國有文化資產管理如何做到“四管齊下”？

范周+熊海峰

〔摘要〕管人、管事、管資產、管導向既是文化體制改革的必然結果，也是當前文化體制改革的焦點和難點所在。當前國有文化資產的管理正處于轉型、轉軌的初級階段，還有待深化。推進“四管齊下”，核心應從創建資產管理機構、完善基本制度設計、加快監管立法、創新資本運營手段等四個方面著力。

〔關鍵詞〕文化體制改革;國有文化企業;資產管理;特殊管理股

〔中圖分類號〕G124〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0096-03

黨的十七屆六中全會提出要“完善管人管事管資產和管導向相結合的國有文化資產管理體制”，十八屆三中全會進一步提出“建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”。實行“四管”，既是文化體制改革的必然結果，也是當前文化體制改革的焦點〔1〕和難點所在。如何做到“四管齊下”，是當前文化建設中必須回答的一個迫切而緊要的問題。

一、問題是怎么來的

在文化體制改革前，“四管”問題是不明顯的。因為文化單位大多數是事業單位，資產屬于國家所有，資源由國家統一調配，人員是國家事業或行政編制，領導層級清晰，不存在復雜的管理問題。

但文化體制改革后，事情就起了變化。只有少數國有文化事業單位能保留在事業單位序列，大多數轉變為企業，成為了自主經營、自負盈虧、自我管理的市場主體。然而，文化企業與一般企業不同，具有經濟形態和意識形態的雙重屬性，經營過程中，不僅要注重經濟效益，更要把社會效益放在首位。作為社會主義文化建設主力軍的國有文化企業，其性質決定了它不僅要肩負著實現國有資產保值、增值的經濟責任，更要承擔起引領社會風尚、弘揚社會主義核心價值觀的社會責任。

在這種情況下，國家對文化企業的管理就不能簡單一放了之。既要發揮企業的自主經營積極性，又要確保黨和政府對重大事項的決策權、資產配置的控制權、宣傳文化內容的終審權、主要領導干部的任免權，從而實現經濟效益和社會效益的有機統一。這必然要求我們對傳統的國有文化資產管理體制和企業運行機制進行革新。但在收放之間，尺度的拿捏、責權的梳理、制度的設計，卻不是件易事，“四管”問題也由此產生。事實上，從建國以來，對如何做好國有文化資產監管的探索，一直就沒有中斷過（見表1）。

表1國有文化資產管理探索演進

監管階段監管主體管理內容全面管理

（1949年-1988年）企業主管部門對企業資產、財務、人事和投融資事項進行全面管理。聯合管理

（1988年-1998年）國有資產管理局在服從國家統一政策前提下，接受國有資產管理局、行政主管部門、同級財政部門管理。分工管理

（1998年-2010年）財政、宣傳、文化行政主管部門2007年財政部等五部委聯合發文，財政部門資產監管+行政主管部門具體管理+宣傳部負責主要領導干部監管、組織協調、宣傳指導，重大國有文化資產變動審查把關。專門管理

（2010年以來）國有文化資產監管專門機構2010年，中央文化企業國有資產監管領導小組以及辦公室成立。2013年十八屆三中全會提出，建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一。二、當前的發展形勢

圍繞國有文化資產的管理，近年來中央和地方都進行了深入的探索。但整體而言，對國有文化資產的管理，當前正處于轉型、轉軌的初級階段，還有待深化。重點表現在三個方面：

第一，國有文化資產管理機構設置不統一，主要體現為中央和地方設置不統一，各地設置也不統一。

2010年，中央文化體制改革工作領導小組發文明確設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組，并成立辦公室，掛靠在財政部，具體履行國有資產管理職責。在此前后，一些地方根據自身實際情況也探索出了不同的監管方式（見表2）。但由于中央和地方、地方和地方監管方式的不統一，這讓中央在進行統一指導和標準制定上存在了困難，一定程度上也造成了地方管理的混亂現象。

表2國有文化資產管理模式

模式中央、省及直轄市領導小組+辦公室辦公室設在財政部中央辦公室設在財政廳山西、四川、云南、湖南辦公室設在宣傳部海南、河北、湖北辦公室分設在宣傳部和財政廳山東直轄市模式宣傳部內設機構上海設立公司重慶機構單設北京宣傳部內設機構廣東財政廳內設機構吉林、甘肅、陜西、浙江、福建（據高書生《感悟文化改革發展》相關內容整理〔2〕）

第二，國有文化資產管理機構責權邊界還處于探索期，出資人機構、宣傳部門、文化主管部門、企業主體等關系還需理順。

目前國有文化資產監管專門機構以資產基礎管理為主，兼負重大事項和企業負責人管理職能，整體上覆蓋了管人、管事、管資產的范圍，但出資人機構與宣傳部門、文化部門、以及企業主體的權責關系還處在磨合期。〔3〕出資人機構對如何參與和落實導向管理、行業管理、企業宏觀管理，還有待進一步探索。整體來看，當前還沒有形成邊界清晰、運作高效的國有文化資產管理機構。

第三，國有文化資產管理機構運用資本紐帶，推進企業改制重組、做強做大處于起步階段。

根據文化體制改革的戰略設計，國有文化資產管理機構一個重要職責即是推進國有文化單位進行公司制、股份制改造，推動跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組，進而提高規模化、集約化、專業化發展水平，打造一批文化航母，提升國際競爭力。但就目前而言，許多管理機構，還停留在負責簡單的管理登記等事務上，在資本運作、做強做大等方面的探索和成就并不多。

三、如何才能做到“四管齊下”

面對當前的問題和挑戰，要推進“四管齊下”，核心應從轉換文化發展思維、創建資產管理機構、完善基本制度設計、加快監管立法、創新資本運營手段等五個方面著力：

第一，以“四個分開”為引領，推進文化發展思維轉換。

由于長期受計劃經濟體制和文化發展特殊論的影響，雖然轉企改制后文化企業被賦予了更多的經營自主權，但仍沒有從根本上理順黨委、政府與企業的關系。因此，要做到“四管齊下”，當務之急是要按照中央要求，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，推動政府部門由辦文化向管文化轉變，推動黨政部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系。徹底改變過去領導意志導向和行政思維，取而代之的是市場思維、法制思維，通過市場、法律手段去管理市場主體。

第二，創建資產管理機構，以此為平臺實現“四管”匯流。

首先，在還沒有清晰出資人單位的省市，要加快確立出資人單位，將所有權和管理權分離開來，推動組建起相對獨立的、專業化的文化資產管理機構，這是提高管理效率，實行“四管齊下”的前提。

其次，以管理機構為平臺，厘清出資機構、宣傳部門、主管部門和企業的責權邊界。鑒于文化的特殊性，我們認為宣傳部門應發揮主導作用，通過管理平臺對企業文化生產導向進行宏觀指導，并派出管理機構首要負責人（其行政級別應高于所監管企業領導層級），確保實現“導向管理”;出資單位將管理權委托給專門管理機構，由其履行法定出資人權利，對下屬企業進行事務、人事和資產管理;文化行政主管部門通過與管理機構協同合作，對企業進行行業指導和監管（見圖1）。

圖1國有文化資產管理“四管匯流”示意

再次，要推動中央與地方管理模式逐漸走向統一，建立覆蓋全部國有文化資產、統一協調、穩定一致的國有文化資產管理體系，便利對全國進行統一的布局和指導，改變各自為政、政出百門的現象。

第三，完善國有文化資產管理的基本制度設計。

首先，完善現代國有文化企業監管制度。重點是在完善現代企業制度的基礎上，加快推進監事和獨立董事派出制度，推進職業經理人制度、審計制度，加快制定企業負責人“雙效”（社會效益與經濟效益）業績考核及薪酬制度等，實現企業自我運營和機構有效監管的有機統一。

其次，探索實施特殊管理股制度。依據憲法和有關法律，制定相關規定，在企業改制過程中，選擇一批出版社、非時政類報刊社、重點新聞網站等傳媒企業，探索實行特殊管理股制度。在確保黨和政府對意識形態控制權的基礎上，通過股權的多元化和利益分配的市場化，拓展企業資金來源渠道，調動企業自主經營的積極性。

再次，應建立社會效益鼓勵專項基金。通過加大財政出資并吸引社會捐贈的方式，設立專項基金，對國有文化企業的生產創作進行引導，鼓勵文化企業生產出具有“精氣神”、社會效益和經濟效益高度統一的文化產品來。

第四，加快國有文化資產監管立法，讓管理有法可依。

法制作為具有權威性、穩定性、強制性的社會規范，是實現我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設五位一體、全面發展的制度保障。十八屆四中全會提出依法治國要立法先行，并將文化立法作為重點的立法領域。目前我國現行的文化領域法律約占全部現行法的比例為1.68%，遠低于經濟（31.5%）、政治（52.1%）、社會（7.56%）等領域的立法數量。〔4〕

特別是國有文化資產監管領域，基本處于空白狀態。當前對國有文化資產監管主要是政策和行政手段，帶有很強的權宜性和過渡性。著眼長遠，中央有關部門應從保護國家文化安全、把握意識形態導向、促進國有資產保值增值的高度出發，將國有文化資產管理單獨立法。從法律高度明確出資機構、宣傳部門、主管部門和企業的責權邊界， 確立“人事資產導向”相統一的國有文化資產管理制度，逐漸建立起依法管理為主，行政手段、經濟手段和思想政治工作為輔的文化管理體制，實現良法善治。

第五，創新資本手段，讓資產管理機構發揮更大作用。

國有文化企業大多剛剛脫胎于事業體制，規模都比較小，實力都比較弱。2013年全國國有文化企業12159戶，但資產總額僅22420億元，營業總收入10715億元，利潤總額1081.2億元，而美國僅迪斯尼營業收入就高達423億美元，利潤57億美元。①

國有文化企業是我國傳播社會主義核心價值觀、掌握意識形態話語權和傳播權、在全球文化競爭中發揮主導作用的企業。因此，必須積極鼓勵各級國有資產管理機構根據資產規模和營運需要，建立多渠道投融資機制，通過資本紐帶，推進文化企業跨地區、跨行業、跨所有制的戰略性重組，形成一批航母型、旗艦型文化企業，調控更多的社會資本，提高國有文化企業在關鍵領域的控制力，在全球文化發展中的競爭力，真正達到“四管”戰略目標，成為中華文化崛起的脊梁。

〔參考文獻〕

〔1〕〔2〕高書生.感悟文化改革發展〔M〕.中信出版社，2014.62，63.

〔3〕王家新.關于完善文化企業國有資產管理體制的思考〔J〕.中國財政，2013，（23）.

〔4〕范周.中國文化產業新思考Ⅱ〔M〕.光明日報出版社，2014.142.

【責任編輯：劉彥武】

①數據來源：參見《國有文化企業發展報告（2014）》和華特迪士尼公司官方網站。黨政研究20153