檢察人員管理體制的現(xiàn)實(shí)困境及改革路徑選擇

李思宇

摘要：檢察人員分類管理是司法改革的重要內(nèi)容，對(duì)增強(qiáng)檢察官職業(yè)認(rèn)同感，提高檢察官工作的積極性，合理配置司法資源都具有重要意義。本文擬從我國檢察人員管理體制的現(xiàn)實(shí)困境著手分析，針對(duì)當(dāng)前檢察人員管理體制中存在的問題，構(gòu)建改革路徑，以期對(duì)司法實(shí)踐有所裨益

關(guān)鍵詞：檢察官；分類管理；保障

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）20-0161-02

近年來，我國司法體制改革不斷深入，為檢察工作提供了全新的機(jī)遇，也提出了更高的要求。十八屆三中全會(huì)明確了建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度是司法改革主要任務(wù)之一，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》（以下簡稱2015年版檢察改革規(guī)劃）也相繼出臺(tái)，完善檢察人員的管理體制儼然已被列為現(xiàn)今檢察改革的關(guān)鍵問題。

一、當(dāng)前我國檢察人員管理體制的現(xiàn)實(shí)困境

（一）管理模式行政化

在我國當(dāng)前的司法體制下，檢察工作的管理方式趨向于行政化，對(duì)檢察人員的管理也套用黨政干部的管理模式，將檢察官參照一般公務(wù)員管理。但這一模式，肇始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期檢察工作所面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)，其存在的缺陷和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。

1.檢察人員身份行政化。檢察機(jī)關(guān)人員的招錄方式、考核機(jī)制、晉升渠道，都是參照公務(wù)員的管理標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。所有的檢察人員都處于一個(gè)行政等級(jí)體系之中，不同職級(jí)的檢察官在職權(quán)、待遇等方面存在明顯差異。

2.檢察工作行政化。長期以來，檢察機(jī)關(guān)沿用“行政審批、集體負(fù)責(zé)”的辦案機(jī)制，案件的辦理流程即為承辦人審查，部門負(fù)責(zé)人審核，必要時(shí)提請檢察長或者檢委會(huì)決定，這意味著案件的最終決定權(quán)掌握在具有行政管理職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)手中，行政管理職能牽制，甚至束縛了檢察職能的行使。

（二）人員混崗現(xiàn)象普遍存在

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員混崗主要表現(xiàn)為資格和職務(wù)的不對(duì)稱。

1.有名無實(shí)。即具備履行某種職務(wù)的資格而在實(shí)際工作中卻履行著另外一種職務(wù)。目前對(duì)于檢察官的外延尚未明確界定，導(dǎo)致了檢察官與行使檢察權(quán)之間缺乏必然的聯(lián)系，政工黨務(wù)部門、技術(shù)部門以及司法警察中的很多人員都具備檢察官資格。混崗現(xiàn)象引發(fā)檢察官數(shù)量出現(xiàn)泡沫式膨脹，制約了檢察官整體素質(zhì)的提高，導(dǎo)致真正行使檢察權(quán)的檢察官對(duì)自己的工作缺乏職業(yè)認(rèn)同感。

2.有實(shí)無名。即名義上不從事某種職務(wù)而實(shí)際上卻為該種職務(wù)。現(xiàn)有的檢察人員當(dāng)中檢察員和助理檢察員的工作職責(zé)界限模糊，書記員與檢察官的比例嚴(yán)重失衡。助檢員的職責(zé)本是以協(xié)助檢察官辦案為主，代為行使檢察員的職權(quán)為輔，但實(shí)踐中，代理檢察員反而成為助檢員的日常工作，檢察員和助檢員的職權(quán)特征模糊不清。

（三）職業(yè)保障制度缺失

檢察工作較之其他職業(yè)更具復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性，檢察人員理應(yīng)獲得更健全的保障，但當(dāng)前我國檢察人員的職業(yè)保障制度尚不完善。

1.缺乏身份保障。我國尚未建立檢察官身份的保障制度，檢察官同普通公務(wù)員一樣可能因各種理由導(dǎo)致人事變動(dòng)，且檢察官身份非終身制，伴隨檢察官的退休，其在職期間所享有的檢察官職務(wù)和等級(jí)也就此終結(jié)。

2.缺乏安全保障。隨著近年來刑事案件數(shù)量激增，案情復(fù)雜程度加大，檢察官的執(zhí)法環(huán)境也愈發(fā)復(fù)雜，檢察人員所承受的職業(yè)壓力和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，尤其是刑檢部門和自偵部門的檢察官，始終處于面對(duì)刑事犯罪的第一線，也就意味著處于社會(huì)矛盾的最前沿。檢察人員的人身安全如何保障是當(dāng)前檢察工作，乃至司法工作無法回避的難題。

3.缺乏待遇保障。成為一名檢察官，除了要通過公務(wù)員必經(jīng)的選拔考試外，還必須通過國家統(tǒng)一的司法考試，取得法律職業(yè)資格，其任職門檻要明顯高于普通公務(wù)員，但工資待遇和晉升機(jī)制卻和公務(wù)員一樣，都與行政職級(jí)掛鉤，高要求與低保障之間矛盾重重。

二、檢察人員管理體制改革的前置條件

檢察人員的管理體制不僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)人員職位的劃分，更是與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外一系列改革措施的運(yùn)行效果息息相關(guān)，必須認(rèn)清檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)是確保檢察人員管理體制改革有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提。因此，首先需要通過進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)的角色定位；強(qiáng)化人、財(cái)、物的縱向管理，將檢察系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一管理，垂直撥付。

三、檢察人員管理體制的改革路徑

（一）建立檢察人員分類管理制度

檢察人員分類管理制度的實(shí)質(zhì)是以工作性質(zhì)、崗位特點(diǎn)、基本職能為依據(jù)，將現(xiàn)有的檢察人員劃分為不同的類別，目的是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，科學(xué)配置司法資源。《意見》和《2015年版檢察改革規(guī)劃》的出臺(tái)，為檢察人員分類管理提供了有力的制度保障，將檢察人員按照分工不同，劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。各試點(diǎn)地區(qū)的不斷探索，也在為全面推進(jìn)檢察人員分類管理累積經(jīng)驗(yàn)。

1.檢察官。檢察官是檢察人員分類管理制度的核心，該類人員必須具有檢察官資格，通過法定程序任命，從事檢察業(yè)務(wù)工作，并依法行使檢察權(quán)。檢察官需依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作，代表國家對(duì)刑事犯罪進(jìn)行公訴，對(duì)法律規(guī)定應(yīng)直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查，以及法律規(guī)定的其他職責(zé)。

2.檢察輔助人員。檢察輔助人員設(shè)置的根本目的是為了有效緩解辦案一線檢察官人手不足，基礎(chǔ)事務(wù)性工作人員缺乏的困境。檢察輔助人員即指協(xié)助檢察官履行檢察職責(zé)的工作人員，即檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。

3.司法行政人員。這一類檢察人員是指從事行政管理事務(wù)，為檢察官行使職權(quán)提供后勤保障的人員。實(shí)行檢察人員分類管理，更有利于引導(dǎo)檢察隊(duì)伍走向?qū)I(yè)化。

（二）確立以檢察官為中心的辦案機(jī)制

檢察官是行使檢察權(quán)的主體，在權(quán)力行使過程中，始終處于主導(dǎo)地位。2014年初全國檢察長會(huì)議確立了檢察官辦案責(zé)任制，旨在規(guī)范檢察官辦案，要求檢察官對(duì)自己所承辦的案件承擔(dān)責(zé)任。但不容忽視的是，司法責(zé)任制的核心是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，法律必須先賦予承擔(dān)重任的主體以對(duì)應(yīng)的權(quán)力，才能在權(quán)力不當(dāng)行使時(shí)對(duì)其苛責(zé)，因此，改革和完善檢察人員管理體制要以確立以檢察官為中心的辦案機(jī)制為突破口，確立檢察官的主體地位，賦予其界限明晰的權(quán)力。

（三）完善檢察人員保障制度

健全的保障制度是確保深化檢察人員管理體制改革順利進(jìn)行的驅(qū)動(dòng)力，能夠促使檢察人員充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升工作熱情和工作效率。

1.健全身份保障。首先，保障檢察官的訴訟主體地位，排除其在工作中所面臨的無關(guān)干擾。細(xì)化《檢察官法》對(duì)檢察官人事變動(dòng)方面的相關(guān)規(guī)定，確保檢察官非因法定事由，非經(jīng)法定程序不至發(fā)生人事變動(dòng)，以排除檢察官的后顧之憂，全力致力于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。其次，要提升檢察官的社會(huì)地位，增強(qiáng)公眾對(duì)檢察官執(zhí)法的公信力和檢察官的職業(yè)認(rèn)同感。再次，健全檢察官等級(jí)制度，明確檢察官等級(jí)終身保留制，以此保障檢察官的身份、職級(jí)的穩(wěn)定。

2.建立安全保障制度。通過逐步建立檢察官的職業(yè)安全保障制度，來降低檢察人員在履行職務(wù)中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保障其人身安全。檢察機(jī)關(guān)要采取有效措施，預(yù)防和制止一切對(duì)檢察人員的打擊、報(bào)復(fù)行為，依法維護(hù)其合法權(quán)益，確保檢察人員依法履行職務(wù)不受侵害。

3.確立單獨(dú)的工資標(biāo)準(zhǔn)。采取適當(dāng)提高檢察官津貼標(biāo)準(zhǔn)、拉大不同職務(wù)級(jí)別檢察人員之間、檢察人員與一般公務(wù)員之間的工資差距等方式，提高檢察官的工資待遇，使之與檢察官的地位和職責(zé)相適應(yīng)，此外，還可從提高檢察官的退休金、實(shí)行檢察官津貼終身制等方面提升檢察官退休待遇，為檢察官提供后續(xù)保障。

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