淺談西方“新公共管理運動”對我國教育行政體制改革的啟示

李 鑫，黃小龍，李志強，趙彬彬，魏世亮，曹 亮

內蒙古民族大學

淺談西方“新公共管理運動”對我國教育行政體制改革的啟示

李 鑫，黃小龍，李志強，趙彬彬，魏世亮，曹 亮

內蒙古民族大學

隨著十八屆三中全會的召開，我國的政治經濟體制改革逐步進入新的歷史階段，行政體制改革的逐漸深入，使我國現有各公共管理領域行政體制的弊病和不足日益凸顯，國民教育作為公共管理的主要領域，其自身所顯現的問題也在改革過程中日益突出。新公共管理運動是二十世紀后期公共行政學發展過程中的一次具有深遠影響的革命。西方各主要強國在經歷不同程度的新公共管理運動后，通過自身的調節與改革后，解決了一些當時相當棘手的癥結。同時，也為我國進一步深化教育行政體制改革提供了有用的借鑒和參考。借助西方新公共管理運動的相關經驗，解決我國現行教育行政管理體制的一些亟待的問題，為新形勢下的教育行政體制的改革提供一些參考和借鑒。

引言：

黨的十八大報告指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”教育事業是關乎一個國家未來的重要的戰略工程，歷史上特別是進入近代之后，一個國家的強盛都必然伴隨著其對教育的重視和發展。而教育中的行政體制建設對教育本身的發展又起著重要的支撐性的作用。因此，在新形勢下研究我國的教育行政體制建設并對其發展過程中所產生的問題進行剖析和矯正便顯得尤為的迫切和必要了。經過三十多年的改革開放之后，我國的教育行政體制取得了長足的進步，積累了寶貴的經驗，同時也伴隨著痛苦的教訓。恰逢其時，西方的新公共管理運動對西方各主要強國的行政體制的優化和改進產生了巨大的促進，并對世界各國的行政體制建設深遠的影響。這無疑對我國的行政體制改革特別是教育行政改革具有非常好的借鑒作用和指導作用。尤其在改革開放三十年后這一新的歷史時期，隨著改革的深入進行，我們更需要一些國內外一些成熟而有效的理論和寶貴的經驗作為我們下一步深化改革的重要參考和佐證。

一、“新公共管理”的概念及重要觀點

1“新公共管理理論”的概念的產生及新公共管理運動

“人們經常說理論是用來指導實踐的,因而,理論應當出現在實踐之前。但是,令人遺憾的是,在現實生活中,人們更加常見的是先出現一個社會實踐,然后才出現理論。`新公共管理'(如果我們能將其稱為一種理論的話)的產生也是如此。”[1]新公共管理這一說法最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中提出。美國學者彼得森在《治理的未來》中又提出：市場化政府模式、參與型模式、靈活性政府模式、解除政府模式。

二戰結束后，隨著國民經濟的逐漸恢復，國家實力不斷增強，西方各主要資本主義強國都逐漸走上了福利國家的道路。但隨著公共事業的不斷發展和國民生活水平的日益提高，各方面的問題也紛至沓來，其主要的表現為政府負擔日益加重，機構臃腫龐大。以英國為例，其公務員人數由戰后初期的15萬人變為1976年的74.8萬人。龐大的政府機構占去了越來越大財政支出的份額。1979年撒切爾上任以后首先采取的措施便是裁減龐大臃腫的公共部門。隨后對水、電、鐵路、電信等諸多公共部門進行了大規模的私有化，進而完成了政府由管理者到規劃者的角色轉變。改革的直接效果就是大大減少了公務員數量。到1995年，公務員人數下降到52萬人。[2]之后英國又進行了諸多廣泛的具有代表性意義的改革，如：如雷納評審(Rayner Scrutiny Programme)、“下一步行動方案”(The Next Steps Initiative)和“公民憲章”(The Citi-zen’s Charter)。撒切爾夫人堅信私有化的管理原則，技術和方法可以將政府管理的更好。這一思想很快被西方各國所接受，一場轟轟烈烈的新公共運動很快的席卷整個西方世界。受新公共管理運動的影響，各主要資本主義強國都對其行政體制進行了不同程度的改革和突破。

2“新公共管理”的幾項重要觀點

1）政府職能的公共政策化

新公用管理通過提倡政府職能的公共政策化將政府從具體的事務管理中解脫出來。一方面從根本上解決了政府因機構臃腫，體系交雜、龐大而導致的預算超支，和職能分工不明確，效率低下等頑疾。另一方面，還能根治權力集中而導致的官僚主義和腐敗滋生等。政府堅決嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策來引導政府公共機構有效的承擔公共管理的相關職能，以此將政府的管理職能和政策職能分開。“政府的管理職能是掌舵而不是劃槳”[3]這些措施自然會起到優化行政體制結構和減少開支、提高效率的目的。

2）政府或其他行政機構逐漸放松了行政規劃，而實施了明確的績效目標

新公共管理堅決反對過去公共行政偏重既定法律而輕視績效測評的道路。主張放松行政規劃，而加強對績效目標的重視程度。即具體個人、組織的目標，并根據績效目標來對完成情況來進行評估。極大地促進組織和個人由“規則驅動型”向“任務驅動型”角色的轉換。使其管理之下的組織、個人更具使命感，而非原來的照章辦事，進而使其更具創新性、靈活性，同時也更具效率。

3）競爭機制的引入

政府和其他行政機構將競爭機制的引入極大地促進了整個機構的工作熱情和辦事效率。傳統意義上，私營企業處理并把持微觀經濟領域的問題，而政府來壟斷公共服務事業。與此不同的是，新公共管理提倡將競爭機制廣泛的引入行政體系中來，取消由政府來壟斷公共服務，讓更多的私營部門涉足到公共服務領域中來，由于這種競爭機制的引入，加大各部門服務的競爭，進而提高整體的服務質量和工作效率。

除上述列舉的幾點之外“新公共管理”理論的內容還包括很多，如：營造顧客導向的行政文化，只有顧客驅動的服務才能滿足社會的不斷地要求，提高服務機構的服務質量；政府或其他行政管理機構應將私營機構的成功管理和服務經驗廣泛的引入到公共服務的工作中來；還有公務員不需保持中立等等。

二、由“新公共管理”看我國的教育行政體制改革

建國以來，特別是改革開放以來的三十多年之間，中國的教育事業取得了長足的進步和翻天覆地的變化。但不可否認，現行的行政教育體制仍存在著一些不容忽視的問題亟待解決。

首先，教育行政權力的結構分配關系不夠明確。中央下放到地方政府的權力，各級政府與教育行政機關之間的權力，以及各級教育行政機關和學校之間的權力配置都存在一定問題。“政出多門”的現象還比較嚴重，與此同時的相關的不良效應也由此產生，如職責不明，效率低下，互相推諉等，這些都影響著教育的高效高速發展.[3]

與此同時，教育行政機構的人員的整體素質也有待于提高。同時，規章制度建設滯后和相關教育的法律法規建設的不完善也嚴重的影響了我國教育事業的發展。

教育行政管理作為我國行政管理的一個重要的組成部分既受我國行政體制發展的制約，同時也和我國的公共行政活動有很多相同之處。在當前各方面領域的改革都處在攻堅克難的歷史時刻，通過引進西方新公用管理的理念，結合我國自身實際情況和需要，不斷深化我國的教育行政體制改革，是未來我們行政體制發展的不二選擇。

1從公共行政學角度分析我國教育體制改革的必要性和可行性

歷史上，公共行政學理論的每一次重大變革，都會引發公共管理活動的重要變遷。公共行政具有一些特點如：公共行政的主體是公共部門而不是私人組織或機構。其管理的對象時社會的公共事務，處理的問題涉及社會利益等諸多問題等。公用事務是公共行政的主要研究對象，而不僅限于政府的行政活動，教育作為公共部門中的一份子，公共事務中的一部分。參考和借鑒公共行政理論中的成熟有效的理論是必要的也是可行的。隨著社會的不斷發展，教育的內容也不斷得到充實和發展，教育行政管理也越來越顯示其獨立的特性，而不是像從前受制于政府或其他行政管理活動。因此只有不斷地吸收借鑒其他優秀的管理理念，才能不斷地適應教育在新時期的發展，并提高教育行政體系的管理效率。

2新公共管理運動對我國教育行政改革的啟示

從新公共管理運動的角度出發觀察教育，會得到與政府機構改革類似的結論。在新公共管理運動中，各國普遍重視提高效率的方法。鑒于我國教育行政工作的某些方面也存在著機構冗腫、職權不清、效率不高問題，我們應該從國家行政結構和教育行政結構的角度，結合教育行政體系中焦慮低下的具體情況和根本原因，參考和借鑒新公用管理運動中成熟、有效地手段大膽的應用在我國教育行政管理的工作中來，進而提高我國的教育行政管理效率。

1）服務行政的理念有利于協調教育機構中的行政權力和學術權力

服務行政是新公用管理理論的重要觀點，它被用于彌補官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社會組織與經濟組織理論》將其看作一種建立在權威和理性基礎上的最有效的組織形式,它在法律的精確性、穩定性和嚴格性,在可靠性效率方面比其他組織更優越。[4]但經過長期的社會發展官僚體制的弊病日益暴露。在官僚體制的管理下，個人效用大過了，公共利益，政府效用，因為官僚本身即是該制度下最大的既得利益者，其自利行為是導致該體制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等級屬性又導致了體制的反民主性，極大地限制了基層業務人員的積極性和創造性。而這種弊端在我國的教育行政體系中廣有體現，也是導致我國教育行政體系效率低下的重要原因。將服務行政的理念引入，對教育領域來說，可以更加注重教師、學生、家庭和社會的需求。使其更加貫徹以人為本的思想，更直接的服務于教育目的，達到校本管理。而在高等教育中則更利于協調學術權力和行政權力。高等學校的一切活動和中心是學術，在官僚體系下學術權力和行政權力不斷地產生沖突，引入服務行政理念后，可以大大的彌補官僚體系的弊端，使行政管理活動更好地服務于學術研究。

2）引入競爭機制，提高教育服務質量

采用私營部門的成功管理手段和競爭機制是新行政管理的重要理念。我國的教育行政管理體系雖然經過了幾次大的變革，但由于受從前計劃經濟時管理經驗和思維以及行政體制的影響，教育行政體制內仍存在行政權力泛化，導致管理效率低下。而引入競爭機制后，可以激發相關人員的危機意識，提高其工作積極性和效率，對于整個教育行政體制行政權力范圍機構之間的協調和運作帶來積極地影響。

3）引入績效思想，提高教育行政管理效率

放松嚴格的行政規制,而實現嚴明的績效目標控制[5],是一種行之有效的管理手段。在我國的教育行政體制結構中,無論是中央與地方的關系、政府與各教育部門的關系,還是教育部門與學校關系,新公共管理所主張的績效管理都會以其強大的準則支持著教育行政部門的改革。教育行政領域引入績效管理明確相關人員，相關部門的相關責任，精簡冗腫的部門和機構，既提高了工作人員的工作積極性，同時也提高了教育行政管理的工作效率，降低了體系運行的成本。

結束語：

西方新公共管理運動已經取得了非常好的社會效益和市場效益。我國的教育行政體制正處于不斷發展和完善的過程中，所以吸收和借鑒西方新公共管理的經驗和成就具有非常現實的意義。同時，我們也要立足自己的國情，在堅持自己獨立自主的發展道路的同時，根據自身發展的規律，在已取得經驗和教訓的基礎上，洋為中用，將我國新時期、市場經濟條件下的教育行政體制改革深入徹底的進行下去。

[1]張璋.新公共管理：典范還是交響曲〔J〕.北京：公共行政,2001 (3).

[2]Das,S.K.Civil Service Reform and Structural Adjust-ment[M]. New Delhi：Oxford University Press,1998.

[4]鄒娜：從西方新公共管理運動分析我國教育行政體制改革.高等農業教育,2006-3,3：87-89

[3][5]婁佳：試探我國教育行政體制改革——基于新公共管理理論.當代教育論壇，2008，8：38-40.

李鑫（1988-），男，內蒙古通遼人，碩士研究生。

李鑫。