保障性住房制度改革:進展、問題與建議*

向　晶　張玉華　高文書

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保障性住房制度改革:進展、問題與建議*

向晶張玉華高文書

張玉華，男，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所博士后(北京100028)。

高文書，男，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員，博士生導師(北京100028)。

摘要:在住房市場化改革進程中，中國逐步建立起多元化的保障性住房供應體系。然而，中國現有的財政分權體制，使得地方政府在保障性住房的供應上熱情不高，隨著城鎮化進程的加速，流動人口對保障性住房的需求日益強烈。此外，目前保障性住房建設融資困難和建設監管薄弱等問題突出，保障性住房的社區管理服務需求也在不斷增加。應該進一步完善住房保障制度的頂層設計，在加大社會資本對公租房、各類棚戶區和危房改造等投入力度的同時，加強保障性住房的質量安全管理，促進保障性住房現代化管理服務機制的發展和完善。

關鍵詞:保障性住房;改革進展;對策建議

近年來，中央和各級地方政府普遍加大了保障性住房的建設力度，中央也陸續出臺一系列的政策，逐步放開保障性住房的建設和運營管理門檻，鼓勵和吸引社會資本進入到保障房的生產分配和管理服務當中。中國的保障性住房是在住房改革全面市場化的過程中逐步建立起來的。1998年，中國完全廢除福利分房制度，轉而通過市場來解決城鎮居民的住房需求，這不僅極大地推動了中國房地產市場的繁榮發展，也給城市普通家庭帶來沉重的經濟負擔，更對城鎮低收入群體的住房保障提出嚴峻挑戰。經過多年的探索，中國基本確定了住房保障供應體系的基本框架，即在完善公租房等政府提供的保障性住房的同時，通過建立多層次的市場供應體系，來實現各類保障性住房對低收入困難群體的全覆蓋。然而，中國現有的財政分權體制使得地方政府在保障性住房供應上熱情不高;隨著城鎮化進程的加快，流動人口對住房的需求不斷增強，保障性住房的供需矛盾日益凸顯。因此，迫切需要進一步改革和完善住房保障制度，實現中國人的安居夢。

一、保障性住房的種類及其制度沿革

1998年傳統的福利分房正式退出歷史舞臺，中國的房地產進入全面市場化的發展階段，此后，房地產市場一片欣欣向榮。然而，老百姓的收入增速趕不上房價的增長速度，城鎮低收入群體和無房困難家庭面臨的住房問題日益嚴峻。2008年起，中央政府明確指出要針對不同收入群體建立住房保障制度，并開始大規模建設城鎮保障性安居工程，以解決困難群眾的基本住房問題，并將此作為政府公共服務的重要內容。

1.保障性住房分類

中國的保障性住房大致可以分為兩類:租賃型保障房和購置型保障房。其中，租賃型保障房主要指的是廉租房和公共租賃住房。2013年年底，中國的廉租房與公共租賃住房實現并軌，統一稱為公租房。公租房面向的是城鎮低收入群體和住房困難家庭。無論是成套還是宿舍類型，此類住房的單套面積均控制在60平方米以內，以40平方米左右的小戶型為主。同時，政府還會為部分貧困家庭提供住房租賃補貼，來彌補與市場租金之間的價格差異。

購置型保障房是針對有一定支付能力的低收入群體，向他們提供具有共有產權性質的商品住房，個人擁有部分或全部產權。購置型保障房包括經濟適用房、限價房和各類改造性住房等。其中，經適房和限價房均由企業投資建設，然后通過市場進行配售。政府在這一過程中一方面通過政策傾斜，支持地產商進行開發;另一方面則通過獲取房屋增值收益的方式，來滿足低收入家庭的購房需求。棚戶區改造住房大多是根據城市發展的需要，對原有的危房舊房重新規劃和改造，并提供配套的基礎設施。除了上述國家層面確定的各類保障性住房之外，還有各地政府自行命名的保障性住房。比如，北京的兩限房、自住型商品房，上海的舊房改造、動遷安置房和共有產權商品房等，這些保障性住房基本上都屬于政策性商品房。

2.保障性住房的制度沿革

中國的保障性住房制度改革大致可以分為三個階段: 1978—1998年，福利房和保障性住房初步劃分階段; 1998—2008年，保障性住房制度探索階段; 2008年至今，保障性住房全面改革的階段。

1978—1998年中國的住房改革以取消福利住房為重點展開，完整意義上的保障房制度其實還沒有建立起來。1978年改革開放之初，中國城鎮住房中74.8%為公有住房。當時，無償分配和低租金的福利體制導致在很長的一段時間里城鎮住房投資嚴重不足，城鎮居民的居住水平提升非常緩慢。1978年中國城鎮住宅面積僅為14億平方米，人均住房面積為3.6平方米，比1954年的4.5平方米還要低。為解決日益緊張的住房供需矛盾，中央決定逐步實現商品住宅市場化。然而伴隨著改革的全面推進，政府樂觀地估計了市場的功效而忽視了保障性住房的供應，使得住房的公共服務屬性被弱化。作為基本消費品的住房開始兼具投資商品的屬性，大量低收入家庭的需求被擠壓。

1998—2008年，中國的保障性住房制度處在不斷摸索的階段。其中，經濟適用房成為中國保障性住房的重點發展對象。在這一時期，隨著城鎮居民的收入差距不斷擴大，低收入和無房困難群體的住房需求無法得到滿足。各級政府在中央財政的支持下，開始不斷擴大廉租房的建設規模和租金補貼的覆蓋范圍。除經適房以外，很多地方政府根據當地的經濟狀況建立起多元的政策性住房以及公共租賃房供應體系。比如北京的“兩限房”，吉林的“暖房子”工程，江蘇儀征的“解困定銷房”等。但是由于制度設計的缺陷，很多政策性商品房不僅沒有有效解決低收入群體的住房困難，還成為貪污腐敗和政商利益輸送的福利重災區。

2008年起，中國的保障性住房進入全面改革的階段。中央政府不僅加大了對各類棚戶區和舊房危房改造的投入力度，還放寬了社會資本對保障性住房的投資準入門檻。而經濟適用房被要求退出原來的政策性商品房主體，取而代之的是公共租賃住房。2007—2008年，國務院連發兩文(國發〔2007〕24號和國辦發〔2008〕131號)，要求住房制度中將保障性住房和市場化住房并列。針對各類棚戶區、礦區等居住環境較差的地方和城市低收入住房困難群體，啟動各類棚戶區改造，建設限價商品住房，擴大廉租住房供應范圍。2011年，國務院(國辦發〔2011〕45 號)繼續發文，再次明確要求推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，并把有穩定就業的外來務工人員納入到保障房的供應體系之內，中國的保障性住房建設進入到一個新的時代。

二、住房保障制度改革取得的成效

住房保障制度改革有效地解決了城鎮低收入群體的住房困難。據統計，截止到2014年底，全國共計開工建設公共租賃住房1660萬套(其中廉租房750萬套、公租房910萬套)、經濟適用房1600萬套、限價房280萬套，改造各類棚戶區2080萬套。城鎮保障性住房覆蓋率達到17.6%，預計2015年底將會達到19.4%?；仡欉^去十幾年的改革路程，可以看到以下幾個特點:

1.住房保障的對象不斷擴大

中國的住房保障制度在建立之初，主要針對的是城鎮本地戶籍的低收入群體。非戶籍常住人口長期被排斥在外。2011年國家專門出臺指導意見(國辦發〔2011〕45號)，明確將在城鎮有穩定就業的外來務工人員等群體也納入到公共租賃住房供應體系之內，保障性住房的保障對象正式擴圍，這不僅有利于城市的包容和平等發展，還有利于城鎮化的順利進行。以濟南市為例，2012年濟南市率先實現外來務工人員和本市戶籍居民的“同城待遇”。根據濟南《關于明確政府集中建設公共租賃住房保障標準有關問題的通知》規定，濟南市內6區的常住居民戶口家庭以及年滿25周歲且具有民事行為能力的單身人員(仍保留承包地、宅基地的除外)，在本市有工作單位且已繳納社?；蛴蓡挝毁徺I團體商業保險的外來務工家庭，在本市有工作單位且簽有正式勞動合同的外來單身職工，市有關部門認定的引進人才，符合相應的住房困難標準，均可申請公租房。①隨后陸續又有其他城市也對其保障房供應對象進行了擴圍。公共租賃住房開始覆蓋符合條件的外來務工人員、新就業人員和引進人才，保障范圍大大增加。

2.中央財政對保障性住房的投入力度不斷加大

近年來，中央財政持續加大對保障性住房建設的支持力度。中央對保障性住房的支出可以分為兩個部分:一是中央本級的保障房建設，二是給各級地方政府的轉移支付。2008—2013年，財政對保障性住房支出增加超過2000億元，增幅為1175.9%。②到2013年，保障性住房的財政預算執行總額達到了2500億元，其中，只有不到500億元是用于對中央本級的支出，其他都用作地方的保障性住房建設。除了2009年保障性住房轉移支付額度出現降低之外，近幾年中央對地方的保障性住房建設支持力度都在持續增加。近年來，中央本級的保障性住房支出基本上維持在400億元左右的水平，隨著中央國家機關工作人員編制調整的深入推進，未來中央本級人員編制擴大的可能性不大，相應的保障性住房支出可能還會進一步降低，而各級地方政府每年獲得的新增保障性住房轉移支付將會進一步提高。

3.經濟適用房不再是保障性住房的主體

經濟適用房作為保障中低收入群體的主要住房形式，曾經被中央寄予厚望。2003年國務院18號文明確將經濟適用房定義為具有保障性質的政策性商品房。由于經濟適用房的價格普遍低于市場價，其一出現就受到了市場的追捧。2004年經濟適用房的建設投資金額為606.4億元，到2010年達到1067.4億元，提高了76%。在隨后的幾年里，經適房在保障房建設中的比重日益下滑。數據顯示，經濟適用房投資占中國住房總投資的比重從2004年的6.86%下降到2011年的2.47%。③根本的原因在于經濟適用房應有的保障性功能在現實情況中表現得相當脆弱。這里既有審核經適房申請人家庭資產和收入水平的困難，也與經適房分配操作不當有關，其結果很容易造成權力尋租。事實上，從經適房投入使用到現在，相關詬病就從未停止過。2012年以后，各地開始叫停經濟適用房建設，曾經被看重的經濟適用房在政策層面的地位，也逐步被公共租賃住房所取代。

4.公共租賃住房成為保障性住房的重要組成部分

目前以租代售的公租房，已經成為中國保障性住房的重要組成部分。2012—2014年，中國的廉租房年均開工套數都在700萬套左右，建成套數約為500萬套，規模不斷擴大。2011—2014年，我國累計建成1360萬套廉租房，有效地緩解了1450萬城鎮低收入家庭的住房困難。除了公租房以外，中央同時加大力度對棚戶區、城中村和農村危房進行改造。2014年實現改造480萬套棚戶區的目標，完成260萬套農村危房的改造工作。總的來說，政府對廉租房或公租房長期保持肯定的態度，相應的投資金額也逐年提高。從2012年的9600億元提高到了2014年的10700億元，相當于中國同期住宅投資總額的五分之一。隨著城鎮化步伐的加快，從中央到地方都開始意識到建設新型城市，就必須對原有的舊城進行設施改造和服務升級，棚戶區改造、危房改造也都開始成為中國保障性住房的重要內容。

三、住房保障制度面臨的問題

住房是關系民生的重大問題，既是經濟發展問題，也是收入分配問題，更是社會發展的階段性問題。根據中央最新精神，保障房尤其是公租房和各類棚戶區改造，是未來解決中低收入群體安居問題的重要舉措。但是，在保障房制度實施的過程中，仍然存在著一些不容忽視的問題。

1.各地對推進保障性住房改革尚未達成共識

從中央和地方的關系來看，只有先獲得中央政策和資金的支持，地方政府才會配套地推進當地的保障性住房建設。在這種情況下，地方政府往往會因為財力有限，而將保障房的準入門檻定的較高，偏離困難群眾的基本住房需求，無法做到“應保盡保”。各地政府在保障性住房建設中也只重視各類量化指標，比如建設的規模和速度，而輕視保障性住房的配套和管理。在一些重大問題上，如在不同供應方式下的保障房管理體制中，政府扮演怎樣的角色?擁有保障房的個體和政府產權比例有沒有一個底線?政府在回購保障性住房時具體的操作流程等等，都需要有中央統一、明確的政策指導。在缺乏具體指導意見的情況下，各地對保障性住房的供給和分配無法達成共識。對各級地方政府來說，應當充分認識到推進保障房改革的重點不是建設發展規劃，而是應該努力探索實施細則，保證保障房從生產到分配都在法治和監督的框架之下。一味追求保障房的建設規模和速度，很可能導致許多地方忽視保障房的保障性質，將改革變為部分人牟利的工具。

2.保障性住房的供需矛盾日益突出

現有的保障性住房供應體系保障對象主要是具有本地戶籍的城鎮低收入群體，非戶籍的低收入群體往往被排除在外。戶籍制度不僅阻礙了流動人口在其常住地的融入，還將他們擋在常住地的各種社會公共服務之外。隨之而來的問題就是，城鎮保障性安居工程的建設規模與當地凈流入人口或城鎮常住人口存在“倒掛”的現象。比如，近幾年中西部地區的不少縣市大規模地集中建造保障性住房，不僅加劇了地方公共財政負擔，也因為管理服務無法有效跟進，出現了建成的保障房處于長期空置狀態的現象;而東部地區尤其是一線城市，保障性安居工程建設規模相對較小，覆蓋面有限，保障房供需缺口持續擴大，困難群眾的基本住房問題遲遲不能緩解。在我國城鎮化進程不斷加速的背景下，一、二線大城市保障房需求與供給有限之間的矛盾日益加深。

3.保障性住房的類別和供應方式亟須優化

保障性住房的供應方式可以分為貨幣補貼和實物保障。但是，很多地方貨幣補貼的額度通常較低，無法滿足困難家庭在市場上租賃房屋的價差。加上實物供給對申請者門檻又比較高，不僅限制了困難家庭的保障水平，而且容易因操作不規范導致各類保障房成為部分人盈利的手段，其結果是具有保障性質的住房出現福利的“懸崖效應”。有些地方政府因為財力的約束，逐步減少和停止購置型保障性住房的建設，僅發展租賃型保障房，但是由于沒有形成梯次過渡的住房供應體系，結果造成了住房保障范圍事實上的收窄，也導致了保障準入收入線兩側群眾的福利被剝奪。另外，我國很多城市保障性住房的空置率較高，房屋的空置不僅造成財政資金的浪費，而且也弱化了保障性住房的保障功能。如何盤活庫存、建立起靈活有層次的保障性住房體系，從而為不同收入群體的社會階層提供居住服務，是亟須解決的重大問題。

4.保障性住房融資困難

融資難是保障性住房建設最重要的問題。公租房、廉租房等具有出租性質的保障房，投資收益很低，成本回收期長，社會資本不愿意進入。2009—2014年間，我國的保障房開工量不斷加大。2009—2011年保障房開工量從330萬套迅速上升到1043萬套，近幾年也基本保持在年均700多萬套的規模。據統計，2011年1000萬套保障性安居工程總投資1.3萬億元，但是只有5000億元是來自中央和各級政府，另外的8000億元資金來自社會資本。2011—2012年，保障性住房投資需求均超過2萬億元，雖然所需的建設資金增速在近兩年有所下降，但是資金規?？偭恳廊积嫶?。此外，保障房的物業管理和房屋維修等也是一筆巨大的費用。由于保障性住房的居住群體收入相對較低，他們能用于住房維修和管理服務的支出相對有限，與此同時，現代人對社區管理和服務的需求日益增加，保障性住房的管理和維修機制不健全，管理和維修資金缺口很可能會迅速擴大。

5.保障性住房建設和管理缺乏有效監管

根據我國《住宅建筑規范》的相關規定，無論是建設標準還是制度監管，保障房建設與商品房是沒有區別的，但是近年來保障房的質量問題頻發，這就表明保障房的質量監管存在很大的漏洞。在保障性住房的各個環節，一旦出現部分部門違規違法，在缺乏有效問責的情況下，其違法成本很低。從購房者的角度來說，一些本該屬于自己的權益受到損害時，往往會因為追訴期較長而無法得到及時有效的補償，很難讓責任主體承擔相應的責任。此外，相對于商品住房，保障性住房尤其是廉租房等建成時間短、搶工期，也造成不少房屋質量問題，損害了保障房項目的信譽。另外，由于缺乏有效的公眾監督，房屋質檢部門立案門檻也比較高，公眾監督渠道難以發揮應有的作用。

除了建設監管之外，保障性住房的分配和管理過程也缺乏有效監督。由于中國的家庭收入和財產登記制度還沒有完全建立起來，依靠目前對家庭收入或財產的審核來確定保障房申請人的資格，很難做到及時和有效。加之審核成本也很高，但效果如何卻不確定，這就引起有關審核內容是否必要的疑問。雖然從制度上來講，對于不符合條件的申請對象應當設定一定的退出機制，然而現實情況卻是，即使保障對象的家庭經濟狀況改善并超過保障標準，也很難按照規定讓其退出住房保障體系，強制執行又很可能導致群眾生活水平大幅下降，違背以人為本的原則。此外，保障房因居住人口密度較高，保障對象收入水平有限，現代化的小區管理方式很難在保障性住房社區中發展起來。尤其是小區內孤寡老人、殘疾人比例相對較高的地方，困難多、訴求也多，其對物業和小區的服務需求量也較大，這也會加大保障性住房的管理和服務難度。

四、改革住房保障制度的對策建議

保障性住房是中國住房供應體系的重要內容。從效率的角度來說，中國亟須建立起梯度式的住房供應體系，一方面需要充分利用市場化手段來解決中高收入群體的住房需求，另一方面需要政府支持各類保障性住房的建設，來保障低收入群體和住房困難家庭的基本居住需求。要認識到保障性住房的公共產品屬性，還要防止“搭便車”等尋租行為導致的“福利污名”，切實保護困難家庭和弱勢群體的合理利益，就需要從住房保障供應體系的頂層設計入手，對住房保障制度從實施到監管進行系統全面的改革。

1.優化住房保障制度的頂層設計

1994年分稅制改革之后，地方政府只有部分財權。而經濟社會發展對社會管理、社會服務提出更高的要求，地方政府的財政捉襟見肘。作為社會服務重要內容的保障房建設，因其微利潤甚至無利潤，無疑會加大地方政府的財政負擔。同時，不同地區的人口規模、凈流入狀況和經濟發展水平不同，其對保障性住房的需求也存在很大的差別。優化頂層設計就要調整中央和地方的財政關系，讓財權和事權相匹配。各地政府要根據經濟發展速度、人口流動規模和住房困難群體的實際情況，制定中長期的保障性住房財政預算方案，一方面用于制定保障性住房的建設規劃，另一方面用于申請和獲得中央的轉移支付。中央對地方的保障房考核也需因地制宜，綜合考察其保障房發展目標、設計方案、建設過程等落實情況。要從頂層設計上做好住房保障制度與住房公積金制度、城市居民最低生活保障制度、失業保險制度、養老保險制度、社會救濟制度等一系列社會保障體系和社會福利制度的配套和銜接，努力擴大住房保障覆蓋范圍的同時，防止保障缺失、遺漏或無效重復覆蓋。

2.建立起呈梯度的保障性住房供應體系

從社會公平的角度來講，要做到“居者有其屋”，不僅是個住房供應的數量問題，也是住房供應體系設計的完整性問題。這就需要充分考慮不同收入群體的經濟狀況和發展潛能，建立呈梯度的住房保障供應體系?？梢栽谕Ｖ拱l展購置型保障房的同時，大力推行廉租房、公共租賃住房和共有產權房，并通過租售并舉和回購商品房、盤活存量房，整合保障房資源，建立保障性住房供應和管理系統，增強住房保障的靈活性，為低收入群體和困難家庭提供保障，形成以公租房為主體的多層次住房保障體系。

3.完善保障性住房的政策實施機制

建立起政府負責、市場參與的保障性住房可持續運行機制。在基本政策全國統一的框架之下，因地制宜地提供住房“兜底”保障。各地政府應根據人口流入和流出的規模，制定相適應的保障性住房建設工程規劃，緩解甚至消除日益擴大的保障性住房需求與保障目標群體之間的矛盾。另外，政府也要充分認識到保障性住房的公共產品屬性，在滿足常住困難家庭基本住房需求的同時，努力做到不同群體享有基本公共服務的均等化。對于低收入群體來說，保障性住房可以滿足基本的居住需求，但要防止形成“福利依賴癥”。而對地區內的各類特殊人才，如鄉鎮教師、醫療衛生工作者、科技人員、鄉鎮公務員、扶貧志愿者等，其保障性住房應重周轉，使工作與福利掛鉤，一旦退出工作崗位，其保障住房應當重新回到保障房流動體系當中。

4.創新保障性住房的融資模式

2015年4月，財政部等多部委聯合發文(財綜〔2015〕15號)明確提出將放開社會資本對保障性住房建設的投資限制，創新保障房建設的投融資機制。創新投融資意味著創新融資渠道和創新融資模式。從融資渠道來說，主要是要吸引民間和社會資本，鼓勵其在保障性住房建設運營中發揮應有的作用。政策本身也應當對低收入地區進行傾斜，尤其是應當加大對中西部地區社會資本投資保障性住房的支持力度。從融資模式來說，主要是采用共有產權模式來破解保障房的融資困難問題。保障性住房通常都享受了土地出讓收益和各項稅費的減免，相當于政府給予了補貼。為避免政府補貼過度轉化為購買人的收益，需要在明晰產權份額和共有產權的前提下，建立購置型保障房上市收益調節機制，消除或減少不合理的財富擴大效應。在加大力度吸引商業銀行和民間資本參與保障房建設和日常運營管理的同時，要建立起風險補償制度，以確保項目能夠及時獲得融資，并提高補助資金的使用效率，促進住房保障服務質量的提升。

5.加強保障性住房建設監管，建立現代化管理運營機制

抓好保障房的質量監督工作，一是要加強保障房的監管能力建設，從項目成立、動工到最后驗收，都要規范審批和監察行為。二是落實所有環節的責任主體，從項目法人到招標和工程監理等，都要加強監管，提高違法違規成本。三是鼓勵公眾監督，降低房屋的質檢立案門檻，將保障性住房的監督體系和商品住房的監督體系統一納入到全國質量監督的框架下。四是對保障性住房實行質量終身責任制，完善保障房的問責追責機制。

完善保障性住房的分配和管理機制，一是要公開保障性住房項目申請人的基本情況和輪候信息。各地確定保障性住房的準入標準時要充分考慮困難家庭的實際收入水平，以此來統籌安排各類家庭可獲取的住房保障形式，以及可能獲取的政府補貼額度。及時公布當期保障性住房申請人的收入水平和財產狀況，并公開發布輪換排隊等信息，同時要加強對申請材料的審核力度，防止偽造和篡改。二是逐步建立包括不動產統一登記在內的家庭財產登記信息網絡，建立合理的保障性住房退出機制。保障性住房是社會福利的重要內容，有能力自主解決住房問題的群體是不能染指其中的，在購房人仍然實際居住在公租房的情況下，雖然不能強制退房，但是有了其他合適住房之后，必須要求其自動退出保障性住房。三是創新管理和服務的模式，完善保障房小區的公共服務和物業管理，讓入住保障性住房的困難群眾能住的安心、舒心，實現憂居、有居到樂居的轉變。

注釋

①《濟南公租房同城同待遇外來人員可有條件申請》，《濟南日報》2014年8月3日。②財政部網站相關數據庫，中華人民共和國財政部網站，http: / /www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/，2015年6月3日。③中國房地產開發資金來源情況數據庫，中國房地產信息網，http: / /www.realestate.cei.gov.cn/，2015年6月3日。

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責任編輯:文刀

【社會現象與社會問題研究】

*基金項目:國家社會科學基金項目“深化改革的基本方向、重點難點和有效路徑研究”(13＆ZD014);中國社會科學院創新工程項目“城鄉勞動力流動、基本公共服務均等化與新型城鎮化”(IPLE1406)。

收稿日期:2015－06－05

文章編號:1003－0751(2015)07－0066－06

文獻標識碼:A

中圖分類號:C913

作者簡介:向晶，女，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員(北京100028)。