檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必要性與可行性探究

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日漸突出，環(huán)境侵權(quán)日益嚴(yán)重。在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)所設(shè)定的救濟(jì)程序下，遭受的損害不能通過相關(guān)的司法程序得到充分的救濟(jì)，司法途徑對環(huán)境保護(hù)的推動(dòng)作用沒有充分的發(fā)揮。為了順利解決這一問題，必須對檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用予以特別關(guān)注。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境公益訴訟；可行性；必要性

中圖分類號：D925；D922.6；D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0120-02

作者簡介：李甜甜，女，碩士，山東師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必要性分析

（一）檢察機(jī)關(guān)能夠彌補(bǔ)其他潛在起訴主體的缺陷

在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，誰有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟是首要解決的問題，在探討檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟方面是否應(yīng)當(dāng)有起訴資格的時(shí)候，最先應(yīng)該分析的就是檢察機(jī)關(guān)在與其他潛在的起訴主體相比所具有的優(yōu)勢地位。

1.行政機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)的障礙

環(huán)境損害具有后果嚴(yán)重、難以治理等特點(diǎn)，行政處罰的額度與造成危害的損失相比較低，不具有較強(qiáng)的威懾力，不足以制止污染環(huán)境的行為。并且，行政機(jī)關(guān)自身在環(huán)境保護(hù)方面存在缺陷，如：在地方政府對污染破壞行為的放縱時(shí)的無力。從行政機(jī)關(guān)的職責(zé)來看，預(yù)防和控制環(huán)境損害本來就是環(huán)境行政機(jī)關(guān)法定的職責(zé)，在其未能履行職責(zé)的情況下再談讓其提起公益訴訟更是不太實(shí)際。一個(gè)行政不作為的機(jī)關(guān)何談啟動(dòng)程序更為復(fù)雜的訴訟呢？

2.社會(huì)團(tuán)體在提起公益訴訟時(shí)的障礙

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對于社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的資格進(jìn)行了比較具體的限制，包括要登記、不得謀取經(jīng)濟(jì)利益、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄等內(nèi)容，這無疑給社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的設(shè)置了較高的門檻。另外，除了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定以外，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對社會(huì)團(tuán)體的成立也作出了相應(yīng)的規(guī)定，包括要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備等內(nèi)容限定。

可以看出，在我國，要成立一個(gè)環(huán)保組織要求很高，不僅程序繁雜，而且需要政府許可登記，一部分資金來源于政府資金撥付，很容易受政府的意見的左右。我們難道指望一個(gè)組織去起訴它的成立機(jī)關(guān)嗎？

3.公民在提起公益訴訟時(shí)的障礙

環(huán)境損害不僅僅造成環(huán)境的難以修復(fù)，更因?yàn)槠錉窟B廣泛會(huì)造成人體不可逆的損害從而使得公益訴訟頗受關(guān)注。受害人人數(shù)眾多，且對于每一個(gè)人的侵害又是難以具體量化和證明，需要大量的人力物力支出，面臨著極大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，勢單力薄的環(huán)境受害人遭遇動(dòng)力匱乏和集體行動(dòng)的困境。①特別需要指出，《民事訴訟法》108條對起訴原告“必須與案件具有直接利害關(guān)系”資格的限制，使其面對環(huán)境侵權(quán)行為時(shí)處于兩難境地。

4.檢察機(jī)關(guān)的訴訟擔(dān)當(dāng)

針對以上潛在主體在起訴時(shí)遇到的難題，筆者認(rèn)為更應(yīng)該著眼于在無人、無力起訴時(shí)檢察院的訴訟擔(dān)當(dāng)：（1）檢察機(jī)關(guān)擁有國家公權(quán)力，能夠震懾污染行為。（2）檢察機(jī)關(guān)配有專門的訴訟人才以及豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，能夠高效地提起訴訟。（3）檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟勝訴率高，影響范圍廣，能起到正面的宣傳作用。（4）公權(quán)力執(zhí)法作為私人執(zhí)法的補(bǔ)充，可以充分發(fā)揮公權(quán)力的優(yōu)勢與震懾作用，有效彌補(bǔ)私人執(zhí)法的局限。

（二）檢察機(jī)關(guān)享有原告起訴資格是環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)要求

首先，環(huán)境公益突出特點(diǎn)在于其具有的公共性和社會(huì)性，人人都有權(quán)享受，但不能歸任何人獨(dú)占。德國的紐曼（F.J.Neumann）認(rèn)為，對公益的判斷可以包括兩種情況：第一，“公共性原則”，即開放性，受益人是不確定的。第二，“客觀公益”，它是借助于國家權(quán)力來達(dá)到的。因此，檢察機(jī)關(guān)享有合法的起訴資格提起公益訴訟，對于突破公益訴訟中傳統(tǒng)的“適格當(dāng)事人”起訴資格的限制應(yīng)是環(huán)境公益訴訟最本質(zhì)要求的表達(dá)。而“有關(guān)公益訴訟之公益代表正當(dāng)性的探討在理論上是不應(yīng)該存在障礙的，為了便利維護(hù)公益，應(yīng)當(dāng)允許任何公民、法人和其他組織提起公益訴訟或者從事其他公益法實(shí)踐”。②

（三）檢察院享有原告起訴資格是其職責(zé)應(yīng)有之義

檢察院負(fù)有保護(hù)公民基本權(quán)利的義務(wù)。公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是實(shí)體權(quán)利，是能夠通過訴訟的途徑得以保全的基本權(quán)利。而“基本權(quán)利既是個(gè)人可以訴請法院對抗國家侵害的主觀防御權(quán)，同時(shí)也是一種憲法所確定的，可以公權(quán)力‘保護(hù)義務(wù)的，一切公權(quán)力必須自覺遵守的‘客觀規(guī)范。”③

盡管世界上其他國家對檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與作用作了不同的規(guī)定，但各國對檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位仍有相通之處，即檢察機(jī)關(guān)是“最高法律秩序的代表”和“社會(huì)公益的維護(hù)者”，其主要的職責(zé)就是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。所以對于涉及到國家利益和社會(huì)公共利益的重要民事案件，在遭受損失無人起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)不僅有權(quán)提起訴訟，而且有責(zé)任啟動(dòng)民事訴訟程序，參與民事訴訟活動(dòng)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的可行性分析

相比于當(dāng)下環(huán)境公益訴訟制度在國家立法層面上的缺失，我國環(huán)境公益訴訟制度突出表現(xiàn)為地方先行。各個(gè)地方通過出臺不同的規(guī)范性文件的方式支持本區(qū)域內(nèi)的公益訴訟活動(dòng)，例如，無錫市在2008年發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；昆明2010年發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》；湖南省2011年發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》等等。有關(guān)檢察院提起公益訴訟的案件層出不窮，勝訴的案件也占了較大的比例。1997年河南省方城縣人民檢察院開啟了我國首例檢察機(jī)關(guān)提起“民事公訴”案件的先河。此后河南省、山西省和黑龍江省、四川省、福建省、浙江省等地方檢察院也先后提起了民事訴訟。④2009年7月22日廣州海事法院受理的番禹區(qū)檢察院訴東涌東泰皮革染整廠偷排廢水污染案；2009年9月16日廣州市番禹區(qū)人民法院審結(jié)的番禹區(qū)人民檢察院訴番禹博朗五金廠違法排污案判決支持檢察院提出的所有訴訟請求；2003年山東省德州市樂陵區(qū)人民檢察院針對金鑫化工廠污染環(huán)境提起環(huán)境民事公益訴訟⑤等反映了檢察院在以不同的實(shí)踐形式探索公益訴訟的道路，指明了公益訴訟未來的方向。

最高人民檢察院近年來也采取了一系列的措施，進(jìn)行了有意的嘗試，各地檢察院也進(jìn)行了試點(diǎn)工作。2008年7月，最高人民法院在天津?yàn)I海新區(qū)專門召開了水資源司法保護(hù)研討會(huì)，研究環(huán)境公益訴訟，呼吁亟待建立完善環(huán)境公益訴訟制度。同時(shí)各地也紛紛設(shè)立環(huán)保法庭立案審理，推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展。

需要指出的是，由于環(huán)境侵權(quán)后果嚴(yán)重，環(huán)境利益一旦損害難以修復(fù)，事前預(yù)防、應(yīng)急控制比事后救濟(jì)更重要，再加上環(huán)境訴訟中證據(jù)的收集與鑒定比較困難和復(fù)雜，檢察院自身工作量大、任務(wù)繁重等原因，我們建議檢察院應(yīng)在其他主體缺位或者是在無人無力保護(hù)環(huán)境公共利益的情況下提起訴訟。

[注釋]

①蔡彥敏.我國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)[J].中外法學(xué)，2011.

②朱曉飛.公益訴訟語境下的“公益”涵義解析[J].環(huán)球法律評論，2008（3）：22.

③張翔.基本權(quán)利的雙重性質(zhì)[J].法學(xué)研究，2005（3）：23.

④別濤.環(huán)境公益訴訟[M].北京：法律出版社，2007.5.

⑤別濤.環(huán)境公益訴訟破殼而出——部分地方環(huán)境公益訴訟實(shí)踐進(jìn)展概述[J].中國環(huán)境報(bào)，2008.12.19.

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