基于尊嚴視角的戶籍制度改革圖景

郭倩倩　秦龍

〔摘要〕戶籍制度伊始是為了解決資源緊張，實行計劃供應和資料分配而設立的，促進了人們生存狀況的改善。但現今人們的生活追求從簡單生存上升到體面尊嚴的生活，而戶籍制度由于承載了太多的附著利益，逐漸演變為擴大城鄉差距和貧富分化的重要因素，損害了人的平等尊嚴，也更凸顯了當前不斷推進以人為本、捍衛尊嚴的戶籍制度改革的現實意義。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，現今依然存在著差別待遇、新生代移民缺乏社會認同度以及其合法權益易受損害并引發社會問題等改革難點，為此應著力加強頂層制度設計、積極提供人性化公平環境、凝聚更多支持力量，多維聯動，積極改進和完善以實現人的平等尊嚴為本位的戶籍制度改革。

〔關鍵詞〕戶籍制度；戶籍制度改革；城市化；新生代移民；尊嚴

〔中圖分類號〕D631.42 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0092-04

改革開放帶來的社會變遷使得人們追求的生活層次從簡單的生存上升到更多地期待平等體面有尊嚴的生活，這也是處于當前社會轉型期人們共同的精神訴求。尊嚴在關乎人類生存與發展問題上是一個最根本的價值評判標準。正如康德所說：“超越于一切價值之上，沒有等價物可代替的，才是尊嚴。”〔1〕它不僅僅指向心理和精神層面，更需要社會實踐的現實依托，對于公民個體來說，國家完善的制度保障是獲得尊嚴的必要條件。國家有責任通過各項制度設計使每個公民尤其是弱勢群體享受平等的權利和服務，獲得一種平等的社會認同感，生活得體面而尊嚴。當前中國的戶籍制度，不僅是一項人口登記和社會管理體制，更是與資源分配、利益共享密切相關，因此它關乎著人們的社會保障和生活質量。近年來，雖然城市化進程日益加快，城鎮居民的社會保障體系不斷完善，但伴隨著戶籍制度改革的推進，依然存在不少難點。由于戶籍制度本身附著了關乎人的生存和發展的諸多權利，對于人的尊嚴實現意義重大。本文試圖從生存到尊嚴的維度評析戶籍制度的歷史、現實，并對戶籍制度改革提出新的時代課題。

一、戶籍制度的歷史與現實：從保衛生存到呼吁尊嚴

戶籍自個體出生就始終伴隨著人的發展。尤其是對于一些重大問題諸如接受教育、社會就業、公共福利等，都直接或間接地與戶籍不無關系。最初的戶籍制度主要是為了社會管理的需要而建立的。建國初期，百廢待興，面臨的緊迫問題就是恢復秩序與生產，解決城市嚴峻的糧食短缺和住房緊張等問題，戶籍制度在這時應運而生。1950年11月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，國家希望通過此項條例規范城市人口的登記和管理，控制人口發展的規模。在城市建立戶籍制度的同時，1954年在農村也建立了統一的戶口登記和管理制度。由于當時實行嚴格的計劃經濟體制，各種生產資料和生活資料都實行統一供應和管理，戶口便作為分配的重要依據。1958年，政府公布了《戶口登記條例》，開始區分 “農業人口”和“非農業人口”兩種不同戶籍，以戶籍為支點的城鄉差距逐漸拉大。國家在強化人口登記的同時，對于人口的自由遷徙也是控制的。1964年的《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》出臺，明確提出嚴格限制農村人口遷往城鎮及城市以及城鎮人口遷往城市，限制了人員的自由流動。這種通過行政指令干預城市化的現象一直持續到改革開放前。上世紀80年代后，小城鎮的戶籍準入才逐漸松動。原本戶籍只是國家管理社會人口的一種方式，但由于各種歷史原因，致使戶籍的性質變得復雜化，開始附著各種社會功能和社會福利，基于戶籍所在地的不同，居民被劃分為各色人等，更突出的表現為城市戶籍與農村戶籍的巨大差別，導致了我國特色鮮明的城鄉二元結構。 而其直接影響到了一大部分人的生存和發展尊嚴。

由于工業的發展和國家政策的傾斜，致使城市的綜合實力較農村發展迅速，尤其是改革開放后經濟體制的轉變，更是拉開了農村與城市的差距。在城市中生活的群體優先共享了經濟發展的成果，體現在城市的公共產品和服務都較豐富，尤其是教育、居住、醫療等環節，而這便是通過附著于戶籍之上的各項權利來體現的。據統計附著于城市戶籍上的各種社會福利高達30多項，而非城市居民卻不能享有同等的福利待遇。這樣一來，城市戶口無形中就有了巨大的含金量。同時，隨著社會的發展和城市建設的需要，逐漸在城市中聚集了數量龐大的社會流動人口。由于落戶的種種困難，導致農民工群體只能像候鳥一樣往返于城市和農村之間。據數據顯示，2012年的全國流動人口總數已達到2.36億，而2.79億人的戶籍所在地與長期居住地不是同一地點。人們享有平等的政治、經濟、文化等各方面的權利是人享有尊嚴的基礎和保障。不平等的國民待遇勢必會影響人的生存和發展，擴大城鄉差距和貧富分化。

為了保護這一龐大群體的自身利益，體現人的生存和發展的平等尊嚴，從2001年起開始了專門針對戶籍制度的相關改革。率先開始的是針對小城鎮戶籍制度的改革，2001年國務院下發了放開小城鎮戶口準入的意見通知，但收效甚微。2013年十八屆三中全會后，開始全面深化戶籍制度改革，鼓勵人員流動和城鄉融合，加快健全城鄉發展一體化。隨后在2014年國務院又相繼發布了2014-2020年新型城鎮化規劃和《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，進一步提出“推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮、農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制”。〔2〕此項意見下發后，各地都陸續開始了針對本地區的戶籍制度改革。為了配合戶籍制度改革，從2010年開始，部分地區實行了居住證制度和新型的落戶積分制度，值得一提的是2014年年末國務院統一下發了《居住證管理辦法》（征求意見稿），對居住證的申領條件做出了明確規定，提出居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的義務教育、就業服務、社會保險等公共服務，進一步推進了全國范圍內的人口自由遷徙，加強了流動人口基本權益的保護。此次全國范圍內推進的戶籍制度改革有利于弱化和消除城鄉身份差別化，保障了居民的自由遷徙和平等權益，極大地提升了他們的生存和發展尊嚴。但從當前戶籍制度改革的實施進程來看，僅僅依靠戶籍制度的改革，并不能真正徹底改變農民工等弱勢群體的不平等地位，實現新生代移民尊嚴而又體面地生存依然有著不少的難點。

首先，公共資源和福利分配不均衡導致待遇差別。雖然我國的城鎮化在穩步推進，“2013年的全國城鎮化率是53.73%，比上年提高了1.16個百分點”，〔3〕但從全國范圍來看，城市化水平仍然不高， “中小城市及其直接影響和輻射的區域的城市化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%”。〔4〕大多數的流動人口寧愿選擇往人口密度已經很大的大城市遷移，也不愿意遷往就近的城鎮或是中小城市，根本原因在于大城市有著較多的工作機會教育資源和較好的福利待遇。一般來說，對于新生代農民工落戶有吸引力的主要在于工作機會和子女教育這兩項，但具備這些資源的大城市由于本身人口的飽和，并不能過度地放開戶籍限制，落戶條件之高是大多數外來務工人員難以企及的，而其他地方即便落戶條件寬松，但因為資源不豐富對流動人口也沒有太多的吸引力，這使得戶籍制度改革收效甚微。

其次，新生代移民缺乏社會認同度。戶籍制度改革不僅僅是制度上的改革，更重要的是破除人們心理上的鴻溝，真正形成和諧的社會關系。由于我國城鄉二元結構由來已久，即便在制度上已經有了本質的突破，但這種二元結構所形成的“城市人”和“農村人”的意識差別很難一時祛除。“城市人”一般因為長期處于優越的生活環境，容易造成妄自尊大的思想觀念，并不能平和地看待農村人進城這一社會發展必然現象，并認為他們的闖入致使城市人口膨脹過快，占據了本該屬于本地居民的公共資源，造成了教育、醫療、交通、社會秩序等方面的緊張。這也給進城的農民工群體帶來了極大的心理創傷，加上自身客觀條件所限，容易產生自卑、甚至敵對的心態，更有甚者會引發嚴重的社會問題。因此，農民工真正從思想上進城，得到社會和他人的平等對待和寬容接納，提升他們的生存尊嚴感，依然任重而道遠。

再次，新生代移民的合法權益易受損害并引發社會問題。由于外來務工群體總體來說受教育水平程度較低，能力有所欠缺，而且大多都從事危險程度較高、社會保障不完善的工種，合法權益非常容易遭到侵害。而在他們合理訴求無法得到滿足，又投訴無望的時候極有可能采取極端行為來予以回應，轉變為社會不穩定因素。在一項對于農民工的思想調查中顯示，對于“今后當您的權益受到侵害時，您是否愿意參加群體性活動”這一問題，高達57.82%的新生代農民工選擇“愿意”，選擇“說不清的”占20.23%，只有21.96%的被調查者表示“不愿意”。〔5〕這個調查雖然不能完全說明問題，但應當引起我們的深思。在他們看來，當利益受損時，集體行動是表達自己利益需求、引起社會關注的唯一可選方式。

二、以人為本與捍衛尊嚴：戶籍制度改革的未來指向

由于戶籍的關聯度高、復雜性強，又承載了太多的附著利益，所以單一的戶籍制度改革并不能解決諸多與此相關的社會問題，它本身就是牽一發而動全身的系統工程。因此，必須以戶籍制度改革為支點，以保障人平等尊嚴的實現為始終堅持的價值準則，積極推進社會保障制度、財稅體制、市政體制、農村土地制度、教育制度等配套制度方面的改革，多維聯動，共同改進和完善當前的戶籍制度改革。

（一）國家綜合統籌，為新生代移民的尊嚴提供制度保障

戶籍制度改革以及相關配套改革從根本上來說需要國家綜合統籌，提供有力的制度保障。自2001年以來，國家就陸續推出了關于戶籍制度改革的相關規定和管理辦法，尤其是2014年國家新型城鎮化規劃和深化戶籍制度改革意見推出之后，戶籍對于人的自由遷徙的限制得到了較大的弱化，但其中所面臨的農民到城市居民真正身份轉化的障礙依然存在，不同地域之間公共服務差距顯著等問題仍然制約著國民待遇平等化的實現。這些都將嚴重影響戶籍制度改革能否順利推進，城鄉一體化能否最終實現，從根本上說，這些問題嚴重影響了人們生活的幸福感和尊嚴感。因此，戶籍制度改革是一項復雜而系統的工程。從國家層面來說，首先，應該統籌戶籍制度與其他各項制度的配套改革，尤其在農村土地制度、教育醫療、養老服務、社會保障等方面積極推進，綜合各方利益訴求，并協調各地區、各區域發展速度與規模，逐步縮小各地公共產品與服務的差距，推動社會資源在全國合理分布。其次，應該根據實際情況，按照合理的時間規劃，逐步推進改革與建設。如實行居住證制度和積分落戶制度作為戶籍改革的過渡措施是一個合理的制度設計。再次，國務院各部委應該切實采取相關措施，確保各項政策的落實。對于關乎流動人口基本生存的義務教育、就業養老、住房保障、醫療保險等問題，制定各項具體改革措施，通過這些具體措施的實施，逐步實現流動人口進城權利的均等化，不至于成為城市的二等公民，為每個個體實現體面尊嚴的生活提供有力的制度保障。

（二）各級政府提供人性化公平環境，為尊嚴實現提供現實依托

戶籍制度改革進程中一個突出的問題在于各地城市化水平差異較大，大多數地區的公共服務體系并不健全，各地區之間無法實現公共資源均等化，致使在現實中大量的流動人口涌入大城市，出現人口擁堵和膨脹，而中小城市和城鎮的流動人口比率就少很多。據統計，2億多的流動人口中近一半以上都流入了北上廣等一線的大城市，但大城市因為資源和地域所限，其所能容納的人口也不是無限的。因此，相對來說較大城市的落戶條件和門檻較高，這也是其人口規模現狀所制約的。而正相反的是，落戶條件較寬松的中小城鎮對于流動人口的吸引力則不是很大。這也是當前戶籍制度改革進程中的難點所在。現今我國推進城市化不能僅僅依靠幾個大城市的支撐，更多地應該是創建和培育宜居、舒適、安全的中小城市，這也是新型城鎮化的應有之義。但就當前來說，各地的城鎮化建設仍然存在嚴峻的發展問題，產業基礎薄弱，市場聚集能力不足，難以創造大量合適的就業機會，并且公共基礎設施不完善，社會保障制度不健全。因此，地方政府應該積極加快推進當地城市化的發展，總體營造寬松、和諧、人性化的公平居住環境。為此，政府應該積極地進行合理引導，優化資源配置，努力實現公共服務體系與大城市相媲美，使得居民即便生活在中小城市，都能享受同樣的社會福利，基本生活和發展權益都得到保證，這樣才能逐步提升城市的吸引力，增強城市的包容性，吸引更多的流動人口在此安家落戶。而對于與農村相鄰的城鎮來說，面臨的任務更加艱巨。需要大力發展鄉鎮企業，加大配套設施投資力度，盡量縮小與城市公共服務質量的差距，以此鼓勵更多的農村流動人口就近就業落戶，進而推動區域發展更加協調，真正實現以人為本的新型城鎮化。

（三）凝聚社會支持力量，提升新生代移民的心理認同感

社會力量的支持、理解與寬容是推進戶籍制度改革，實現農村轉移人口市民化的重要力量。首先，應該尊重和保護農村轉移人口的合法權益和人格尊嚴。由于城鄉二元結構在我國長期存在，致使普遍的對于城鄉身份的差別化對待一時還難以消除。對于城市居民來說，應該以廣闊的胸懷來接納這些為城市發展做出突出貢獻的農民工群體。沒有他們的辛勤勞動，城市建設和工業建設不可能取得如此高速的發展和舉世矚目的成就。應該逐步消除城市中心主義的思維方式，共促這一中國最大數量的弱勢群體獲得平等的生存權和發展權。社會應該凝聚更多支持力量善待、關愛這一特殊群體，幫助他們積極融入城市，同時也推動了和諧社會的建設。其次，建立更多的針對流動人口和新生代移民群體特殊性的利益表達組織和機構。大多數的農村轉移人口只是為了獲得更好的謀生手段才來到了城市，受教育程度都較低，而一些企業因為考慮到農民工群體的文化水平低，不懂法，故意制定違法的用工合同，肆意侵犯他們的合法財產權和生存權，大多數農民工因為維權意識和法律意識不足，在權益受到損失時不敢投訴和無力投訴，不會運用合理的維權手段，要么忍氣吞聲，要么發展到一定程度容易采取過激手段，進而引起嚴重的影響社會穩定和發展的社會群體事件。在2011年關于農民工尊嚴感的調查中，顯示“農民工勞動權益受損問題嚴重，但其在維護自身權益時，通過法律途徑維護自身權益的僅有11.1%”。〔6〕因此必須改進和完善農村轉移人口的利益表達機制。雖然現在已經成立了一些專門代表農民工權益的維權組織，但數目依然很小。各類相關社會組織應該積極運用培訓和再教育等各種手段著力提高農民工群體的維權意識和法律意識，使他們學會運用法律的武器維護自身的合法權益和應有的生存尊嚴。再次，大眾傳媒應該發揮積極作用，著力宣傳農民工群體為城市和現代化建設作出的巨大貢獻和付出的艱苦勞動，呼吁全社會積極關愛這一特殊群體，并且在他們真正落戶城鎮時給予必要的支持，充分尊重和保護他們的生存尊嚴和人格尊嚴，幫助他們盡快地轉變為積極主動的合格市民，進而提升全社會的民主、平等、法治意識。而對于新生代移民來說，也應該注重自身素質的提高，講究文明禮儀，摒棄與城市發展不相容的思想和習慣，以更加積極主動的心態融入城市和社會，最終使主體價值得到最大的彰顯，社會發展趨于穩定與和諧。

〔參考文獻〕

〔1〕康德.道德形而上學原理〔M〕.苗力田譯.上海：上海人民出版社，2002.53.

〔2〕國家新型城鎮化規劃（2014-2020）〔N〕.人民日報，2014-3-17.

〔3〕中國統計局.中國統計年鑒2013〔M〕.北京：中國統計出版社，2014.65.

〔4〕中國中小城市發展報告（2013）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2013.12.

〔5〕李尚旗.農民工利益表達的行動選擇分析〔J〕.理論導刊，2012，（2）.

〔6〕新生代農民工維權首選基層政府〔EB/OL〕.新華網，2011-07-16.【責任編輯：朱鳳霞】