城市治理中小區業主自治的異化與對策

何雨

導讀：小區是最小的社會，自治則是將來基層社會治理的最主要模式。應該在國家法律、地方法規、社會良俗、道德規范的基礎上，通過不斷的制度完善與制度創新，構建起一個小區業主自治的多元權利相互制衡、相互監督的生態圈體系。良性規范有序的業主自治，其內涵是在居民小區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，通過民主協商的方式，共同解決小區內公共事務和公益事業方面的問題，共同創造美好幸福生活。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.005

一、業主自治：相關概念的辨析與厘清

良性規范有序的業主自治，其內涵是在居民小區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，通過民主協商的方式，共同解決小區內公共事務和公益事業方面的問題，共同創造美好幸福生活。在這里，我們在自治的主體維度上使用“業主”而非“居民”概念，在自治的地域空間維度上使用“小區”而非“社區”概念。其原因在于：相對于“居民”和“社區”，“小區”和“業主”是一個具有更為明確地域空間與所有者身份的共同體。眾所周知，盡管社區在英文中的表述為“community”，表達的是一個社會學意義上的人類共同體概念，但是在我國的基層實踐中，與其說社區是一個自然地理概念，不如說它是一個行政管理區劃概念。相較于有著較為明確的對應英文的“社區”一詞，“小區”的英文表達則相對較多，如，neighbourhood、residential complex、court或者garden。隨著單位制的解體，以及城市商品房市場的迅猛發展，出現了一大批以“某某某”為前綴的花園小區，如N市的金色家園小區、世紀花園小區等。在某種意義上，本文所界定的“小區”概念，更接近于現代開發商開發的各類自成一體的獨立的商品房花園小區。

無論是從概念的內涵還是從概念的外延看，相對于小區，社區是一個更為復雜的概念。在一個社區內部，絕大部分情況，都會存在多個居民小區。盡管在社區層面，也都有居民的自治組織——居民委員會，承擔著管理、服務、協調社區居民日常事務的職能，但是這一機構，無論是從管轄范圍、承擔職能、人員構成、經費來源等方面看，都有準政府部門的色彩。事實上，更為重要的是，在基層實踐中，區分人們城市身份的更多是小區，而非社區，如在一個相同的社區中，就可能有高檔商品房小區、普通商品房小區甚至破舊衰敗的城市老舊小區。可以說，盡管同屬一個社區，但是對于居住在不同類型小區的人們來說，他們首要的身份認同是自身所在小區的身份。正是因為社區構成的復雜性與多樣性，作為一個社會學共同體意義上的社區幾乎不存在。相反，由于在社會地位、經濟能力、生活方式上的相互接近，居住在同一個小區的人們，更有可能凝聚為現代都市中的一個生活共同體。在城市自治實踐上，真正承載著居民自治的也恰恰是小區內部的業主自治。我們之所以花費大量篇幅來對這一對概念進行澄清，就在于無論是在日常的新聞媒體中還是在嚴肅的學術研究中，“社區”和“小區”交叉使用、混淆使用的現象屢見不鮮，常常把小區層面上的自治描述為社區層面。這不僅會帶來認知上的混亂，也會導致實踐上的錯位。

作為一個政治學與社會學概念，“自治”總是給人一種無限美好的想象與憧憬。似乎談及“自治”，人們就會自動地成為涉及自身公共事務的主人，成為自我利益的表達者與捍衛者，成為公序良俗的實踐者與推動者。如，陳偉東認為，社區自治不是社區自治組織的自治而是居民權利表達與實現的制度安排和過程。[1]唐亞林和陳先書認為，社區自治是黨領導社區居民實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的一種基層民主形式。[2]費孝通先生認為，社區建設的目標中，要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導方向。[3]顯然，在學者們認知中，自治特別是社區自治，是一種好的基層社會治理實踐，不僅能夠調動自治主體的主人翁精神，促進社會和諧，而且能夠培育基層民主的發展，提升民眾自我管理自我服務的能力。但是，實踐中的自治愿景真的能像研究者們憧憬的那么美好嗎？能那么良性有序地運轉嗎？能自動運行嗎？在此，我們以基層自治的一個微觀實踐——業主自治為案例，來診斷、解剖當前中國城市基層業主自治實踐的異化及其應對之策。

二、自治亂象：公共事務之名下的業委會異化

從定義上看，業主委員會是由小區內業主選舉的代表組成，代表業主向社會各方反映業主意愿和要求，行使所在小區的共同管理權，并監督物業管理公司管理運作的一個民間性組織。根據相關文件，業委會有兩種產生方式：一是由業主或業主大會會議選舉產生，依照《物權法》、《物業管理條例》，以及各地的相關辦法依照程序產生。二是對于較大小區，業主先按照樓選舉各自樓委會，然后每個樓委會推選代表，集中而成業委會。這種方式形成的業委會，主要負責樓間共有的管理；而樓委會，負責樓內共有的管理。從文本的定義與產生的程序規范來說，業委會似乎的確是小區業主自治、維護業主共同利益的一個組織。但是，這僅僅是業委會潛在的發展方向之一。根據我們的實際調研，自2013年起在N市某區某地塊的居民小區出現了一股爭相成立業委會的潮流。從表面上看，居民小區成立業委會是一件好事，說明業主自我管理、自我服務的意識正在提高。但是，事態后來的繼續發展表明，動人的口號下卻潛藏著最丑陋的動機。之所以突然有人鼓動成立業委會，并非是為業主服務、維護小區公共事務與共同利益而籌建業委會的，而是沖著業委會主任這個角色及其隱藏在背后的權利與利益。以某區某地塊新城小區三期為例，小區業委會成立后首先做的事情就是以各種理由辭退現有的物業公司。在連續更換了兩家物業公司后，引進了一家新的物業公司。但是這家新物業公司進來后，該小區的物業管理不僅沒改善，還越來越差。后經調查發現，該小區業委會主任的姐姐就是新引進的物業公司的老板，另一位業委會成員的丈母娘則是物業公司股東。除了物業管理混亂引發的小區公共服務水平的大幅下降外，包括電梯廣告收入、停車費、物業管理費等在內的380多萬物業收益神秘失蹤。在此，該地塊新城小區三期僅僅是N市某區業委會自治亂象的一個典型縮影。大致來說，這些所謂的能人與精英把持、操縱業委會的主要做法有：

（一）借媒體炒作成立業委會

成立業委會的小區都有一個類似的現象，一旦要成立業委會，該小區的投訴就會急劇增長，矛盾通常比較尖銳，甚至不可調和。有些矛盾一經媒體報道，便成為熱點問題。甚至還有人專門在網絡上對現有的小區物業進行污名化。調查顯示，這是想當業委會主任的人組織的一支專門隊伍在全程操縱，他們鼓動與物業有嫌隙的業主出面制造矛盾，或借小區環境、基礎設施建設等事務，借機向物業、社區、街道以及政府發難，以此贏得不明真相的業主的支持和信任，以及相關政府部門的重視。

（二）建立專門組織進行施壓

制造業主與物業的矛盾是成立業委會的第一步。除此之外，為實現目標，他們建立分工明確的專門組織向政府施壓。通過業主QQ群，由牽頭人挑選一些“志同道合”的人，成立籌備隊伍，然后制定成立方案、步驟。這類業主QQ群，名義上歡迎大家加入，但在群里持不同意見或者有正義感的業主很難立足，甚至直接被踢出群。通常來說，給政府施壓的主要做法就是制造事端，堵路、拉橫幅，到市、區、街政府上訪，形成社會影響。近兩年，某區多個小區為了成立業委會，組織業主進行了多達10余起的集體上訪事件。

（三）在選舉過程中營私舞弊

業委會選舉必須召開業主大會。但是，根據N市物業管理辦公室的統計，在全市4000個小區中，真正按照規范程序，先召開業主大會，在業主大會上選舉出業委會的只占20%；具有較完備的議事規則，可以定期召開業主大會，高效率表決共同管理事項的小區則不到1%。從某區業委會的選舉過程來看，雖然組織了投票工作，但是業委會的骨干分子，多數是挨家挨戶串門拉票，業主不在家或者不愿投票的，就自己劃票投票，在投票上弄虛作假。

（四）不擇手段趁機斂財

在成立業委會的小區，物業公司基本上都會遇到業委會領導要報銷票據的現象，這也讓物業企業頭疼不已。據了解，一些當選的業委會成員，特別是業委會主任，往往會借業委會的名義，經常給物業公司施壓。方法有：一是要挾更換物業，向物業公司要好處。如果物業公司不給，就威脅要辭退，直言讓那些愿意給好處的物業公司進駐。二是在統計業主車輛數量上做手腳，貪污停車費（每個小區停車費都是業委會緊盯的目標，因為停車費數目較大，容易入手，也是牟利的主要來源）。三是在動用公共維修基金中收受回扣，在公共維修基金使用中有目的性地選擇服務企業。四是利用業委會的名義不交物業費、停車費以及公攤費用，牟取個人私利。五是與物業公司分成公共資產廣告、租賃等費用，中飽私囊。六是與銀行交易，易地轉存公共維修基金。在N市以及其他省市，已經發生了多起業委會違法侵占和貪污小區公共資金的案例，嚴重損害了小區業主的公共利益與小區正常的物業管理。

（五）干預物業公司經營管理

本來小區管理是物業公司的事，物業公司管理得好，業主就聘請他，不好就辭退他。但是，據成立業委會的小區物業介紹，現在他們的工作越來越難做。業委會的職能本應該督促物業公司落實物業協議條款，協助物業更好地服務業主和小區，維護小區和業主的權益，并對物業公司經營管理中出現的不作為或者亂作為，提出整改意見督促物業公司履行職責。然而現在，業委會成員卻利用手中的權力，直接插手和干擾物業公司經營管理。如，業委會小團體私下里研究出來了方案，就強迫物業公司接受。由于業委會權力太大，為了生存，物業公司不敢得罪業委會的人，只能勉強答應，并且被迫要么賄賂、要么分贓、要么聯合起來坑害業主，這無形當中增加了物業管理的成本。

（六）以選舉自治為名妨礙工作

不少小區業委會在運行期間，或多或少存在違法違規現象。隨意決定物業公司的去留，制造小區環境亂象；隨意支配公共收益，導致業主權益受損；隨意決策，制造業主之間矛盾迭起，業委會成員權力無限放大。如果政府職能部門發現業委會亂作為，進行教育引導時，業委會往往搬出自己是業主選舉的、政府無權干預等理由。即使進行干預，阻力也會相當大。由于缺乏對業委會工作的直接抓手，小區物業矛盾和居民投訴自然又給廣大市民造成政府不作為的不良印象。

三、走出困境：健全業主自治的制度保障體系

小區是最小的社會，自治則是將來基層社會治理的最主要模式。應該在國家法律、地方法規、社會良俗、道德規范的基礎上，通過不斷的制度完善與制度創新，構建起一個小區業主自治的多元權利相互制衡、相互監督的生態圈體系，包括政府業務主管部門應加強對小區業委會和物業公司的業務指導和監管，提高從業人員的業務知識和法律意識，依法行使各自的權利，對違法違規現象要及時制止；業委會成員應遵守相關法律法規和有關規定，認真履行職責，端正心態，規范行為，要對得起廣大業主賦予的權利；物業公司要加強管理，提高服務水平，切實服務廣大業主，贏得廣大業主的信任和支持；小區業主也要珍惜自己手中的投票權，對競選業委會的成員的人品、道德素養、動機等要素要認真審核，切莫隨大流。只有各個相關自治主體，都能積極參與小區管理中去，才能不給動機不純的人創造損害自己利益的空間，確保小區業主自治的良性、規范、有序。具體來說，主要有：

（一）加快完善物業管理條例，制定相關細則，明確各方職責

除了國家層面應完善、健全小區/社區自治的頂層設計外，對地方政府來說，就是要及時修正、完善適用于地方的物業管理條例。以N市來說，其制定的物業管理條例條款太粗。雖然也明確了監督管理部門，但權限在市一級，區、街道對物業沒有監管權，只有業務指導，導致小區在選聘物業公司時，政府部門不能嚴格把關資質，難以提升小區管理的質量，更不能服務好群眾，導致12345投訴大量增加。物業只管收費，把矛盾推向社會和政府，在化解這些矛盾時，街道、社區卻無從下手，直接影響市民歸屬感。物業公司在經營不下去的時候，卷鋪蓋走人，把一個爛攤子摔給了當地政府和社區，如果要再次贏得業主的信賴，政府需要花很大的人力、物力、財力。為此，應考慮在新版物業管理條例中明確理順政府、社區與物業公司的關系。明確物業公司需要在區、街道物業辦公室備案登記，由物業辦對物業公司進行把關篩選，并根據物業公司資質形成資源庫。政府部門不直接選聘物業公司，而是把權力下放到社區，由社區根據小區規模的需要，選聘適合小區管理的物業公司，并由社區與其簽訂物業勞務合同、協議，在居民自治的大原則下統一管理，完善和補充居民社區自治組織，進行自我管理。

（二）設置業委會成員的必要條件，并將其納入到社區自治管理中

業委會成立是有必要的，但業委會的成立不能脫離中國特色，特別是市民的素質還遠沒有那么高。如果不加以約束和引導，業委會很快就會成為危害社會穩定的極端組織；如果任其發展，將對一個地區社會穩定帶來極大挑戰，也給法治社會建設帶來負面影響。從現狀看，大多數業委會成員是平均年齡在30歲左右的年輕人，既沒有社會閱歷，也沒有社會管理經驗。他們有的是無業人員，有的是在職人員，有的人員身份不明。在管理小區方面極不負責任，有問題就推，有好處就攬。目前關于業委會選舉方面的法律法規不多，只有物業管理條例等少數法規政策涉及。從邏輯上講，市民屬于社區自治范圍，業委會選舉也應依據村（居）民自治的相關法律和選舉法執行，但是在實際的操作中卻沒有。這也給業主自治帶來障礙，影響社區建設，業委會也失去了監管，給社會制造了新的矛盾。因此，應對業委會成員構成進行適當性安排，包括業委會主任應由小區內的離退休的黨員干部或其他正派的社會人士擔任，或者由社區委派在職人員擔任，保證業委會的組織性、合法性，維護業主權益的公平、公正。成員可以由不同年齡段的人員組成，選聘一些有社會責任感、熱衷于社會管理的志愿者參加，營造一個良性的自治組織。

（三）建立小區重大事項報備制度

新小區交付五年后，開發商的質保期就結束了，小區內的各項設施和設備就由物業來維護，動用維修基金就需業委會和業主同意，辦理難度大，時間長，影響居民的生活，容易引起業主的投訴和抱怨。另一方面，業委會成員在招標過程中容易弄虛作假，收受回扣，給工程質量帶來安全隱患，嚴重地給業主造成人身和財產損失，容易造成社會矛盾。為此，可以考慮在小區重大事項上，報送街道主管部門審核，再由街道一級的工程招投標部門進行統一運作，并對工程項目實行全程監管，杜絕違規、違法現象。

（四）建立小區監督委員會

小區監督委員會在社區組織召集下，由業主大會選舉產生，負責監督業委會和物業的違法違規行為，協助社區做好居民服務工作，維護居民權益。小區監督委員會由所在社區發起成立，隸屬居委會管理，賦予小區監督委員相應的權限，有啟動罷免業委會的權力。

（五）對違法集防、群防事件的組織策劃者，要嚴厲打擊

少數人為達到個人目的，組織、煽動、策劃群體性事件，給各級政府施壓，嚴重擾亂社會治安，應由公安部門進行教育引導依法行事；對屢教不改的人員應依法進行打擊，堅決制止不良社會風氣。為此，公安網管部門應加強對小區業委會或者業主QQ群的監控，發現組織、煽動、策劃群體性事件的人員，要及時傳喚教育，通報其所在單位；對嚴重擾亂社會秩序的人員要依法打擊，營造法制的生活空間。

（六）培養業主的自治意識，提高業主參與小區自治的意愿

托克維爾在論美國的民主中指出：“他們關心自己的鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負和未來都投到鄉鎮上了，并使鄉鎮發生的每一件事情與自己聯系起來。他們在力所能及的范圍內，試著去管理社會。”[4]這種自治意識是公眾參與公共事務的基礎，也是業主參與小區公共事務的基礎。缺乏自治意識，業主自然對小區公共事務漠不關心，更不會參與社區管理。培養業主自治意識，是提高業主參與意愿、克服搭便車行為的重要舉措。因此，要培養小區業主的權利意識和公民精神。只有業主具備一定的權利意識和公民精神，他們才會熱心參加小區公共事務，支持業委會活動，積極維護自身權益。同時，加強業主之間的交流與溝通，提升業主對小區的歸屬感。

參考文獻：

[1]陳偉東.中國城市社區自治：一條中國化道路——演變歷程、軌跡、問題及對策[J].北京行政學院學報，2004（1）.

[2]唐亞林，陳先書.社區自治：城市社會基層民主的復歸與張揚[J].學術界，2003（6）.

[3]費孝通.居民自治：中國城市社區建設的新目標[J].江海學刊，2002（3）.

[4]托克維爾.論美國的民主（上卷）[M].北京：商務印書館，1991.76.

責任編輯：張 煒