新形勢下公眾參與政府決策合法性路徑創新

王友平　徐喜寧

〔摘要〕十八屆四中全會明確將深入推進依法行政，加快建設法治政府作為依法治國的重大任務之一，提出健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。四川省A部門在新形勢下公眾參與政府決策合法性路徑選擇，在公眾參與政府決策法治化、利用新媒體暢通參與渠道和第三方對政府決策合法性專業評估等方面進行了創新性的探索，不僅有利于政府決策的科學性和民主性，而且可以促進法治政府的建立。

〔關鍵詞〕決策合法性；公眾參與；政府決策；公共利益；法治政府

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0088-04

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）將建設法治政府作為依法治國的題中之義，提出健全依法決策機制，豐富完善重大決策法定程序。政府行政權力的行使包括決策、執行、監督等各個環節。其中，政府決策是首要的基本環節，其合法性基礎是否穩固，關系著政府決策執行的效度。因此，政府必須審慎行使權力，一切決策都必須把人民群眾的根本利益作為基本著力點，都應該符合“三個有利于”標準，堅持科學決策、民主決策，不斷推進我國政府決策的科學化和民主化建設，從而更好地為人民服務，對人民負責。然而，目前我國政府決策在合法性的路徑選擇上還存在著一定的局限性，本文基于對四川省A部門依法行政公眾參與狀況的調研評估論證，認為，該部門在政府決策合法性的路徑選擇上進行了探索和創新。

一、公眾參與政府決策合法性的界定

隨著改革開放的逐步深入，我國的民主政治得到極大發展，政府決策在科學化、民主化的進程中也逐步推進，使得公眾參與政府決策成為一種必然趨勢。“政府決策中公共參與是指，公眾通過一定的途徑參與到政府決策過程中，表達利益訴求，并影響決策過程和結果的各種活動。”〔1〕政府作為決策的主體，決策的正確與否關系到公民的利益訴求是否得到實現。因此，政府決策的合法性基礎到底有多鞏固直接關系著政策執行的有效度。“合法性”是政治學中的一個重要概念，關于“合法性”的詮釋，美國政治學家馬丁·李普塞特在談到民主的合法性和有效性時明確指出：“合法性意味著政體具備提出并維持一種信念的能力”，“各種團體依據政治系統的價值是否符合自己的標準來判定它是否具有合法性”。〔2〕這就是說合法性具有評價性的象征，當公民的利益訴求的通道不暢，得不到實現的時候，那么這種政府決策就失去了合法性基礎，阻礙了公民對政府政策的接受性，政策質量無法保證，“公共決策的合法性和效能性之間的平衡關系就成了一個重要的問題”。

〔3〕

另一個美國政治學家羅斯金在他的《政治科學》一書中，也明確指出：“合法性意指人們內心的一種態度，這種態度認為政府的統治是合法的和公正的。”〔4〕換個角度來說，公眾對政府這種態度就是政治的合法性基礎，就是公民對政體、國家或政黨執政的滿意度和支持，“而更強有力的公民參與還促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性的基礎”。〔5〕因此，公眾對政府政策的影響程度到底有多大，是評價政府決策合法性來源的一個重要方面，也是對政府公權力的有效監督和控制，更是整個社會民主政治發展進程的重要一環。

二、公眾參與政府決策過程的主要問題

為貫徹十八屆四中全會精神和四川省依法治省綱要，本文就四川省A部門決策合法性進行了實證分析，主要問題有以下三個方面。

（一）公眾參與政府決策的意識淡薄

公眾參與政府決策是保持政府決策合法性的一種重要途徑選擇，也是一種新的行政決策制度，其核心在于保障政府決策公平、公開、公正，更加科學和民主，從而保證政府決策的有效度。基于實證分析發現，公眾對本地區行政機關在作出決策時，是否聽取社會公眾的意見問題方面大多數人表示不清楚，97份有效問卷中高達51.5%的受訪者表示行政機關決策是否聽取公眾意見不清楚，而表示不聽取意見的占有4.1%。由此可以看到，公眾參與政府決策的意識還比較淡薄，參與力度還遠遠不夠，公民參與還不完善。由于存在政府決策對公民自身的關切度、相關規則不完善等問題以及地區行政機關在做出行政決定并沒有進行事先全面信息公開，從而導致部分公眾對行政決策不清楚，從而影響行政決策公民參與的積極性。“公共政策制定就像一個封閉的循環圈，掌握在政府手中，公民對政策的制定過程的知曉和參與程度偏低。”〔6〕一方面，政府在決策的過程中，由于政策的公開性、透明性和民主性不足，公民的知情權就沒有得到保障。另一方面，政府政策在執行時，經常是上面政策怎么定，下面就強制執行，公民根本就沒有回旋的余地。政府決策合法性基礎不穩固，其法治化進程還有待進一步推進，離建設法治政府還有很大一段距離，需要在今后的法治建設進程中不斷推進。

（二）公眾參與政府決策的渠道不暢

公眾參與是當前形勢下完善和推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治政府的最有效的途徑。當公眾表達利益訴求的渠道不暢，參與受到威脅和需求得不到滿足時，公眾與政府之間發生利益沖突，矛盾就會激化，從而導致政府存在的合法性基礎動搖，出現合法性危機。“社會中所有的主要的團體通向政體的通道都不通暢，或者至少是在他們的政治需求產生時無從輸送，合法性危機就產生了。”〔7〕“一旦某個政治系統在社會公眾的心目中失去了正當性，也即意味著出現了合法性危機的困頓局面。”〔8〕根據我們實證考察分析，公眾參與流于形式，沒有落實到實處。有少量政府文件也規定了公眾參與政府決策的多種方式，例如調查會、座談會、聽證會等，但就這些方式而言，大部分并未落到實處，或者說沒有起到實質性的作用。這就說明了公眾參與政府決策的渠道是單一的且沒有達到理想效果。因此，在新媒體時代下，政府應該擴大公眾參與政府決策的渠道。政府應重點做好公開信息內容適當清晰且方便公眾理解、執行程序可操作。同時，可開通網絡政務，利用現代傳媒，如，政務微博微信等，為公眾提供更多的參與渠道且要具體落實。

（三）公眾參與政府決策的程序缺失

十八屆四中全會把公眾參與確定為政府重大行政決策法定程序。公眾參與政府決策是新時期建設法治政府的必然要求，因此應該具有自身特定運行程序，從而有效保障公眾的合法權益。然而，僅就公眾參與政府決策的相關規范來看，現在地方政府還很少有這方面的規定。根據調研考察實證分析，公眾參與政府決策的運行依據主要源于相關政府文件，并非是專門針對公眾參與本身而言的法定程序規定，大部分行政執法程序尚未法律化，這就在一定程度上導致了公眾參與政府決策的規范性、法定性適用程序缺失，難以保障公眾正當理性地參與政府決策。政府權力的運行以及公眾參與政府決策的法治化程度低，向來重實體輕程序。“程序控制是保障行政權合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權利自由的必不可少的條件。沒有嚴格的程序法保障實體權利的實現，一切只能是一紙空文。”〔9〕政府決策的目的在于公共利益的最大化，把握公眾不同的利益需求，實現公眾最滿意的政策效果。政府政策的合法化過程本身就是各方利益主體博弈從而達到利益最大化的“雙贏”過程，在缺乏相關法律法規規范的情況下，地區政府決策不管是在決策前實施機制，還是決策中的群眾參與機制及決策后的監督機制等方面，政府決策都應該從公眾的切身利益出發，制定科學規范的程序，形成多樣的公眾參與渠道，鼓勵公眾積極主動參與政府決策，就必須把公眾的利益和需求及時、準確、有效地反映到政府決策的過程中并最終代表公眾的利益的具體政策中，政府政策才能真正的達到預期的目的和實現最大的社會效益，從而保證了政府決策的合法性。

三、新形勢下公眾參與政府決策合法性路徑選擇

公眾參與政府決策是實現政治民主化的重要手段，是現代政治文明建設的創新探索，是實現政府依法行政的重要參與主體和監督主體。這既是達到民主決策的必要環節，也是公民培育法治民主精神的重要渠道。在依法治國、建設法治政府的新形勢下，必須將公眾參與政府決策程序納入我國法治化進程。同時，通過第三方專業機構對政府決策前后公眾參與情況進行評估，以便更好地了解和掌握政府決策合法性基礎的穩固與否，從而更好地實現公眾對政府決策的參與。

（一）公眾參與政府決策法治化

首先，培育公眾參與的法治精神。中華人民共和國的一切權利屬于人民。公眾參與政府決策是對我國法治建設對國家的一種責任和義務。根據權利義務對等來說，培育公眾的法治精神，樹立社會主義法治信仰是切實維護關于自身利益的必然要求。“良好的公眾法治意識是法治建設不可缺少的精神力量”，〔10〕讓公眾接受更多良好的教育，使他們認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。在公民參與政府決策的過程中，要培養充分知情的公眾，教育公眾，增強公眾對公共問題的興趣。

其次，政府決策樹立法治思維。十八屆四中全會強調，要提高行政決策水平，廣大領導干部要以身作則，牢固樹立法治思維，樹立科學決策的理念，確保決策過程的公開。運用法治思維，依法行使行政權力，是行政決策的內在要求。“公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環境和情形。”〔11〕 因此，政府和公共管理者必須在法治理念的基礎上進行決策，把合法性當做決策的前提，確保作出的決策合法合規、科學正確，符合民意。“在民主與法治原則之下，從‘執行法律著手，逐步由地方政府‘創造制度向‘落實法律的法治方向轉變，體現地方政府對依法行政的價值追求。”〔12〕決策最終的價值追求和根本衡量標準是讓公眾滿意，獲得公眾的支持和擁護，從而鞏固其領導決策的合法性基礎。當然，不可否定的是，將公眾參與納入到政府決策的程序，達到二者之間的利益平衡，最大限度的實現公共利益和政府決策的有效度是政府與公眾在決策過程中積極合作的必然結果。實現雙方的良好互動，“是善治的實質所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理過程”。〔13〕這就需要高效能的公共管理者，要求“公共管理者必須具有組織決策的技能”，“管理者必須能夠熟練地運用協調促進技能”，才能適應新形勢下的政府決策環境新變化。〔14〕

最后，我們不但要在決策制定的主觀方面加大法治進程，同時還要在客觀上為公眾更好地參與政府決策提供一個良好的政治法治生態環境。比如，逐步建立公眾參與政府決策的制度，健全完善公眾參與政府決策的法律和法規。當然，地方政府在制定行政決策公眾參與的具體制度規定，必須要在國家立法層面，包括決策參與主體、參與原則、參與方式以及參與效度等方面，不能與國家法律相沖突，建立合理正當的適用程序，實現程序正義和實體正義的相統一，最終促進依法行政的實現。“地方政府規章和規范性文件雖可以按照行政自我約束原則規范行政程序，在其內部享有自由裁量和規制的空間，但是不得侵入國家法的范圍。”〔15〕在決策立項之后和決策之前，政府要及時有效地通過各種傳播媒體把信息公布出來，保障公眾對政府決策的知情權，使公眾盡可能多地參與進來，做好民眾參與的事前參與機制，從而實現政府決策的科學化、民主化。在決策中，充分發揮合法性審查、聽證制度等的優勢，實現公眾參與的方式、渠道多樣化，保障其對政府決策的及時有效參與。在決策后，還要建立公眾參與政府決策監督制約機制，保障政府決策的合法性和正當性，最終實現公眾參與政府決策有效度。

（二）利用新媒體暢通公眾參與政府決策合法性渠道

在當今媒介化的時代，我們面臨著民意利益表達的多元和表達路徑的轉型，傳統的公眾參與政府決策合法性的渠道，如調查會、座談會、聽證會等等已經不能滿足公眾參與的需求，這就需要政府快速靈活地運用新媒體，例如網絡平臺、社區論壇、微博、微信等等，更加深入地了解社情民意，科學研判輿情，整合公眾的利益訴求，同時讓公眾能夠及時準確的了解政府信息公開，更好地參與到政府決策的過程中來。“新媒體在中國的作用，尤其是表達利益訴求方面的功能，對中國的政治生活、黨的建設產生了廣泛而深刻的影響”，“從根本上探討如何運用新媒體為廣大人民服務，使新媒體的正面功能最大限度的體現出來，同時遏制其可能出現的負面效果，形成執政黨與社會良性互動的關系”。〔16〕因此，“隨著公民意識的崛起，網絡參與的興起對加強公眾話語權起到了非常積極的推動作用。”〔17〕“新媒體在政策的宣傳、群眾的發動、社會的整合、各種關系的協調、各種議題的討論等方面，發揮的作用越來越大。”〔18〕所以，充分合理地發揮新媒體的作用，使政府決策更加科學化、民主化，提高公眾參與政府決策合法性的有效度，從而又好又快地促進我國目前建設依法治國的目標，加快建設法治政府的進程。

（三）第三方對政府決策合法性專業評估

十八屆四中全會《決定》提出，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。因此，在公眾參與政府重大決策中引入第三方專業評估，更能客觀公正地體現決策的有效性和鞏固其合法性基礎。作為政府決策合法性的第三方專業評估，不僅是政府重大決策的法定程序，而且針對的是政府決策前后公眾參與情況進行的評估，是公眾參與政府決策，實現政府依法行政，鞏固政府決策合法性的又一路徑創新。所謂第三方專業評估并非是傳統意義上的第三方，而是不同于內外部評估，不同于政策制定者和執行者的第三方評估，是獨立的專業性的評估組織和公眾或者利益相關者相結合的第三方評估。這里將獨立的第三方與公眾相結合作為評估主體，更能充分尊重公眾及行政相對人的意見和評價，保證了評估的客觀性、民主性和公正性。為了使第三方評估的結果更全面的反映情況，問卷調查、卷宗查閱和深度談話等具體形式，必須經過科學設計、嚴格論證，進行定性和定量分析，建立一個常態化、長效性的決策前調查訪問機制和決策后的監督制約機制，廣泛征集社情民意，以期政府決策的合法性評估結果無限接近客觀真實。

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