《江蘇省旅游管理條例》修訂研究

摘要：完善地方旅游法規是保障《中華人民共和國旅游法》實施的關鍵要素，《江蘇省旅游管理條例》的修訂完善已迫在眉睫，文章對《江蘇省旅游管理條例》和其他省份旅游法規的現狀進行了辨析，并結合旅游行業的實際需要，針對《江蘇省旅游管理條例》的修訂提出相關建議。

關鍵詞：旅游法實施；完善《江蘇省旅游管理條例》；修訂建議

中圖分類號：BG64文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0047-02

作者簡介：周輝（1986-），男，江蘇鹽城人，南京師范大學法學碩士，南京旅游職業學院講師，研究方向：旅游法。

2013年10月1日，《中華人民共和國旅游法》正式實施。貫徹實施《旅游法》，是旅游業發展的新機遇，是全國旅游行業的共同責任，完善地方旅游法規是保障《旅游法》實施的關鍵要素。《江蘇省旅游管理條例》于2000年10月17日通過，2003年、2004年經過兩次修正。《旅游法》正式實施后，《江蘇省旅游管理條例》修訂完善迫在眉睫。本文在《旅游法》的框架下，針對《江蘇省旅游管理條例》和其他省份旅游法規的現狀進行比較分析，并結合旅游行業實際需要，提出修訂對策，旨在保障《旅游法》的有效實施。

一、《江蘇省旅游管理條例》與其他省份旅游法規的比較分析

（一）立法名稱

地方旅游法規的名稱源于定位不同，有的省份以管理為主，促進為輔，有的省份以促進為主，管理為輔，主要有“旅游管理條例”、“旅游業管理辦法”、“旅游條例”、“旅游業管理條例”、“旅游業條例”幾種，江蘇省采用“旅游管理條例”。我國旅游業發展初期實行政府主導發展戰略，行政管理色彩較濃，多數產生于上世紀90年代的法規以“旅游管理條例”命名。為了適應旅游業發展，體現政府職能轉變，許多省份近年來對名稱進行修改，將“旅游管理條例”改為“旅游條例”。

（二）立法內容

《江蘇省旅游管理條例》共有七章：總則，旅游資源開發與保護，旅游經營，旅游者權利與義務，監督管理，法律責任和附則。其他省市的旅游法規在編排順序上，除總則外，大多也將旅游業的促進發展、開發保護、規劃保障編在首位，將旅游經營規范及旅游經營者、從業人員、旅游者的權利和義務置于中間，將旅游安全、監督管理、法律責任等置于最后。這樣的編排體現了從宏觀到微觀、從實體到程序的立法思想。

各地對旅游業的促進與發展、旅游資源的開發和保護給予了高度重視，有的省份單獨將“旅游資源保護與開發”、“旅游發展與促進”、“旅游規劃”設為一章；有的省份則將“旅游規劃”置于“旅游資源保護與開發”一章，如廣東省、云南省、山東省、海南省。江蘇單獨設置“旅游資源開發與保護”一章。山西省和浙江省將“旅游保障”專門設為一章。

關于旅游經營與管理、旅游權益保護方面，各地方規定明確，包括旅游經營者、旅游從業人員和旅游者的權利和義務，以及旅游經營管理。《江蘇省旅游管理條例》在第三章和第四章對以上內容做了詳細規定。《上海市旅游條例》還對旅游線路經營者、旅游集散站、網絡旅游經營者分別做了規定；《四川省旅游條例》將旅行社、導游、景區景點、旅游客運、賓館飯店、旅游購物場所、其它（旅游營業性演出活動、旅游娛樂、網絡旅游經營者）分別設節對“旅游經營”做出系統規定。

此外，部分省份還專門設置了“旅游安全”一章，如廣西壯族自治區、河南省、寧夏回族自治區、重慶市、北京市、福建省、湖南省。“旅游安全”應該引起立法者的注意，它的設立反映了和諧社會背景下“人本”的思想理念在旅游立法中的體現。

二、《江蘇省旅游管理條例》的缺陷分析

（一）立法理念滯后

無論從名稱，還是從立法體系，都不難看出我省的旅游立法理念以管理理念為主，行政管理色彩較強。隨著旅游業的發展，政府職能的不斷轉變，旅游立法應以促進理念與保護理念為主，尤其應加強保護旅游者的合法權益。《江蘇省旅游管理條例》保障旅游消費者權益的力度不夠，內容多是調整縱向關系，即政府主管機構與旅游企業之間的關系。而調整橫向關系即調整旅游者、旅游組織者、服務提供者之間關系的法條明顯不足，這樣使服務提供者和消費者的某些合法權益得不到有效保護。

（二）立法技術偏失

在章節編排順序上，江蘇省將旅游產業的促進發展和旅游資源的開發保護放在首位，而后將旅游經營者和旅游者間的特殊權利義務置于文本中間，再最后是監管管理、法律責任和實施時間等。這樣的立法體系沒有擺脫以行政管理為主的立法理念，也沒有與時俱進的反映旅游促進與發展的新意。

部分條文的架構需要進一步調整。條文架構例如總則第一條：“為了保護和合理開發利用旅游資源，規范旅游市場秩序，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業的發展，根據國家有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例”，從立法目的中不難看出，我省把旅游資源的保護放在首位，但旅游法已將旅游資源的保護從立法宗旨中刪除，并且將保障旅游者和旅游經營者的合法權益放在首位，足見當下旅游法律調整的轉變。為了符合上位法的立法宗旨，我們應當調整原有立法目的的條文架構。

（三）立法范圍狹窄

《江蘇省旅游管理條例》在立法范圍上過于狹窄，例如旅游者的權利義務規定過于簡單，旅游行業標準缺少細化，行業協會權威沒有建立，旅游安全的重視不夠等等。

旅游者的權利義務規定過于籠統。旅游服務合同是調整旅游經營者和旅游者之間權利義務的關鍵，我國旅游法已將其單獨列章，不難看出旅游服務合同在旅游業發展中的重要地位。地方旅游法規的修改應當高瞻遠矚，結合地方實際，增加旅游服務合同的相關規定。

旅游安全的重視不夠。旅游法單設旅游安全一章，規定了政府的旅游安全保障體制，旅游安全風險提示、檢測、評估，旅游突發事件應對，旅游經營者的安全警示義務等。而現行《江蘇省旅游管理條例》對于旅游安全方面的規定僅限于第三章旅游經營的第十八條至第二十條，內容遠遠不夠。因此，《江蘇省旅游管理條例》的修訂應當完善旅游安全的規定。

此外，國民帶薪旅游休假的規定、法律責任條款的完善，行業標準的細化等也是亟需解決的問題。

三、《江蘇省旅游管理條例》的修訂對策

（一）立法理念的轉換

1.以權利本位為價值取向

無論是政策還是法規，制定者的價值取向是其精神和靈魂所在，它直接決定了政策與法規的品質和內涵。

旅游法規對待旅游活動的基本價值取向，決定是否體現了一個社會對于人的生存、人的價值的理解，因此江蘇省旅游管理條例在修訂中應當以權利本位為價值取向，將保障旅游權利作為江蘇省旅游產業發展的根本和源泉，體現以人為本的思想，反對義務本位或權力本位的價值取向。根據這一價值取向派生出來的原則，應當起到總領和明確方向的作用，同時明確制度的內容、思路、框架和重點。

具體來說，在江蘇省旅游管理條例的修訂中，內容上應當通過各種方式將各旅游主體給予同等的保護，權利額度與義務額度相適應；體例上應當將保護旅游者的權益置于分則第一位，這也是我國旅游法所遵循的價值取向；法律責任上，應當輕重適當，不設定與違法行為的社會危害程度不相適應的，過重的行政法律責任；立法技術上，要重權利而輕義務和責任規定，注重權利的實現。

2.以促進發展為指導思想

《江蘇省旅游管理條例》的立法宗旨是為了保護和合理開發利用旅游資源，規范旅游市場秩序，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業的發展，可見江蘇省地方旅游立法正在從旅游管理法向旅游促進法過渡，縱向和橫向的旅游法律關系調整均衡，體現的是管理與促進并重的立法指導思想和政府角色模式。

因此，江蘇省政府部門在旅游產業中的位置需要重新定位，即應當以促進為主，管理為輔作為定位模式，這是實現國家十二五規劃中關于把旅游業培育成戰略性支柱產業和現代服務業的理念基礎，也是保證《江蘇省政府進一步加快發展旅游業的意見》中關于促進江蘇省旅游業又好又快發展、提升核心競爭力的前提條件。

（二）立法技術的創新

在名稱上，為了適應旅游業發展，體現政府管理職能向服務職能的轉變，應當對名稱進行修改，將“旅游管理條例”改為“旅游條例”。在章節排序上，應當與時俱進，體現《旅游法》的立法精髓，符合江蘇的地方需要，將原有排序修改為：總則、旅游促進與發展、旅游資源保護與開發、旅游經營與服務、誠信經營與文明旅游、旅游監督與管理、法律責任、附則。在部分條文的表述上，應當進一步斟酌修改，例如《江蘇省旅游管理條例》總則第一條，旅游法已將保障旅游者和旅游經營者的合法權益放在首位，為了符合上位法的立法宗旨，我們應當調整條文的表述，將其修改為：為了保障旅游者、旅游經營者及其從業人員的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理開發利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展，根據《中華人民共和國旅游法》及國家有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例。

（三）立法范圍的完善

《江蘇省旅游管理條例》在立法范圍上應當建立旅游行業協會權威，重視旅游安全，設立旅游促進與發展政策，完善法律責任等等。

建立旅游行業協會權威。應當充分發揮旅游行業組織的作用，允許旅游行業組織在旅游主管部門的指導下，制定行業經營服務規范，加強行業監督自律，推進行業標準化建設以及組織或參與質量等級評定，依法引導會員誠信經營、公平競爭，并且為會員提供市場信息發布、旅游市場拓展、產品宣傳推介、行業培訓交流等服務。

設立旅游促進與發展政策。主要包括產業政策、旅游發展專項基金、投融資發展、旅游產品體系、鄉村旅游發展與規劃、鄉村旅游經營、旅游商品開發、旅游項目建設用地保障、旅游形象推廣與旅游營銷宣傳、旅游信息化建設、旅游電子商務建設、交通運輸發展規劃、假日旅游預報、旅游人才培養與社會保障、旅游志愿者服務體系、旅游標準化管理、職工帶薪年休假制度等。

重視旅游安全。我國旅游法規定了政府的旅游安全保障體制，旅游安全風險提示、檢測、評估，旅游突發事件應對，旅游經營者的安全警示義務等。《江蘇省關于進一步加快發展旅游業的意見》提出十二五期間我省要加強健全旅游安全機制，落實旅游企業安全主體責任和政府監管責任，有關部門要重點加強對旅游交通、旅游飯店、景區設施和旅游餐飲的安全檢查，完善旅游安全應急預案，增強應急處置能力，推進旅游責任險統保工作，形成新的旅游保險賠付和保障機制。因此，修訂《江蘇省旅游管理條例》應當增加旅游安全和旅游保險、旅游安全警示制度的規定。

完善法律責任。應當進一步明確違反《江蘇省旅游管理條例》的法律責任，增加污染景區環境的責任，違反導游、領隊、駕駛員服務規范的責任，未將自制格式合同備案的責任，委托代理未備案的責任，違反質量等級制度的責任，未按照規定租用車輛、船舶的責任，國家工作人員違規的責任等。

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