推動城市土地利用方式由粗放型向節約集約型轉變

付欽太

摘要：從整體上來看，我國城市土地利用方式粗放浪費，轉變城市土地利用方式勢在必行。導致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如粗放型經濟發展方式尚未根本改變、市場有效配置土地資源的作用尚未得到充分有效發揮等。推動城市土地利用方式由粗放型向節約集約型轉變須多管齊下，要在發揮好市場配置土地資源功能的同時，充分發揮政府規制作用。重點是制定和完善城市發展規劃與土地利用規劃，注意搞好多個規劃之間的協調銜接工作，充分發揮規劃的基礎性引領作用；走內涵式城市化道路，加快對舊城區、城中村、廢棄廠區、棚戶區的改造，高效利用舊城區土地資源；建立科學有效、適用于不同類型單位的用地規模評估指標體系等。

關鍵詞：城市；土地利用方式；轉型

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）07-0032-05

近年來，隨著經濟社會的發展，尤其是城市化的快速推進，我國耕地及其后備資源銳減。從總體上看，多年來我國城市土地利用方式粗放浪費，是導致耕地及其后備資源銳減的主要原因。城市土地利用方式粗放浪費背離我國人多地少的基本國情和可持續發展的要求，加劇了城鎮化與工業化、農業現代化之間爭地的矛盾以及建設用地緊缺對經濟社會發展的“瓶頸”約束，這就迫切要求我們推動城市土地利用方式由粗放型向節約集約型轉變，闖出一條節約集約、合理高效利用土地資源的新型城鎮化道路。

一、城市土地利用方式粗放浪費的表現

我國城市土地利用方式粗放浪費主要表現在：一是城市的外延式擴張過多過快地消耗了大量土地。土地城鎮化與人口城鎮化不相匹配，城鎮建設用地的增長速度遠遠高于人口城鎮化速度。多數城市重視新城區的發展，卻忽視了老城區尤其是城中村的改造。二是在城市規劃建設方面過度追求大廣場、寬馬路，浪費土地。有關部門的統計資料表明：我國664個城市中，城市居民人均用地規模為133平方米，比國家規定的城市居民人均用地100平方米的規劃控制指標高30%以上。①三是一些城市的新建項目建筑密度及容積率水平較低。別墅項目、一些事業單位用地項目以及不少工業項目容積率比較低。目前全國工業用地容積率僅有0.3—0.6。②四是一些單位不是通過內涵式挖潛解決土地需求問題，而是圈地擴張，另辟新區，造成土地資源浪費。五是城市產業集聚區和開發區粗放式擴張。個別產業集聚區和開發區的閑置土地占比達40%以上，有不少產業集聚區和開發區的工業用地比例僅占全區土地面積的20%—40%左右，非生產性用地所占的比例過大，產業聚集區和開發區用地結構不合理。六是低水平重復建設造成錯配性土地資源浪費。一些地方招商引資門檻低或不設門檻，依然在發展產能過剩的產業，不但加劇供求矛盾，而且導致土地資源錯配。七是城市整體上土地利用結構不合理。工業用地所占比例偏高，居住生活用地比例偏低。根據世界上比較成熟的經驗，在城市用地的比例結構中，工業用地應控制在15%以內，而我國高達25%；居住用地應該占比45%，而我國平均占比僅為

31.8%。③八是違法違規用地現象屢禁不止。有的建設用地長期閑置；有的私搭亂建；有的鉆政策空子，分批報批用地計劃；小產權房屢禁不止等等。

二、導致城市土地利用方式粗放浪費的原因分析

導致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如土地管理制度不健全、經濟發展方式尚未轉變、市場經濟體制機制不完善等。

1.節約集約、高效用地意識淡薄

一些城市相關部門和用地單位領導的節約集約、高效用地意識淡薄，尚未形成節約集約、高效利用土地資源共識，一些用地單位往往傾向于超出實際需要多占地，而審批部門卻把關不嚴。有的地方領導干部尚未認識到我國土地資源的稀缺性，在土地利用問題上絲毫也不講究節約。為了彰顯政績，一些地方的領導干部不惜違規變賣良田；為了出政績，修建占地較多的廣場甚至高爾夫球場，城市無序擴張，非理性拓展城市規模，大量占用耕地甚至基本農田。

2.粗放型經濟發展方式尚未根本改變

有的地方政府在追求任期內政績的驅動下，引發土地利用方面的短期行為，追求短期經濟利益和短期政績，不惜以低價甚至以零地價招商引資。有的僅考慮任期內有地可用，在土地利用上不留后路。有的地方在招商引資方面不管產能是否過剩，凡是能在本地落地建設的項目，一概批準立項并供應土地。轉變經濟發展方式喊了這么多年，但依然是喊得多、做得少，經濟發展方式實質上并沒有發生多大改變。

3.土地價格水平及其結構缺乏合理性

有利于高效利用的土地價格政策體系尚未形成，主要表現為：公益性用地和工業用地價格過低，公益性用地與經營性用地之間價格差別懸殊；工業用地價格在地方政府招商引資的競爭下普遍過低，有不少工業用地尚未通過采用招拍掛的形式出讓，而是由政府低價劃撥，土地價格不能反映土地資源的稀缺性。

4.土地稅收制度不健全

土地稅收制度不完善，未能起到應有的激勵約束作用，主要表現在以下幾個方面。一是立法層次比較低，缺乏統一性和規范性。現行的涉及土地稅收的法規均是由國務院頒布的行政性法規，其具體實施辦法由省級人民政府根據地方實際制定，不但立法層次低，而且在法規內容上有很多空白，需要地方政府予以填補，造成了各地法規適用上的不統一。二是費稅混雜，重費而輕稅。關涉土地的收費項目名目繁多，遠遠多于收稅項目。三是稅制設計不合理，稅收規模過小，調節力度不足。中央稅與地方稅權限劃分不明晰，有的稅種地方僅有征收權而無支配權，不利于調動地方的征收積極性。有的稅種稅目設置比較復雜，實際操作中難以征收。交易環節征稅多，開發保有環節征稅少。

5.有利于促進城市土地高效利用的評估控制指標體系尚未建立

由于缺失適用于不同類型單位用地審核的評估指標體系，導致土地規劃審批部門對各種類型單位用地數量的審批具有很強的盲目性和任意性，通常為單位申請多少就批多少，或者在單位用地申請的基礎上任意核減，這體現的是長官意志，根本無任何科學性與規則性可言，結果必然導致土地的多占性浪費。目前雖然有的地方在工業用地方面有一套控制指標，但標準要求偏低，而且并未嚴格貫徹執行。endprint

6.城市規劃缺乏前瞻性、科學性、法定性

一是城市規劃缺乏前瞻性、科學性。有的城市發展規劃落后于實際發展需要；有的城市發展規劃則過于超前，嚴重脫離產業發展實際和人口城市化聚集實際。二是城市發展規劃易變多變。往往是一任領導一個思路，城市發展規劃隨著領導的變更而變更。三是制定城市規劃不按規則行事。比如，國家有明確的城市人口人均土地占用標準，但一些城市在制定規劃時往往置這些標準于不顧，我行我素。四是規劃建設部門未能正確處理建設美麗城市與高效利用土地的關系，往往偏重于建設美麗城市、注重綠化美化而忽視土地的節約集約高效利用。

7.市場經濟體制機制不完善，市場有效配置土地資源的作用尚未得到充分有效發揮

在土地資源的配置方面，依然存在著政府與市場功能邊界不清、政府功能或職能缺位、錯位、越位并存等問題，政府依然管得過多過濫，管了許多不該管、管不好的事情，壓縮了市場配置土地資源的空間，導致市場配置土地資源的功能及其高效性尚未得以充分發揮，土地資源配置和利用效率低下。目前在土地供應中，行政性劃撥和有償出讓并存，協議出讓仍占相當大的比重，市場化配置制度在建設用地供應中尚未完全確立。在土地計劃配置向市場化配置轉變的過程中，由于制度不完善及操作不規范等多種原因，使得包括出讓、租賃在內的土地有償使用制度以及招拍掛和協議出讓方式在內的土地配置制度所應有的正效應尚未充分發揮出來。

8.土地管理體制不完善、法規不健全且執法不嚴格

土地管理法規不健全，土地違法事件多發，嚴重制約城市土地的節約集約利用。農村土地與國有土地存在著不平等的權屬范疇，農民的土地利益得不到保障。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主體可以通過鉆國家政策的空子，將本不合法的用地行為合法化。土地管理體制不完善，土地執法部門在執法過程中往往受到行政干預。對土地違法行為的懲處大多是行政性處罰，法律威嚴難以彰顯。

三、城市土地利用方式由粗放型向

節約集約型轉變的路徑選擇轉變城市土地利用方式是個系統工程，須多管齊下，方可取得理想的效果。

1.強化可持續發展理念和節約資源理念

觀念是行動的先導和指南，有什么樣的觀念，就會有什么樣的行動。轉變城市土地利用方式，首要的是轉變觀念。第一，要增強可持續發展理念與高效用地理念。各相關政府部門，尤其是土地審批部門和用地單位的領導干部，應深入學習馬克思主義關于人與自然關系的理論和可持續發展理論，從中體悟自然資源的節約高效利用對于實現可持續發展的重要性，同時，要深刻認識我國土地資源的稀缺性、有限性，自覺強化可持續發展理念、生態文明理念、節約資源理念，牢固樹立科學發展觀和正確的城市化理念。第二，各級各類干部培訓學校尤其是各級黨校，在干部培訓過程中都要注意強化國情教育和生態文明教育，讓節約集約、高效利用土地資源作為一種責任擔當深植于廣大干部心中并外化于行。第三，各種新聞媒介都應強化資源節約方面的宣傳，對浪費資源尤其是違法用地的行為進行有效監督。

2.加快轉變經濟發展方式

目前城市土地利用方式粗放，與經濟發展方式粗放有著緊密的內在關聯，因此，轉變經濟發展方式勢在必行。第一，在發展思路上由數量型向質量效益型轉變，由粗放型發展向集約型發展轉變。各級領導干部都應從片面追求經濟增長、片面追求GDP的誤區中或錯誤做法中擺脫出來，牢固樹立全面協調可持續的發展觀，摒棄急功近利思維與行為，多做善做打基礎利長遠的事情。要由依賴人力、資源、投資向依賴制度、科技、產品、管理創新和優化結構的方向轉變，努力提升當地經濟效率效益和內在整體素質。第二，要由片面關切經濟發展向推進經濟、社會、政治、文化、生態全面協調可持續發展轉變，更加注重社會的全面發展，更加注重解決民生和生態環境問題。第三，要大力推進經濟結構調整，促進經濟結構由浪費土地型向節約集約利用土地型轉變。大力推動產業結構調整，壓縮過剩行業的低效產能，騰出土地用于滿足其他方面的建設需要。大力發展土地利用率較高的第三產業，提高第三產業在三次產業中的比重。第四，要下大力氣推進科技創新。政府和企業都要加大科技創新投入力度；要通過深化科技管理體制改革，形成有利于推動科技創新的體制機制；著力培養創新型人才隊伍；推動產學研有機結合，形成創新合力；營造鼓勵創新、創新光榮、創新致富、寬容失敗的社會環境。

3.制定和完善城市發展規劃與土地利用規劃，充分發揮規劃的基礎性引領作用

第一，要針對目前城市規劃的薄弱環節，完善城市規劃的修編、實施及管理工作。要著力提升城市發展規劃的前瞻性、嚴謹性、科學性。綜合協調平衡各行業用地需求，強化基本農田保護，科學確定和優化建設用地的規模與總體布局。嚴格落實耕地占補平衡的法定義務，加大土地整理復墾力度，力爭實現規劃期內耕地總量動態平衡。制定城市發展規劃，要吸收城市研究各領域的專家學者參與，同時應舉行聽證會，廣泛聽取市民意見和建議，提高規劃的科學化程度。第二，制定或修編城市發展規劃和土地利用規劃，要自始至終貫徹節約集約用地原則，正確處理建設美麗城市與節約集約用地的關系，不能顧此失彼。尤其是在新城區的道路規劃和綠化規劃上，不能過度追求道路寬度和綠化的廣度。制定或修編城市發展規劃一定要綜合考慮建設美麗城市的需要和節約集約用地的要求以及國家關于城市人均用地的控制標準，在貫徹節約集約用地原則，符合國家人均用地的控制標準要求的前提下，科學適度規劃城市道路和綠化區域及面積。第三，要努力搞好各種規劃實施之間的協調銜接工作。要注意搞好城市總體發展規劃、總體土地利用規劃以及各種專項用地規劃之間的協調銜接工作，同時，也要努力搞好近期建設項目的規劃協調工作。另外，要注意利用城市規劃引導工業項目向產業集聚區或工業園區集中，努力提高區域內社會資源的共享程度，確保土地資源得到合理高效利用。

4.走內涵式城市化道路，加快對舊城區、城中村、廢棄廠區、棚戶區的改造，高效利用舊城區土地資源endprint

走內涵式城市化道路還是走外延式城市化道路，是區別兩種截然不同的土地利用方式的分水嶺。轉變城市土地利用方式，必須走內涵式城市化道路。第一，要充分挖掘老舊城區存量土地的利用潛力，盤活城市現有利用率較低的存量土地。城市新建項目的啟動，應首先安排規劃利用好城市的現有存量土地，盡力做到不增加或者少增加建設用地規模。新建項目凡是能利用存量土地解決建設用地問題的，就不應新批增量建設用地。第二，大力推動城中村拆遷改造。政府應該采取具有針對性的傾斜政策，將老城區和城中村的拆遷改造列入工作日程，作為推動新型城鎮化的重要任務，鼓勵和引導開發商積極參與老城區和城中村的拆遷改造。第三，要大力推廣能夠有效促進土地節約集約合理高效利用的新材料和新技術，拓展城市土地利用的空間范圍。科學合理地規劃和挖掘利用城市地下空間。要及時提煉總結各種行之有效的節約集約用地的建筑技術和土地利用模式，重點推廣地下地上空間的綜合利用和立體式開發等節地技術與模式。應下大力氣推廣標準廠房和多層廠房等節約用地模式，盡力縮減工業建設項目用地規模。要大力推動工礦廢棄地和污染地的治理與生態修復技術創新，綜合采取先進技術手段和政策工具，促進土地的循環式再利用。此外，應適當放寬建筑高度限制，盡可能規劃建設高層建筑。嚴格禁止規劃建設別墅區和高爾夫球場。

5.充分發揮市場配置土地資源的功能和市場機制的激勵約束作用，完善土地價格政策

充分發揮市場配置資源的功能尤其是在土地資源配置上的決定性作用。深化城市建設用地供給制度改革，拓展土地有償使用范圍，逐步縮小行政劃撥供地范圍。加快形成能真實反映資源稀缺程度、市場供求關系和環境損害成本的土地價格形成機制，適當提升公益性用地價格，所有經營性用地均須通過采取招拍掛的方式確定土地價格及使用主體。各種有償使用土地的供給均須充分貫徹市場配置土地資源原則，運用土地租金與價格杠桿，遏制粗放式利用，激勵和促進節約集約合理高效用地。對于屬于國家鼓勵發展的產業、符合節約集約用地要求的工業用地，可以實行差別化地價政策。市縣級土地管理部門可以在國家法定的最高年限內，采取先出租后出讓、縮短出讓年限等方式出讓土地。各類有償使用土地的價格不能低于國家規定的最低地價標準。要堅決禁止以先征后返、用土地換項目、財政補貼等方式變相地減免土地出讓價款。完善土地轉讓、抵押、租賃二級市場。要通過深化體制改革，形成規則一致、主體平等、科學有效的市場規制，營造有利于土地市場規范有序運行、能夠有效促進土地節約集約利用的制度環境。鼓勵盤活行政性劃撥土地，使其發揮應有的效用。遵循推進流轉、鼓勵節約集約高效利用的原則，細化和完善劃撥土地利用政策，解決原有劃撥地“變性”難的問題，加快推進原有劃撥土地“變性”入市交易和開發利用。

6.對產業集聚區、開發區用地規模和范圍尤其是閑置土地進行清理整頓

第一，本著節約集約利用土地的原則，確定合理的用地規模。各類開發區的規劃制定權必須由所在市縣城鄉規劃行政主管部門集中行使，絕不能下放。申請設立各類開發區或擴區的，須報省級主管部門審查核準，由省級主管部門核定用地規模并出具審核意見。第二，進一步清理整頓產業集聚區和開發區。那些未經批準自行設立的開發區和產業集聚區，要堅決予以撤銷。對那些經有關部門批準建立的產業集聚區和開發區，應經過清理整頓，收回多占用的土地和閑置土地并恢復耕種，促進開發區和產業集聚區土地的節約集約利用。第三，充分挖掘現有的產業集聚區和開發區的土地利用潛力，提高土地利用率。通過科學規劃、合理配置和優化布局，充分挖掘土地利用潛力。嚴格禁止企業規劃設計建設大面積綠地。對適宜使用多層標準化廠房的企業，要一律設計建設多層標準化廠房。要對多層標準化廠房項目用地實行應保盡保，并優先審批、供應。對未開發多層標準化廠房或多層標準化廠房面積低于園區建筑總面積規定比例的，暫停用地審批、限制土地供應。在符合安全生產和環境保護要求前提下，多層標準化廠房不能低于三層，各級政府要結合實際，出臺扶持多層標準化廠房建設的政策，引導社會投資者參與多層標準化廠房的建設和經營。要適當提高工業用地容積率。根據一些城市的經驗，工業用地容積率可以調高至1.5左右。

7.深化土地稅收制度改革，完善土地稅收政策

科學完善的土地稅收制度是促進土地節約集約利用的有力保障。第一，要統一土地稅收立法，提升其立法層次。國家應對《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮土地使用稅暫行條例》和《土地增值稅暫行條例》等土地稅收法規進行修訂，調整稅種和稅制要素，以適應市場經濟發展要求。可在適當時機由全國人大制定并頒布相應稅種的法律。第二，要擴大土地稅種及征稅規模，減少土地收費項目。應遵循有利于促進節約集約用地的原則，確立稅收在土地稅費中的主導地位，調整和增加稅種，健全土地稅制并且強化征管，將部分具有稅收性質的土地收費轉化為稅收，減少以至消除以費代稅和以費擠稅現象。同時，要盡量取消不合理的收費項目。適當提高耕地占用稅，對林地和草地也要征收土地占用稅。優化稅賦結構，減少土地交易流轉環節稅種，增加開發和保有環節稅種，盡快開征土地閑置稅。第三，建立健全土地稅收調控管理機制。在稅收法律法規框架權限之內，適時調節涉及土地稅收的相關政策，通過差別化的稅率有效提升用地節約集約化程度。盡快調整城鎮土地使用稅、耕地占用稅和契稅的具體適用稅率標準，依法全額征收城鎮土地使用稅，適時在全國范圍內開征房產稅，提高土地保有環節的成本。同時，地稅部門要將稅收征管和稽查中發現的納稅人未批先占、私改用途等違法用地信息以及其他土地管理所需的涉稅信息提供給國土資源部門。

8.建立科學有效、適用于不同類型單位的用地規模評估指標體系

有了這樣一整套用地規模評估控制指標體系，政府土地規劃管理部門就可以把控制建設用地規模的關口前移，由事后控制變為事前控制，從而大大促進城市建設用地的節約集約合理高效利用。第一，要通過深入細致的調查研究，摸清各類用地單位的科學用地規律，建構科學有效、旨在促進土地高效利用、適應不同類型單位的評估指標體系。其中，關鍵是要科學合理確定建筑密度和容積率。各類用地單位必須依照用地規模評估控制指標體系的要求和標準，制定用地規模計劃。第二，政府土地規劃管理部門要嚴格依照這一指標體系的標準要求，對各種類型單位的用地規模進行科學評估，核定合理的用地規模，核減多余的用地面積。第三，建立健全小城市建設用地控制指標體系。小城市普遍在土地利用上比較粗放，這是造成城市人均用地規模嚴重超過國家規定標準的重要因素。因此，應從實際出發，充分利用指標控制手段，按照不同城市類型分別確定土地利用控制標準，其中的關鍵是要建立健全小城市建設用地控制指標體系。

9.完善土地管理制度和相關法律法規，加大執法力度

第一，完善土地管理制度和法律法規。對現行土地管理制度和法律法規進行綜合梳理，廢止過時的不合時宜的制度和法律法規，堵塞政策漏洞，使各項土地管理制度和法律法規臻于完善。第二，建立共同責任機制。建立多部門會審制度，堅持對建設用地逐宗會審，構建上下聯動、部門協同、共同關注和促進的節約集約用地新格局。第三，建立健全監督約束機制。其中的關鍵是要把好“四關”：（1）嚴把預審關。（2）嚴把供地關。（3）嚴把批后監管關。（4）嚴把土地登記關。第四，建立健全聯合執法機制。構建土地管理部門與法院、檢察院、公安、監察等部門聯合執法機制，建立健全土地協管員制度。構建“橫向到邊、縱向到底”的執法監察網絡，對違法占地、違規建設做到及時發現、及時報告、及時制止、及時處理，提高土地違法案件的發現率、制止率。第五，建立健全土地用途全程監管機制。構建建設用地供應動態監測系統，加強建設項目合同履約管理，嚴格實行項目巡查制度、復核驗收制度以及土地開發利用情況通報制度；對建設項目用地實行審批、供地、建設、竣工全程跟蹤服務和綜合監管，確保依法合理用地。

注釋

①金麗國、劉靈偉：《城市化快速發展過程中土地的節約集約利用問題研究》，南開大學出版社，2012年。②徐紹史：《土地與轉變發展方式——促節約守紅線惠民生》，《資源導刊》2011年第6期。③朱天明、楊桂山、萬榮榮：《城市土地集約利用國內外研究進展》，《經濟地理》2009年第6期。

責任編輯：涪潞endprint