城市更新中的集約利用資源與立法配套政策

導讀：我國推進公私合營（PPP，Public-Private-Partnership）已經全面啟動，國家部委和省市地方均將PPP作為推進重大基礎設施、區域開發、軌道交通和能源等建設的有效創新路徑。中國在推進新型城鎮化進程中，需要統籌兼顧新城和舊城的協調發展，在地方著力發展新城的同時，舊城改造任務、舊城提質升級、舊城建筑文化保護與舊城宜居質量的提高，均面臨嚴峻挑戰。以英國為例，總結城市更新領域推行PPP模式的經驗，并就我國推進PPP模式可能存在的問題展開分析，有助于提出借鑒英國經驗的發展思路。

關鍵詞：城市更新；PPP模式；合作領域；風險管控

引言

2014年9月，財政部率先在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金76號）》中全面解析PPP模式。2014年11月，國務院在《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中明確指出要“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”。此后，財政部、發改委和住建部等部委先后發文推動PPP模式。2014年9月，安徽省住建廳作為首個省級單位正式發布《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》，隨后，福建、河南、江蘇、河北、湖南和四川等省份迅速向社會公布本省/市PPP工作方案。2015年5月底，國家發改委在門戶網站設置PPP項目庫專欄，公開發布政府和社會資本合作（PPP）推介項目。首批發布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。

為了彌補BOT模式的不足，自20世紀90年代以來，英國便積極推進其向公眾提供公共服務模式的改革，最早提出了PPP的概念。[1]英國的成功經驗，在歐洲得到廣泛推廣。1990～2009年間，歐盟地區有1400個PPP項目簽署，總投資近2600億歐元。由于基礎設施投資可以有效地促進地區經濟活動的增長，加之PPP協議的復雜性，歐盟委員會專門成立了“歐洲PPP專業技術中心”（EPEC）來支持PPP項目的實施以及提供解決整個歐洲PPP項目問題的方案。2000年以來，美國體育賽事場館、意大利高速鐵路、澳大利亞公共衛生設施和南澳洲的部分法院基礎設施改造、印度新德里英迪拉·甘地機場和孟買賈特拉帕蒂·希瓦吉機場基礎設施開發與運營等均成功運用了PPP模式，南非于1999年開始，在財政部和國家省市政府建立PPP中心。[2]

2014年6月，李克強總理在訪問英國頂級智庫——英國皇家國際事務研究所和國際戰略研究所時指出，中國還有1億人在城市的棚戶區里生活。加大棚戶區改造投資，不僅解決了幾億人的居住民生問題，而且對當前穩增長有重要意義。[3]2014年6月，銀監會批復同意國家開發銀行籌建住宅金融事業部（1萬億元規模，定向支持棚戶區改造等項目）。

我國城市更新最開始是以舊城改造的形式于1980年代開始，在取得建設成績的同時，也對城市歷史文化保護造成了不同程度的影響。[4，5]2010年前后，國內開始借鑒國外關于城市復興的新規劃建設理念，開始探索在中國施行城市更新的有效路徑。[6，7]近年來，城市更新（復興）已經成為了歐美城市規劃界使用頻率最高的詞匯之一。[8]從2005年開始，在東北三省實施振興戰略中相繼開展了大規模的棚戶區改造工程，每年國家財政投入超過萬億。2014年，全國既有建筑改造的面積超過5.3億平方米，占新建建筑比例超過17%。[2]住房和城鄉建設部副部長齊驥指出，全國還有1400多萬戶需要進行棚改，目前尚未改造的棚戶區大多位于中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。[1]因此，依托公私合營來增加資金供給能力和降低地方債務風險，是當前改善民生和提高城市發展質量的重要金融創新手段。英國在城市更新領域的PPP模式經驗對于我國推動相關工作有參考價值。[8-10]

一、英國城市更新中PPP模式概述

PPP（Public Private Partnership）即公私合作伙伴關系，是指政府與私人組織之間，為了建設城市基礎設施項目或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，形成一種伙伴式的合作關系。[8]通過合作，各參與方達到比單方面更有效的結果，在獲得最大社會利益的同時，各方也共同承擔項目責任和融資風險。1990年梅杰接任撒切爾夫人出任首相之后，由于面臨經濟衰退，公共支出不斷擴大，1992年，他首次提出了私人融資計劃（PFI）。PFI是購買公共服務的一個重要技術，但只是PPP模式中眾多采購方法的一種，PFI占英國整體公共部門投資的11%。目前，為了降低項目風險，提高公共部門權益，保證項目的成功率，英國將PFI進一步改進為新型私人融資（PE2），同時提高特殊目的公司（SPV）的注冊資本金，且政府持有一定股權。在管理方面，1993年英國在財政部下設立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997年在財政部設立專門工作組負責PFI推廣工作，1999年成立長期英國伙伴關系組織替代前期的財政部工作小組，2001年該伙伴關系組織變為一個PPP（原來由政府持有全部股權，2001年就變為政府和社會企業共同持有股權，所以稱為PPP），并在特殊情況或特殊事項上擁有一票否決權，確保了在重大事項上公共部門的決定權。PFI政策的主要制定者、實施者和監管者是政府商業辦公室，2000年成立了合作伙伴關系組織（Partnerships UK，PUK）來推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管理方面的技術援助（見表1）。在地方政府層面，2009年，英國財政部與地方政府協會聯合成立了一個PPP單位——地方合作伙伴關系（Local Partnerships），該機構主要為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。2010年，英國政府把PUK與英國財政部的PPP政策小組（the U.K.Treasurys PPP Policy Team）合并，創立了英國基礎設施（Infrastructure UK，簡稱IUK）。IUK是一個財政機構，它作為英國財政部的基礎設施融資機構，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領域PPP的技術援助，負責執行全國的基礎設施發展戰略和為私人投資各種基礎設施部門提供便利。2014年4月，根據金融時報報道，英國的一項城市更新計劃獲得Wellesley & Co公司830萬英鎊的P2P貸款，這是在P2P平臺上最大的一筆貸款數額。2014年9月，英國法通保險公司（L&G）宣布設立5億英鎊的投資工具，為英國主要的城市更新項目提供融資。新的基金由L&G公司負責城市更新項目的遴選。

二、英國城市更新領域應用PPP模式的典型案例

英國是PPP模式的發源地（20世紀90年代）及全球PPP項目規模最大、涉及領域最廣的國家，并且已經建立了完善的管理和評價制度，該評價制度的適用領域從公共產品開始向公共服務領域擴展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化和教育等。以保障性住房建設為例，英國地方政府主要采取三種模式解決保障性住房的融資：一是地方政府將原有的大量公租房轉移到房協，再由房協通過私人貸款或者自有資金進行修繕，達到安居房標準；二是設立地方政府附屬的管理機構，專職建造和管理住房，主要依賴政府撥款和租金收入；三是私人主動融資，通過政府部門和社會企業部門合作成立項目公司，由政府財政向社會企業等提供融資貸款，用于保障房建設和維護。其中，中央政府主要承擔項目的建設和融資，項目公司負責支付修繕和管理成本。與英國的情況大致相似，目前，大多數國家的PPP模式的應用范圍主要集中在基礎設施領域，包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。

（一）格林威治千禧村更新項目

格林威治千禧村（Greenwich Millennium Village， GMV）是英國城市更新的典范，尤其是在公共交通系統、停車制度和私有小汽車控制方面取得成功（圖1）。GMV位于格林威治半島，泰晤士河南岸，倫敦東南部，距離倫敦市中心約9公里。英國負責城市更新的重要機構English Partnership希望將格林威治半島（倫敦最大的城市更新區域之一）改造成為新居住社區。1997年，English Partnerships與GMV簽訂了106號協議，協議要求GMV負責建造可持續的、混合用途的居住區，包括可容量1400戶，并且其中20%必須為保障性住房。其中保障性住房部門，GMV又和社會住房機構（Moat Housing）合作。此外，GMV還必須幫助提升該地區的公交系統，并且制定一個關于停車系統的詳細方案。相應地，English Partnerships同意為千禧公交專用線投資，它是連接學校以及衛生中心的主要公交線路，于2001年開始運營。English Partnership也同意每年進行旅游檢測研究，研究居民的行為模式以及停車需求，并設計減少汽車使用的策略計劃。該更新計劃長達20年，目前正在進行。目標是新建1萬個居住單元、休閑零售設施，以及教育機構和醫療健康機構。

GMV聯合投資公司“格林威治千禧村有限公司”由Countryside Properties和Taylor Wimpey組成，該項目受到English Partnerships和英國地方社區發展部（Department for Communities and Local Government）的共同支持，旨在建立可持續的社區模式。七個社區結合了高密度住宅、綠色公共空間、便捷的公交系統和近距離的商店、娛樂設施，進而營造理想的人居空間。為了達到目標，該項目計劃設立了相應的能源效率、耗水量、垃圾回收等一系列標準指標。例如強調環保建筑的開發，希望能減少80%的能耗，此項目的目的是提供高質量的公共交通，通過對汽車限停或收費，減少汽車的使用率。GMV始建于1999年，第一個居民區建于2000年，2002年完成了第一、二期的建設，包括1095個居住單元。居民區配有超市、人工湖和生態公園等基礎設施。2006年“新106條”由English Partnerships、GMV和格林威治半島的土地所有者簽訂。這一協議將居住戶數由1400擴大到2900，將保障性住房比例由20%提升到35%。協議同時對第三期和第四期進行了規劃，其中包括建設額外的1800個新房，15 000平方英尺的零售面積，70 000平方英尺的寫字樓，一個社區中心和一個幼兒園。第三期和第四期于2014年竣工。截至2014年8月，該項目已經建成1095戶住宅，一所小學，一個健康中心，一個生態公園和一個中心廣場，共占地20公頃。所有住宅已經入住完畢。

格林威治千禧村通過采用合理的PPP模式，成功完成了可持續社區項目的再開發。這不僅與政府部門實施的政策、制定的目標和采取的有效投資相關，而且與企業高效率的設計開發建造也密切相關。

（二）德特福德更新項目

德特福德更新項目是PPP模式與倫敦自治市再生計劃混合推進的樣板。2006年1月，倫敦自治市的市長和Lewisham大教堂的內閣宣布從50個方案中選擇一個方案用以更新德特福德城鎮中心。德特福德項目包含132個新住房、14個拱形空間工作坊、2個餐館和1個坐落在歷史馬車坡道和德特福德主線站的新城市廣場。早在2008年夏天，英國開發商Cathedral集團就在倫敦東南部德特福德大街火車站附近安裝了一個20世紀60年代的通勤列車，并啟動倫敦自治市的再生方案。2012年3月，倫敦自治市通過了德特福德項目的計劃，簽署了106條款協議。該項目于2014年4月開始建設。另外，隨著阿莫德集團在建的公寓樓獲得規劃許可，阿德莫集團和鮑爾加入項目團隊。同月，皮博迪成為大教堂集團建設保障性住房的合作伙伴，而城市道路和鐵路遺產信托加入了家庭和社區機構，并成為發展資金的合作伙伴（圖2）。

三、英國城市更新領域PPP模式的經驗

英國城市更新領域近25年的經驗對我國相關領域的發展具有良好的借鑒和參考價值，包括更新類型和合作模式的高度發達、風險的有效管控、豐富的配套經濟政策和有效的實施主體等。

（一）類型與合作領域多元化

英國PPP分為兩大類，一類是特許經營，另一類是私人融資計劃（PFI、PF2：PFI=DBFOM設計、建設、融資、運營和維護；PF2=DBFM設計、建設、融資和維護）。PPP項目中，凡是由使用者付費的稱為特許經營，凡是由政府付費的稱為私人融資計劃。目前，PPP模式在許多國家都有應用，不同國家所應用的領域與模式也不盡相同。英國公私合作伙伴關系（PPP模式）主要涵蓋的三類合作領域：城市更新合作伙伴關系、住房合作伙伴關系和社區更新合作伙伴。近年來出現的新型合作形式，致力于解決社區大量常住人口的問題，并融合了前兩種方法。通常情況下，地方當局或住房協會是早期的領導機構，它與其他部門的積極伙伴關系引入了包括建筑協會、私人建筑商、志愿團體、租戶或居民團體和其他各級政府等。關注點集中在市內居民區或周邊地產。住房翻新和土地使用權的多樣化都是重點，并且就業、培訓、醫療、零售、交通運輸、環境改善和社會服務的提升同等推進。

（二）風險管控能力和效果顯著

英國的PFI（Private Finance Initiative）項目風險轉移目標清晰：一是將項目的超期完工風險、超預算風險轉移給社會企業部門；二是將項目的經營風險轉移給社會企業。英國很少采用特許經營的PPP項目，即使有特許經營的PPP項目，也沒有政府補貼。理由是如果給予補貼，政府又將承擔其經營風險。一個項目運營風險的大小要依靠企業自身的判斷，而不是通過政府補貼來降低風險。對于PFI項目，整個項目的成本是確定的，而政府負擔的成本也是不變的。但在政府傳統采購項目中，其價格并不是固定的。產出為基礎，重績效后付費。較少采用特許經營，多數情況下選擇PFI。

（三）配套實施其他融資計劃/模式

英國促進PPP模式的舉措包括英國私人融資計劃PFI、社區企業聯盟、鳳凰計劃（Phoenix Initiative）、城市級經濟復興計劃、新建住房的合作伙伴關系、社區鄰里重建的合作伙伴關系等。與此同時，英國在城市更新中還搭配引入其他融資模式，如歐盟金融工程工具（FEI）、本地資產支持工具、租稅增額融資機制/開發區、社區基礎設施稅、社區資產轉移和同時使用政策等。

（四）因地制宜發展不同更新推動主體

自1990年以來，英國先后出現了城市開發公司、英國合作團體（EP）和城市重建公司等三種不同的行業推動主體。早期英國城市更新的主體是根據項目成立的城市開發公司，由來自商業領域的董事會控制，類似于中國的開發區管委會。但開發公司一般有運作年限，到期將權利移交地方政府。2003年以后，為推動可持續社區規劃，城市更新逐漸由地方政府作為主管機構，開發公司作為當地的規劃機構，負責進行開發申請。英國合作團體是城市重建局和新鎮委員會的執行機構，是非政府機構，一般通過與區域發展機構、地方政府合作建立開發合作團體，對房屋進行改造和再開發，對空地、廢棄地和棕地進行再利用，為工商業、娛樂休憩活動和住房提供空間，并最大限度地將彌補性收入投入到開發成功地區的公共設施建設中。合作團體在以地區為基礎的更新中發揮重要作用，EP現已更替為HCA（Homes and Communities Agency）。城市重建公司是指由地方政府、區域發展機構、其他商業和社區利益參與者組成的合作伙伴關系。與此同時，EP也是重建公司的合作伙伴，城市重建公司是城市更新穩步地方化的體現。

四、中國推進PPP模式存在的問題與英國的經驗啟示

在中國，PPP模式的實踐已有十余年的歷史，[11，12]但在項目執行過程中和后期運營收益分配等方面存在多個問題，主要體現在法律保障體系不健全；審批、決策周期長；政治（政策）影響大；政府信用風險較高；配套設施不完善；項目收益無保障等問題。其中政府信用風險居首位。結合英國城市更新的經驗，做好中國的民生工程，應制定法律、法規保障社會企業的利益，完善風險分擔機制，協調好參與方利益，做好公共信息平臺，接受社會監督。英國城市更新模式為中央干預、地方參與；而在我國，一般認為城市更新是中央指導、地方主導。我國在城市更新的法制化、制度化、規范化、多部門合作以及資金支持等方面應該借鑒英國的經驗。中國城市更新領域的企業界應注重學習英國等發達國家舊城改造的經驗，形成系統性的作業流程和管理規范。在專業化建設的過程中，要對城市更新立法及配套政策進行前瞻性研究和操作層面的工作指引，為政府立法建言獻策，推進行業規范化進程。

在我國城市更新領域開展PPP模式探索，是集約利用資源、實現舊城復興的重要路徑，有助于降低政府債務風險、提高社會資本參與公共事業的力度。針對城市更新領域PPP創新，建議：（1）涉及到該領域的政府部門統籌做好頂層設計，包括改革、城建、財政、融資、水務和環保等，依靠建章立制，來強化政府信用管理，加快立法和規范建設，為社會資本參與提供制度保障；（2）統籌國家和地方政府兩級財政，尤其是舊城改造專項資金，面向全國開展試點示范工作，改變簡單粗放的拆遷模式，全面實施城市更新戰略，從城市總體發展戰略和片區更新融合協同來指導舊城改造，運用有機更新的規劃思路、策略和技術方法，實現城市新舊面貌的有效兼顧，同時建立城市更新項目政府績效管理平臺，強化資金管理和績效考核，實現可管、可控、可評議；（3）拓寬城市更新領域與投融資相關的信息公開渠道和提高信息公開水平，切實為第三方監督、利益方參與提供信息接口，保障更新規劃決策科學有依據，執行過程中充分得到監管；（4）在遵守現有建設項目和投融資管理規范的前提下，鼓勵和培育具有中國特色的城市更新PPP類型和方式，提高PPP在中國適應性發展，在頂層設計層面增強經驗總結和模式推廣的力度，為全國城市更新PPP推進提供技術指南、方法規范和類型選擇；（5）重視通過國際合作來形成突破，吸引國際資本合理有效地參與中國的城市更新，并在頂層設計中給予引導，依托發達國家和新興經濟體在該方面的成功經驗，促進在操作層面的落地和技術遷移。

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■責任編輯：張 煒