我國中小學體育資源對外開放的問題研究

毛廣震，張佳琦

學校體育資源對外開放是一項惠民項目，是近年來體育和教育主管部門一直力推的一項工作。目前我國經常參加體育鍛煉的人數為3.64億，中小學體育場地數量58.49萬個，占全國體育場地總數的34.51%，場地面積9.29億m2，占全國體育場地總面積的46.61%［1］。學校體育資源豐富卻存在閑置浪費，居民體育鍛煉供需矛盾，學校體育設施是否能對外開放，對推進全民健身、構建和諧社會有著非常積極的作用，但不少學校對開放后的安全、管理及經費等問題多有疑慮。如何提高我國中小學體育設施開放率，使學校體育資源更好地服務大眾，探討開放過程中存在的問題，是本文研究的重點。

1 中小學體育資源對外開放優勢分析

1.1 場館數量多，開放潛力大

第6次全國體育場地普查數據顯示，在全國體育場地中，教育體系管理的體育場地66.05萬個，占38.98%；場地面積10.56億m2，占53.01%。其中中小學擁有的場地數量58.49 萬個，占 34.51%；場地面積 9.29 億 m2，占 46.61%［1］。 由此可見，中小學體育場館無論從器材數量和占地面積上均有較大優勢，為體育設施對外開放奠定充足的物質條件基礎。與國家規劃建設的健身公園及健身廣場相比，學校體育場館能夠補充社會上公共體育設施數量和質量上的不足，能夠滿足居民新時期日益高漲的健身熱情。開發和利用當下的中小學體育設施，既可以滿足市民鍛煉身體的場地需求，還可以盤活體育資源，緩解當下群眾體育活動場地急缺的狀況，對全面深化實施全民健身策略和推動和諧社會建設具有積極意義。

1.2 體育資源豐富，利用率低

中小學配備比較完善的體育設施、場館及場地，包括室外體育資源如田徑場地、球類場地、體操場地等，室內體育資源如綜合性體育館、健身器械場地等，很多學校為了配合學生們的體育課，又額外修建了游泳館、乒乓球館等。我國中小學大多實行5天教學制，即一周有2天的時間學校放假，再加上寒假和暑假（大約2個月）共計約有136天假期，假期里體育資源大多是閑置的，沒有發揮資源的最大效能，浪費了豐富的體育資源。在我國當下的教育體制下，應試教育還在中小學教育中占據主體地位，中小學普遍把大量的人力物力集中在應試教育中而忽略體育鍛煉，而且部分中小學體育教育專項資金投入不足或干脆把有限的體育設施資金挪為他用，導致一部分學校體育設施存在長期閑置現象。

據教育部統計數據顯示，截止2009年，我國中小學向社會公眾開放體育場館的學校數量已達28 436所，約占全國學校總數的10%左右；全國具備開放條件的學校數量為74 013所，約占全國學校總數的27%左右。值得關注的是，全國具備開放條件的學校中僅有三分之一的學校實現了開放。開放率最高的省市來自上海、四川、北京、海南、廣東五省市，分別是78.6%、57.7%、42.5%、33%、27.8%（如表 1所示），而青海、西藏、內蒙古、黑龍江等地開放率均在0.1%以下［2］。據教育部相關部門最新統計數據顯示，2013年我國小學學校數量達213 529所，普通高中學校數量達13 352所［3］。由此可見，我國擁有數量龐大的中小學而體育場館對外開放率不高，對外開放的潛力和空間很大，開發和利用中小學學校體育資源前景廣闊。

表1 五省市學校體育場館向公眾開放基本情況統計表

1.3 地理位置優越，環境較好

通過一項從部分開放試點學校中隨機抽取557人獲得的調查報告顯示：居民進入試點學校參與體育鍛煉最主要原因是離家較近，其次是校園環境較好適合進行鍛煉，其它原因依次是：免費、鍛煉氛圍好和合理收費［2］（見圖 1）。我國中小學多分布于城市或鄉鎮的中心地段，地理位置優越而且交通便利，中小學生大多選擇就近上學，學校多位于居民社區附近，方便學生上學的同時也為居民入校參與體育鍛煉帶來了便利。

圖1 居民選擇到開放學校鍛煉動機的調查情況

學校體育資源是在各級政府大力投入教育的背景下發展起來的，學校體育資源和其他體育資源相比，資源質量和數量相對較高而且場地環境更加干凈整潔、體育設施條件更加優越，適合開展多種體育活動。開放校園體育設施，既可以滿足居民健身、社交、減壓等方面需要，還能提高體育資源利用率，通過中小學體育設施對外開放的舉措為社會營造良好的鍛煉氛圍，促進群眾體育運動的發展。

1.4 政策出臺，為學校體育資源開放鋪路

2006年國家教育部、國家體育總局聯合下發了《全國學校體育場館向社會開放試點工作方案》（以下簡稱《方案》），這是我國首次專門制訂學校體育場館對外開放的相關政策文件。為配合《方案》的順利實施，國家教育部和體育總局先后批準了29個省市區的499所中小學校作為試點單位面向社會對外開放體育場館。2009年10月1日正式實施的《全民健身條例》第二十八條規定：“公辦學校應當積極創造條件向公眾開放體育設施，國家鼓勵民辦學校向公眾開放體育設施。”為學校體育設施對外開放提供了法律依據。

隨著《“十二五”公共體育設施建設規劃》的出臺，人們再次把目光聚焦在學校體育設施上。各地區貫徹實施國務院《全民健身條例》并出臺了地區性的法律條例，安徽先后制定并出臺《關于學校體育設施向社會開放的指導意見》、《安徽省全民健身實施計劃（2011-2015）》，北京市出臺《北京市體育設施管理條例》，廣州制定《廣州市學校體育設施向社會開放實施意見》，杭州制定《推進杭州市中小學校體育場地設施向社會開放的實施辦法》等相關政策，一時間各地相關政策法規紛紛制定出臺，為學校體育資源對外開放鋪路搭橋，在促進學校體育資源對外開放的同時，也帶動了學校體育和群眾體育的發展。

2 中小學體育資源對外開放存在問題

2.1 體育法規內容涵蓋面不全

在我國，關于學校體育設施對外開放的問題由來已久。1995年國家體委下發了 《關于公共體育場館向群眾開放的通知》，鼓勵、倡導有條件的學校向社會開放體育場地，以滿足百姓日益增長的健身需要。《中華人民共和國體育法》頒布以后，國內體育教育家們越來越重視對學校體育設施對外開放的研究。然而，不足之處是沒有出臺相應的學校體育設施法。

盡管《公共文化體育設施條例》、《全國學校體育場館向社會開放試點工作方案》、《體育事業發展“十二五”規劃》、《全民健身計劃（2011-2015年）》等法律條例從政策上進一步推動了學校體育場館向公眾開放，但對于全國性、相對獨立和完備的單行法律還沒有出臺，僅依靠一部分方案、規劃以及意見性文件來提倡和引導學校體育設施對外開放，缺乏相應的學校體育設施法及管理條例進行指導和規范。

2.2 政府監管力度不夠，管理職權模糊，學校踐行不一

據相關部門統計，我國城市中小學在有要求執行相關政策法規的學校中有54%學校執行了這些政策法規，還有46%沒有執行［4］。據新京報報道，2014年北京超六成學校體育設施未對外開放。開放工作中責任不夠明確，缺乏對學校對外開放的考核，可見當前學校體育設施對外開放的政策、法規的執行存在著相當大的問題。由于學校體育設施政策執行的監督機制缺乏，又受到政策執行者價值偏好和教育領域固有的“重文理輕體育”價值取向影響，導致學校體育設施政策執行度大打折扣，出現政策執行惰性。

在管理層面，學校多隸屬于教育行政部門，而社會體育管理隸屬于體育行政部門。不同管理系統之間存在體制和制度上的諸多障礙，如體育和教育部門之間在學校體育設施的建設與維護、投入與分配等多方面的問題。學校通過行政手段管理體育設施和體育部門，所有的負擔、壓力完全由學校擔負（一元化），結果是學校越是包辦，學校對體育設施投入越多卻又不能滿足學校和社會的體育需求。學校、社區體育設施目前現狀應是所有權與管理使用權分開了，但是這個既定的國有資產的事實不應忽略，它應該成為共享的一個前提。學校體育設施存在的閑置性浪費明顯、相關配套嚴重缺失、封閉化管理矛盾突出等問題亟待解決。

2.3 學校管理經費不足，對外開放加大管理負擔

學校體育設施資源屬于教育資源，由政府教育部門來配置，學校行使體育設施的管理權與使用權，學校、社區體育資源屬于準公共產品，由政府或市場提供，但是費用由政府來補償，也就是政府為共享體育設施資源的費用“埋單”。學校、社區而言，政府要補償體育設施資源消耗時發生的費用，而現狀是大部分省市主要依靠國家體育總局的撥款，而地方政府投入明顯不足。對湖北、吉林和陜西3省試點學校的調查結果顯示，其學校體育場館向公眾開放的經費逐年減少［2］（如表2所示）。

表2 3省學校體育場館向公眾開放的經費投入情況統計表（萬元）

中小學采用的是費用報批制度，主體受學校限制。學校體育場地向社會開放產生的財物損耗主要包括場地經使用后的損壞、器材的損壞以及開放過程中水、電等能源的使用等方面，此外還包括管理人員的開支、設備老化，這也是制約學校開放體育場地的重要因素之一。此外，對外開放的時間段，入校鍛煉的人員身份甄別、素質等問題都加大管理的負擔，該不該對外收費，如不對外收費，由此產生的管理費用該有誰“埋單”，如何在對外開放的同時最大限度的保障學生的人身與財產安全，對學生的身心健康成長會產生什么影響，以及學生家長與校方之間的矛盾，都是在對外開放這個議題上必須慎重考慮的問題。

3 中小學體育資源開發利用途徑

3.1 保障和完善法規制度

加強政策法規建設，探索開放的長效機制，盡快出臺全國性的學校體育設施對外開放管理辦法。國家和地方各級政府應以國務院頒布《公共文化體育設施條例》和《全民健身條例》為依據，盡快制定出相應的政策法規例如學校體育設施管理法、學體育設施對外開放管理條例等，進一步明確學校體育場館向公眾開放的相關問題，重點在開放工作中的各個環節如開放條件、稅收減免、經費投入、器材管理等方面做出明確規定，在法規層面為開放的學校體育設施保駕護航。

政府、教育和體育等部門在總結開放試點工作幾年來的經驗和存在問題的基礎上積極探索、建立并完善包括與社區協調配合機制工作動力機制、開放補償機制、安全保障機制、社會輿論監督機制等在內的多種運行機制，比較完善并建立行之有效的學校體育場館問公眾開放的長效機制。深入研究當前新形勢，加強對新形勢下校園安全防范問題的研究，提出切實可行和行之有效的方法和推廣校園安全防范的典型經驗，以保證開放工作的持續推進，有效解決開放中安全問題。當前的校園安全問題面臨著前所未有的挑戰，不解決此問題，開放工作將陷入難以開展的困境。

3.2 學校放權，實施居民自治

學校可以將體育設施對外的管理事宜放權交給居民，入校鍛煉的居民可以自行成立管理小組，輪流值班管理，如果該地區有類似的居民組織還可以通過評比考核、獎勵先進單位等方式來管理。通過一項對部分開放試點學校調查發現，健身居民的文化程度大都較高，初中及以下僅占總數的19.4%，研究生、大學、大專、高中或中專分別占總數的3.9%、22.2%、19.0%和35.5%［2］（見圖2）。由此可見，參與鍛煉的居民大多具有較高的學歷，對于參與體育鍛煉居民的管理具備一定的知識和文化基礎。校方和居民可以成立協調委員會來共同管理，由校方領導、居民或社區代表、轄區派出所等組成，在遇到突發或嚴重的事件時進行協調雙方利益，及時處理矛盾。

圖2 健身居民的文化程度分布情況

3.3 購買社會服務，運用第三方管理模式

學校可以與公司、俱樂部或者社會某些團體和協會等簽訂協議，運用第三方來負責體育設施對外開放的日常管理、器材設施維護、開放時段水電費等支出，并負責配備居民身份讀卡器、刷機卡等設備，建立第三方管理信息平臺，確保居民能夠憑卡入校健身。學校門前醒目位置設立學校體育設施的開放告示牌，明確體育設施開放的要求、時間、費用、優惠政策及相關體育設施使用注意事項等，并安排行政值班、門衛安保及后勤保潔。

學校自身可以劃分教學區與場館區，分而治之。學校可以實行“隔離網工程”或區域教學管理，劃分教學區和場館區并對其采用不同的管理方式。在場館區，簽訂協議將管理權交給第三方來管理；在教學區，學校對學生加強安全和體育設施管理的相關培訓，加強學生的安全意識，避開與校外人員的鍛煉沖突，維持正常的教學秩序。

3.4 實施“互聯網+”戰略，網絡化經營

隨著智能手機等移動終端設備和移動互聯網的發展，人們已經習慣用手機搜索本地服務，并進行下一步消費體驗。“互聯網+”戰略是利用互聯網平臺，利用信息通信技術，把互聯網包和包括傳統行業在內的各行各業結合起來，在新的領域創造一種新的生態。“互聯網+”戰略已經有很多成功案例，如傳統集市+互聯網有了淘寶，傳統銀行+互聯網有了支付寶等。各地區中小學學校可以建立學校體育設施對外開放的微信信息平臺或其他應用平臺并設置新型的推廣營銷方式，人們可以直接獲取學校發布的場館信息以選擇合適的健身時間，制定鍛煉計劃，場館的預約模式逐步轉向去中介化，運用移動互聯網O2O模式促使學校體育設施對外開放走向聯網化。

［1］國家體育總局官網.第六次全國體育場地普查數據公報［EB/OL］.（http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n297454/6039329_1.html.［2015-02-09］.

［2］李 林，周登高.中國學校體育發展研究報告［M］.北京:化學工業出版社，2013.

［3］中華人民共和國教育部_教育部門戶網站.2013年教育統計數據［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8493/index.html.［2015-04-15］.

［4］王凱珍，李驍天.我國城市學校體育設施開放現狀及影響因素研究［J］.北京體育大學學報，2011（7）.

［5］許貴福，我國城市學校體育場地開放現狀與發展對策研究［J］.體育與科學，2011（6）.

［6］于 卓.我國中小學體育場館開放中存在問題及對策研究［J］.哈爾濱體育學院學報，2007（16）.

［7］孫成林，王 健，高 嵩.新中國學校體育設施政策發展研究［J］.北京體育大學學報，2014（5）.

［8］陸作生，周愛光.我國體育法規體系的研究［J］.中國體育科技，2008（5）.

［9］王向華.高等學校與中小學素質教育銜接問題探析［J］.中國成人教育，2009（1）.