區域新型城鎮化穩健快速發展的幾個關鍵問題
——以山東省為例

馬先標，楊善民，張翠萍

（1.南昌大學經濟管理學院，江西南昌330031；2.山東大學哲學與社會發展學院，山東濟南250100；3.山西大學經濟與管理學院，山西太原030006）

區域新型城鎮化穩健快速發展的幾個關鍵問題
——以山東省為例

馬先標1，楊善民2，張翠萍3

（1.南昌大學經濟管理學院，江西南昌330031；2.山東大學哲學與社會發展學院，山東濟南250100；
3.山西大學經濟與管理學院，山西太原030006）

摘要：在中國經濟總量的“第一方陣”中，山東城鎮化水平較長期地落后于粵蘇浙等沿海省份，嚴重制約其未來經濟社會可持續發展和率先達到小康目標的實現。比較分析指出，在未來較長一段時期，山東應以樹立先進的城鎮化發展理念為先導，以加大體制改革為重要動力和第一要務，以鐵路現代化、保障房等社會保障體系構建為重要抓手，以新型城鎮化和海洋科教研究為智庫支撐，以人才強省為重要戰略，唱好“海經”，重視海洋強省和城鎮化兩大戰略的捆綁實施，堅定不移地推動城鄉統籌、海陸互動的山東特色城鎮化，持續促進山東經濟社會科學發展，率先建成小康強省。

關鍵詞：山東新型城鎮化；人才強省；海洋強省；鐵路現代化；海陸互動；體制改革；保障房建設

與粵蘇浙等沿海經濟強省相比，山東城鎮化水平較長期地落后，并制約其經濟社會可持續發展和率先達到小康目標的實現。站在新的歷史起點上，努力探索契合山東實際的特色城鎮化發展規律，促進全省城鎮化穩健快速發展，顯得尤為迫切。符合山東實際的特色城鎮化，也即山東新型城鎮化，是促進山東經濟社會可持續發展、協調發展的重要動力和重要載體。在未來較長一段時期，山東要走出一條富有本省特色的新型城鎮化道路，率先全面建成小康強省，亟需從如下七方面著重加以把握。

一、鐵路現代化是促進山東新型城鎮化穩健快速發展的重要抓手

城鎮化理論和發展規律表明，一部城鎮化的歷史也是一部鐵路現代化的進程，特別是在城鎮化進入加速發展階段，城市群替代單級中心城市，成為農村富余人口轉移的主要載體和主要生產生活空間后，現代化的鐵路體系對城鎮化的快速發展所起的作用更為顯著和關鍵，英美韓日等國城鎮化的道路都表明了這一點。觀照現實不難發現，山東鐵路事業發展長期滯后，成為阻礙全省城鎮化快速發展的一個要因。

數據顯示，2012年末江蘇全省鐵路營運總里程2 348公里，鐵路復線率、電氣化率分別達56.9%、57.9%，寧安客專、寧杭城際、寧啟鐵路復線和電氣化工程等6條鐵路在建，續建規模690.7公里；廣東2011年的鐵路營業里程達到2 832.1公里，其中高鐵運營里程535公里，這些標志著鐵路現代化水平的關鍵數據都明顯超過山東。另一組相關的統計數據則為，在中國經濟第一方陣的四大強省中，粵蘇浙2011年城鎮化率均超過60%，而山東城鎮化率2011年為50.9%，2012年也僅達52%左右，城鎮化水平在第一方陣中也明顯滯后。可見，山東鐵路體系發展不足，確實阻礙了全省城鎮化的進程。雖然山東在2005年就提出建設“三縱三橫”鐵路網的構想，近期也積極動議編制快速鐵路網，重點發展環渤海高鐵和魯西南高鐵。但是，規劃藍圖與現實的差距顯示，當前亟需以更大的決心、更大的智慧和更大的行動，全力編織覆蓋全省主要城市的現代鐵路網，以發揮其對資源要素配置、市際通勤和經濟社會發展的支撐作用，進而促進全省城鎮化穩健快速發展。

動車以動力集中、提速快、效率高等特點，成為現代鐵路的標志性工程。在山東鐵路現代化工程建設中，加快構建城市群“群內”城市，以及“群群”之間的整個城市相連接的高等級鐵路網絡，也即市際動車網絡，無疑應成為該項工程的重中之重。積極編織市際間動車網絡，快速實現魯北、魯南、魯西和魯東諸市之間的動車化，有利于大幅度提高全省城市群體系內要素資源配置效率，有利于減少人力資源通勤成本，改善出行條件和提供一流的出行環境，擴大居民生活半徑，讓“一群一圈一區一帶”的山東新城鎮空間，成為高水平城鎮化的有機聯系的城鎮網絡，而不是各自為陣的“孤群孤圈”，從而成為有效提高山東城鎮化的基礎性的重大戰略工程。

基于此，山東要堅定不移地推動新型城鎮化，就要奮不顧身地推進以全省市際間動車化為核心的鐵路現代化工程。

二、大中城市保障房建設是促進山東新型城鎮化穩健快速發展的第一民生工程

新型城鎮化是以人為本、以人為核心的城鎮化。以人為本、以人為核心，就要高度重視并切實保障居民基本的生活條件。改革開放后，伴隨著中國經濟的持續發展，城鄉居民的吃穿問題早已得到解決，然而，即使在山東這樣的經濟大省，目前大中城市中低收入群體的居住困難問題仍不容樂觀。這也是山東經濟總量經常位居全國三甲但GDP含金量在全國靠后，特別是居民幸福指數也并不占優的要因之一。

非但如此，隨著今后二十年山東城鎮化持續發展，龐大的農村富余人口向以濟南、青島為代表的城市圈體系潮涌，城鎮居民住有所居的民生問題將會更加凸顯。田野式的調查信息顯示，在近幾年來的房價回歸調控中，青島等大城市商品房價格調控效果并未走在全國同類城市前面，人才保障房的發展也顯緩慢，成為制約青島等大城市人才高地構建和人才吸引力的重要障礙。為此，需要重點構建并完善涵蓋普通居民和人才的大中城市保障房體系，這是筑牢全省住有所居工程之基礎，也是發揮示范引領效應、提高全省城鎮化質量所必須重視的第一民生工程。

小康不小康，關鍵看住房。通過加強大中城市保障房建設，進而促進所有山東居民住有所居，有利于提高山東居民的歸屬感、優越感、幸福感和自豪感，有利于改變山東GDP總量及其含金量強烈反差的不利形象，是新時期山東城鎮化發展之所以新型的重要內涵和先決條件，是新型城鎮化穩健快速發展的基礎工程，也是執政為民、以人為本和提高全省地方政府公共服務水平的應有之義。

三、人才強省是促進山東新型城鎮化穩健快速發展的重要戰略

歸類分析相關資料表明，在中國五萬億元俱樂部的三大領頭雁強省中，江蘇人均自然資源最靠后。但是，就經濟總量和人均GDP而言，山東卻經常位于江蘇之后而名列第三。之所以如此，人力資本理論給了有價值的啟示：即要把找尋原因的目光投向人力資本或人才資源這一指標上。權威的統計數據顯示，無論是重點大學數量、院士數量還是在校研究生的規模，江蘇均明顯超過山東。例如，2012年山東在校研究生總量7萬人，而這一指標在江蘇則為13.95萬人；同年江蘇發明專利授權總量1.6萬項，是山東0.74萬項的2倍多；另外，2012年江蘇兩院院士高達90人，也是山東難以比擬的。這一組數據事實啟示山東省，需要大力實施創新驅動的城鎮化戰略，以進一步提升經濟發展水平，而實施該戰略自然需要仰仗人才。

數量充裕、素質精良、結構合理的人才隊伍，是山東新型城鎮化的實踐者和引領者，從而也是山東強省之夢、富民之夢的實踐者和引領者。為此，山東需要進一步創構強才、惠才的人才政策體系，培養、磁吸和保有規模宏大素質精良的各類人才隊伍，包括借鑒市場經濟發達國家的經典經驗，著力打造高層次科技創新人才、管理人才和適應產業發展的技能型人才隊伍，夯實本省新型城鎮化戰略實施，進而培固全省經濟社會又好又快發展的人力資本基礎。

四、體制改革是促進山東新型城鎮化穩健快速發展的第一要務

制度理論表明，體制是事物發展、系統演化的根本動力和深層要因，因而，體制改革不僅是未來二十年中國經濟社會可持續發展的“最大紅利”，也是山東科學發展、率先發展的最大紅利。有鑒于此，要通過制度創新或體制改革，構建系統的制度體系，破除制約山東城鎮化發展的一系列體制機制障礙，這是推動全省新型城鎮化穩健發展的第一要務。

比較開眼界，比較出智慧，比較出思路。與京津滬和蘇粵的城鎮化制度改革相比，山東在推動新型城鎮化的關鍵范疇，如分類推進戶籍制、土地制度等相關領域的改革步伐尚顯緩慢，需要果斷地加速。例如，除濟南、青島等副省級城市外，全省所有的地級市打開城門、吸納農村富余人口的戶籍改革時機已基本成熟。在城鎮化人口遷移的制度創新方面，山東也有必要借鑒上海人口落戶的“打分制”經驗，對要在青島、濟南等核心城市圈落戶的各類人口進行綜合指標考核，符合條件的，大膽地賦予其完全意義上的城市戶籍。當然，依法執政的服務型政府的制度改革對山東來說，也顯得尤為迫切和重要。

此外，在發揮山東海域廣闊、海漁資源豐富、海洋科技力量雄厚和海洋經濟潛力巨大的比較優勢方面，山東更要加快構建有效率的政策體系，為推動城鎮化穩健快速發展、促進經濟增長方式轉變、消弭人地資源緊張的矛盾，開辟新的更大的空間。

五、先進的理念是山東新型城鎮化穩健快速發展的先導

廣義上，理念也是一種制度安排，而且是一種更為深層強大的無形的制度安排。推動山東新型城鎮化，需要全省官產學研各界擯棄偏誤理念。像全國諸多省市一樣，在山東一些學界和干部中還存在著對城鎮化的若干片面認識：其一是城鎮化只能自然而然地經由市場機制自由演進、政府調控和推進是好心辦壞事、應允許農民無條件遷入任何城市等各種形式的市場萬能論；其二是政府過度干預城鎮化中的競爭性企業經營、人為的“造城運動”的政府萬能傾向；其三是脫離農村生產生活特點，簡單地逼迫農戶“上樓”的所謂的小城鎮化模式。

新型城鎮化是新的重大命題，因而對新型城鎮化的要義和特征等發展理念方面，各界尚未形成統一認識，這是可以理解的。可喜并值得欽佩的是，山東是全國最早關注并提出新型城鎮化的省份之一，而且，已有山東籍專家近來對新型城鎮化概念進行較系統的闡述。結合已有成果，個人認為山東特色的新型城鎮化，其基本內涵至少包括如下幾個重要方面：克服先前重物輕人的舊城鎮化負效應，處理好城鎮化中既要發展房地產和城市基礎設施，更要強調以人為核心，重視轉移人口的基本社會保障體系構建，全面提高轉移人口和城鎮已有居民生活質量的問題；處理好穩健推進城鎮化中的政市關系，克服政府三位失衡和片面依賴市場機制的兩種極端傾向；處理好經濟增長、資源開發和生態環境保護的關系；正確看待異地城市化與就地城市化、山區城市化與平原城市化的差異，以及內陸省份和濱海省份城鎮化模式相異的問題。

在此基礎上，通過理論研討、實踐探索，推動全省官產學研各界克服和擯棄對城鎮化發展的偏誤理念，普遍形成對新型城鎮化的科學理念，堅定地走富有山東特色的城鎮化發展道路，促進全省經濟社會全面協調可持續發展。

六、加強城鎮化研究機構建設以促進城鎮化理論政策的有效供給

城鎮化和房地產是兩個跨學科很強的領域，由于缺乏學科之間的對話，無論是全國還是省域，都存在城鎮化理論發展不足，從而引發城鎮化政策體系供給不足，進而影響城鎮化質量的現象。當前城鎮化發展中的各種亂象，如農民被“簡單地集中上樓”、征地拆遷補償不到位而滋生的斗毆群訪事件、視城鎮化為單純的房地產化與城市建設、政府“三位失衡”和政市關系失調等，都在相當程度上源于城鎮化理論研究滯后和政策供給滯后。

為此，需要設立城鎮化研究機構體系，提高城鎮化研究水平，進而促進新型城鎮化理論和政策的有效供給，適應全省新型城鎮化穩健快速推進的時局要求。雖然山東有識之士已倡議城鎮化研究機構的建設，但是，山東大學、中國海洋大學、中國石油大學等高校至今似乎還沒有設立城鎮化研究中心，應抓緊調集經濟學、社會學、政治學、公共管理、規劃、交通、土建等多學科領域的精銳的科研力量，協同研究山東新型城鎮化戰略實施的制度安排，合力推出統籌兼顧的政策，這是促進和保證山東城鎮化獲得新型發展、健康發展、可持續發展的重要的智庫支撐。也可聯合勝利油田、國家海洋局第一海洋研究所，成立專業性的城鎮化研究機構，重點研究山東城鎮化健康發展的能源保障問題。

七、唱好“海經”以體現海陸互動式的山東特色城鎮化模式

在中國經濟第一方陣中，與江蘇相比，山東是陸地資源較大省份，更是海洋大省，因而千方百計唱好“海經”，大力實施海洋強省戰略，構筑“海上山東”，既是發揮海洋經濟增長對城鎮化中富余勞動力轉移承載的迫切需要，也是做大“經濟蛋糕”，提升“蛋糕質量”，確保在經濟第一方陣中前列地位的需要，進而成為促進全省經濟社會可持續發展和率先達到小康的戰略選擇。

從“十一五”規劃里的50個字和一句話，到“十二五”規劃里的500個字和一個專章，海洋戰略和海洋經濟已上升到國家發展極為重要的戰略層面，于是有了未來二十年中國進入海洋新時代之說；另一方面，由于城鎮化是中國未來二十年經濟社會可持續增長的重要動力、重要路徑和重要載體，因而，對中國來說，未來二十年也是新型城鎮化時代。如此看來，今后較長一段時期，中國正大步走進海洋新時代和城市化新時代的雙重區間。作為國務院首批“先行先試”的三個沿海省之一，山東的發展無疑面臨與此相似的邏輯。為此，與其他內陸省市相比，山東特別需要將新型城鎮化和海洋強省兩大戰略捆綁實施，并借助體制改革、政策創新，最大限度地發揮兩大戰略有機疊加的倍增效應，組合式地釋放多重的紅利效應。

在海洋大省中，廣東海洋經濟總量連續17年領先，2012年其海洋經濟總量高達1.1萬億元，超過山東8 300億元。站在新的歷史起點上的山東，亟要發揮創新驅動海洋經濟大發展的思路，全方位學習11個沿海省市的海洋事業發展經驗，特別要注重學習粵蘇浙的經驗，以追超廣東。例如，在海洋人才培養方面，可借鑒浙江大學海洋學院的“特區創建”模式，在山東大學、中國海洋大學、中國石油大學、青島大學等高校設立海洋學院，此外，也要組建海洋經濟管理院系和相關的研究中心，強力打造門類齊全的高水平海洋科教基地和海洋人才高地，為今后二十年將海洋科技優勢轉化為海洋經濟優勢，進而實現海洋經濟強省奠定基礎。

需要指出，直至當前，沿海十一個省級行政區雖紛紛提出海洋強省強市的戰略，但是，戰略行動基本仍停留在海洋科技研發環節，并未將其戰略抱負真正置于海洋科技轉化為海洋經濟的軌道上。以山東為例，中國海洋大學的海洋科技研發全國領先，但是海洋經濟與管理的本科、碩博人才培養體系并未有效構建起來。國家層面的狀況也相類似，例如，7 000米級深潛技術已通過“蛟龍”號付諸實施，位居世界前列，但是在國家海洋行政管理部門體系中，海洋經濟的內設部門和海洋經濟專業性研究機構還很不足，甚至缺乏。山東要敢為沿海諸省市先，綜合建立海洋科技和海洋經濟管理的科教機構，獲得海洋科技對接海洋經濟的先發優勢，攫取兩者緊密互動的第一桶紅利。不僅如此，還應將海洋科技、海洋經濟與本省城鎮化戰略耦合，在從背靠腹地到面向大海的“華麗轉身”中，將海陸互動的藍圖轉化為強省富民的現實。

八、結語

至于組建新型城鎮化工作領導小組以提供組織基礎和領導力量，山東較為領先，此不贅言。值得關注的是要處理好城鎮化中山東住建部門和發展改革部門之間的協調關系。此外，在新型城鎮化和海洋綜合科教機構設立后，隨著研究成果不斷推出和實踐的發展，關于新型城鎮化和海洋強省的宣傳培訓需要切實加以重視，并不斷引向深入，藉以用先進的理論武裝干部，在思想上、組織上和工作方法上，為穩健推動山東新型城鎮化、鑄就美好山東夢營造有利的環境，打下堅實的組織基礎。

綜上所述，要以樹立先進的城鎮化發展理念為先導，以加大體制改革為重要動力和第一要務，以全省市際間的動車化、保障房等社會保障體系構建為重要抓手，以新型城鎮化和海洋科教研究為智庫支撐，以人才強省為重要戰略，以新型城鎮化領導小組為統籌推動的組織基礎，重視城鄉統籌、海陸互動基礎上的新型城鎮化宣傳培訓，堅定不移地快速穩健推動富有山東特色的新型城鎮化，釋放城鎮化調結構、保增長、惠民生和促發展的“最紅的紅利效應”，在持續促進山東經濟社會雙重升級的進程中，鑄就強省富民的美好的山東夢。

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責任編輯、校對：武玲玲

中圖分類號：F291

文獻標識碼：A

文章編號：1007-2101（2015）05-0060-04

收稿日期：2014-02-05

作者簡介：馬先標（1970-），男，江蘇淮安人，南昌大學經濟管理學院教授，博士，政府管理博士后，研究方向為體制改革與城鎮化；楊善民（1965-），男，山東鄆城人，山東大學哲學與社會發展學院副教授，研究方向為社會保障。

Several Key Problems on the Steady and Fast Development of New Type Regional Urbanization

Ma Xianbiao1, Yang Shanmin2, Zhang Cuiping3

（1.School of Economics and Business, Nanchang University, Nanchang 330031, China；
2.School of Philosophy and Social Development, Shandong University, Jinan 250100, China；
3.School of Economics and Business, Shanxi University, Taiyuan 030006, China）

Abstract:In "the first square" of the economic aggregate of China, Shandong is behind the coastal provinces such as Guangdong, Jiangsu and Zhejiang on the urbanization level at the long term, which hinders the sustainable development of the future social economy and the realization of the well-off society. Comparative analysis pointed out that Shandong should keep the advanced urbanization development idea as the guide, take enlargement of systematic reform as the first priority, system construction of railway modernization and safeguard housing as an important driving force, the new urbanization and marine science research as think tank support, strong talent as an important strategy, attach importance to the binding implement of ocean strong province and urbanization, unswervingly promote Shandong character urbanization with urban and rural overall development and marine and land interactive development, continually promote Shandong's economic and social develop, and buildup Shandong strong and well-off province.

Key words:Shandong new type urbanization, strong province of talent, marine province, the railway modernization, land-sea interaction, structural reform, security housing construction