業的“委托—代理”困局，阻斷國有資產的流失途徑，依然是我國國有企業改革的主攻方向。總之，我國國有企業作為承擔公益性社會責任的主體地位是不可替代的。我們不能通過簡單的經濟效益指標而否定國有企業。國有企業作為我國社會主義市場經濟體制的主體地位必須長期堅持。

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責任編輯、校對：秦學詩endprint