論農村養老服務建設法律體系的完善

詹茹梅　李瀟瀟　李丹丹

摘要：由于農村本身在經濟、文化上的限制，影響了對農村養老服務法制建設的水平，隨之而來的問題是城市與農村在養老體系建設上的差距越來越大。基于此，在分析我國農村養老建設落后的原因后，對于我國農村養老體系建設在法律上的調控問題進行了初步研究。以期對我國法制建設以及我國城鄉統籌有所裨益。

關鍵詞：農村；養老服務；法律完善

中圖分類號：F323.89；D630文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0190-02

作者簡介：詹茹梅（1995-），女，漢族，安徽六安人，遼寧工程技術大學公共管理法學院本科在讀，研究方向：農村養老服務的法律保障。

目前，我國人口老齡化趨勢比較嚴重，面臨著人口基數大、高齡老人比例高等問題，養老服務的法律支持體系問題亟待解決。我國有許多法律對老年人的權益進行了保護，如《婚姻法》、《繼承法》，還有專門為保護老年人的權益而制定的《老年人權益保障法》，為實現老有所養，老有所依，老有所為，老有所樂，分別從家庭贍養、撫養和社會保障的方面進行了規定，還根據不同情況老年人的特殊需求，給予特殊幫助。但從現有的研究成果看，目前理論界研究城市養老服務體系的居多，而研究農村的較少，部分學者認為我國農村經濟發展水平低，老年人對養老服務需求少，不適合建立養老體系。[1]筆者認為這無論是對理論研究，還是現實需求，都有重大意義。

一、我國農村養老服務的現狀

根據法律規定國家建設和完善老年人福利制度，經濟社會發展和平和老年人的實際需求，增加來年人的社會福利。我國《老年人權益保障法》中也有具體規定，根據特殊需求的老人，當地政府應給予救濟。由此可以看出，我國制定該法律時，已經對農村老年人進行特殊保護。根據全國老齡辦的數據，農村老齡化水平高于城鎮1.23個百分點，留守老年人數量已近5000萬。但我國經濟發展速度不同，農村的經濟文化水平發展相對落后，農村的養老服務建設發展水平落后于城市。

我國農村養老建設主要存在以下問題：2012年3月，我國社會養老服務體系的建設工作會議提出到2015年要在中國基本建立起“以居家為基礎，社區為依托，機構為支持”的社會服務體系，但在農村還存在許多問題：

（一）家庭養老方面

農村老人負擔過重：對于許多農村青年，為謀得更好的出路，紛紛選擇離開農村去城市打工，但他們對留守老人的經濟支撐往往有限，以至于大部分老人還要勞動來維持生計，男性老年人參加勞動的比例高達80%。[2]而他們的子女就留在家中留給老人照看，因此許多農村的老人不僅要照顧自己，還要照料孩子，隔代教育加重了他們的負擔。

（二）機構養老方面

1.養老機構嚴重缺乏：農村養老服務建設依靠農村集體經濟發展，但農村集體經濟基礎薄弱，無法建立設施完善的養老機構以及供老年人娛樂、學習的場所。據了解，有些鎮下轄十幾個村，卻只在鎮中心設立一個養老服務機構。農村留守老人的數量龐大，一個養老院無法滿足全鎮數千老人的需求。[3]

2.養老服務機構設施差：由于當地社會經濟發展水平有限以及政府財政支持不足，在養老機構設備簡陋，為老人提供醫療或輔助的設施較少，使得農村老年人無論是物質條件無法得到滿足。

（三）社區養老方面

在我國農村，社區養老基本上沒有開展。不僅如此，具有專業知識和專業技能的老年人護理職業基本上處于空白階段，這不僅是社會大眾觀念上的偏頗，認為這是伺候人的職業，而且工資普遍不高。

此外，我國養老服務救濟的形式過于單一，無論是對于靠近發達城市的農村地區還是在偏遠山區都是給予經濟方面的救濟，不能做到按需分配。

二、關于養老服務法制建設不完善

（一）保障老年人的法律體系不完善

1.我國養老法律保障體系不完善：我國對于保障老年人權益的法律分布在《老年人權益保障法》、《民法通則》、《繼承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等其他法律條文中，分布的比較雜亂，而且法律沒有涉及到養老服務的具體規范，只能靠行政性文件和地方政府的規范性文件來指導工作。[4]

2.現有法律規范規定的過于籠統：對于專門保障老年人權益的《老年人權益保障法》規定的比較籠統，分別從不同方面做出規定，要求對老年人的生活環境、醫療水平、精神文化進行改善，但沒有具體的改善方案。如今全國許多地區已制定維護老年人權益的地方性法規，但這些法規都不能涉及到老年人的具體問題。

3.缺乏約束機制：在現有的國家專門性保障老年人的法律中，只是規定老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照顧老人，《老年人權益保障法》規定子女是照顧老人的第一責任人，與老人分開居住的家庭成員應常回家看看或問候老人等，然而該法條由于缺乏約束機制，使其在實踐中很難落實。

4.法規存在盲區：針對農村出現的特殊情況，老人在家獨自撫養留守兒童或在家從事勞務勞作情況，老年人的勞動報酬的沒有明確的規定。而且，用于農村養老建設的經濟基礎沒有保障，老年人的許多實際問題都得不到行之有效的解決方案。

（二）法律實施效果不佳

國家雖然在許多法律條文中規定了老年的權利和侵害老年人權利所承擔的法律責任，但是由于農村人口文化素質普遍較差，對法律法規落實程度較低。出現老年人被侵權對于贍養老人來說主要有以下兩種情況：1、在農村由于文化素質水平受限，對于侵犯老人權利要受法律追責意思淡薄，許多人對于法律置之不顧，任意妄為。2、有許多年輕人，明知應該贍養老人但迫于生活的壓力，不得已外出打工將自己的孩子交給老人撫養。

對于老人自身來說在自己的兒女外出之后，為了減輕兒女的生活壓力，仍在繼續堅持農務勞作。許多老年人出于親情也不會與自己的孩子對簿公堂。

由于老人與贍養人自身的諸多原因，使得制定出的法律、法規無法普遍適用。

（三）法制宣傳力度不夠

在農村影響法律普及的原因有：1、受封建傳統觀念的負面影響，總是沿用傳統的、祖宗留下來的生活習慣和做法，難以接受新型文化教育，守舊思想嚴重。2、受農村經濟不夠發達的影響，部分農民的生活還處于溫飽狀態，法律素質和法律意識普遍較低，運用法律維權意識淡薄。三是受農村交通不便、信息閉塞、文化單一的影響，農民進城務工流動性大，法制宣傳教育容易出現“死角”和“空檔”。許多農村地區，對于贍養人的侵權行為，本人不知已經觸犯了法律，知情的親鄰也只能從道德的角度譴責他們，也有許多人知道應當運用法律手段保護被侵犯合法權益的老人，但如何維權、去哪維權，老人們仍然知之甚少。

（四）養老法務建設的專業人才

如今全國只有2至3萬的養老護理員，而實際需求近上千萬人，但是大多數農村老人沒有經濟條件去雇傭專業人才。養老護理工待遇低，保障差，收入不穩定，加之觀念上的偏頗，認為護理老人是伺候人的工作。而且大多數養老護理工都是本村莊的農村婦女擔任，沒有受過專業的培訓，也沒有專業知識作為支撐，使得他們所提供的養老服務與專業水平相差甚遠。

此外，與老年人有關的財產糾紛和侵犯人權等侵權問題大多數都是結合了道德與法律，如何權衡親情與正義，需要職業素養相當高的法律人才。我國專門從事保障老年人權益的法律工作人員寥寥無幾，無法設身處地的為老年人解決問題。

三、完善對養老服務的法律支持

“以居家為基礎，社區為依托，機構為支持”的社會服務體系在中國城市已初步形成，但在農村地區成效并不明顯。因此對養老服務的體系完善是十分有必要的。

（一）健全我國養老保障體系的法律規范

1.建設系統化的養老法律規范：應以社會公平正義原則、特殊群體權益保障原則、全面協調可持續原則作為制定系統化老年人權益保障法的基礎，[5]因為老年人作為這個社會的弱勢群體，應該被廣泛的關注享受更多的優待，且為了保證我國城鄉統籌的順利進行，對農村老年人的特殊保護是十分有必要的。根據老人的不同需求不同救濟，是統籌我國城鄉養老服務建設的基礎。

2.完善相關的司法解釋：對于保障老年人權益的法律，解釋理論化保障老人權利的原則的具體實施辦法，細化老年人的具體權利。

3.頒布相關的單行法律：首先，在老年人法律保障體系中，主體應該包括老年人、其子女、老年服務者。此外，要解決老年人服務者缺乏的情況，就得提高其勞動報酬和相應的社會福利。此外，在保障老年人權益的法律人才方面也要有所規定。目前，由于老年人是社會的弱勢群體，其發生的主要是與子女的權益糾紛問題，是在親情與法制之間的權衡，而且由于老年人自身有限制，在法律工作者為老年人服務的時候，效率會比服務年輕人低，因此需要專業法律人才解決糾紛，才能真正保護好老年人的權益。

4.完善不同地區的地方性法規、規章：個地方可以根據其不同的文化習俗、經濟水平確定當地老年人在家務農，其子女的義務。如子女可以再農忙時回家勞作，或者在每年孩子放假時，接老人與孩子與其團聚，可以使老年人有機會接觸到外來文化。

（二）完善養老服務支持的政策

1.鼓勵居家養老：對于農村青年外出打工的主要原因是改善生活，各地區可以根據該地區不同的收入情況獎金過其他優惠政策鼓勵年輕人留在家中贍養老人。

2.由于農村因為自身環境的限制，無法擁有大量以護理為職業的專業人員，政府可以出臺相應的政策，對于有專業人員培訓過得村民可以兼職護理員，上崗工作。這樣可以緩解農村家庭負擔，也能鼓勵村民留在家里。

（三）加強農村法制宣傳力度

農村的經濟水平落后于城市，其從事法律服務方面的人才也相對較少，而其文化水平有限，要加強宣傳力度：

1.據了解，現在大多數的村莊都會安裝喇叭，以方便村維護你通知某些事物。村委會成員可以每天定時給村民播放我國保障老年人政策、法規，以便于老年人可以通過法律的手段維護自己的權利。

2.在每個村莊的宣傳欄上，張貼標語，提醒老人維護自己的權益并且警示其子女要善待老人。在一些偏遠山區或者文化水平落后的地區可以在標語旁邊附上圖片解釋，以便于不識字的老人理解標語的意思。

3.村委會的成員可以定期開展一些有利于老年人精神建設的活動，比如一游戲的方式進行法律知識的問答比賽，回答對的老人，可以獲得一些小獎品。以此鼓勵老人學習法律，也豐富了老人的生活。

4.在每個村鎮設立一個或多個法制宣講員，在農閑是或其他合適的時間對村民進行法制宣傳教育，鼓勵老年人咨詢法律問題，提高老年人的維權意識，教育村民知法守法。

[參考文獻]

[1]廖成麗.論我國城鄉統籌的養老服務建設體系的構建[D].南昌大學，2010.

[2]袁金霞.淺析我國農村空巢老人養老問題思考[EB/OL].http：//www.zhzlzw.com/qx/nyjs/703032.html，2011.

[3]任祥君，韓俊江.我國農村社區養老存在的問題及對策研究[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-186478972802，2013.

[4]張建國.大上海城市社區養老服務體系法律支持面臨的困境和解決路徑[J].求實，2013，2：91-92.

[5]肖金明.構建完善的中國特色老年法制體系[J].法學論壇，2013，28（3）：1-2.