城鄉地籍一體化權屬數據整理難點及處理方法——以南京市江南6區為例

雷 飛，徐兆梁，王梁文敬，李金林，李冀蘇，唐 華

(1.南京市國土資源信息中心，江蘇南京 210005;2.南京工業大學浦江學院，江蘇南京 211816)

在城鄉二元體系下，我國的土地調查工作主要分為兩類，即在農村地區開展的土地利用現狀調查和在城鎮建設用地區開展的城鎮地籍調查。這直接導致兩類調查所形成的圖、數、表、卡、冊相互之間存在差異。此外，由于這兩類調查在編碼體系、技術方法、土地分類、數據成果管理等方面各自獨立，城鄉土地調查成果的綜合管理與應用亦無法實現。城鄉分離的土地管理模式已不能適應當前社會經濟發展的要求。

和國內大部分省、市一樣，南京市地籍管理也采用城鄉分治管理模式，即城鎮以產權、產籍管理為主的城鎮地籍管理體系和農村以資源性管理為主(農村土地產權只是在征地時體現)的土地利用現狀管理體系。這種管理模式在土地管理方面造成了所有制、土地權能、權利類型、政策法規、日常地籍管理等諸多明顯的差異，已逐漸不適應現代地籍管理的要求。主要表現在以下方面:①分別采用兩套土地利用分類標準、兩套有差異的編碼系統、相對獨立的成果管理系統等，這些理論、技術因素導致城鎮和農村土地調查成果的綜合應用存在較大障礙。②城鎮和農村各自獨立的數據庫建設導致城鄉結合部的土地利用和權屬的變更需要在兩個數據庫中分別變更，不利于數據庫的統一管理。③通過土地利用現狀調查和城鎮地籍調查統計出來的相關數據交叉重疊、矛盾重重，影響土地調查數據的權威性，進而影響土地利用規劃的準確性和社會經濟空間規劃的準確性，在造成數據統計、分析不便的同時，難以滿足國土資源管理各項日常業務對調查數據的正確利用需求。④隨著經濟社會的發展，農村土地的價值不斷上升，農村土地管理逐步從以土地利用管理為重點轉向土地利用與資產管理并重。隨著集體土地所有權和集體土地使用權登記發證工作的全面開展，現有的調查和數據管理方式及成果難以滿足國土資源管理的需要［1］。

城鄉地籍一體化數據庫將從業務模型、數據組織模型、數據管理模型和運行模型等方面按一體化管理的邏輯對原來的地籍管理數據庫進行重構，將原城鎮和農村兩套數據管理模式納入統一模型下，建立城鄉一體的數據平臺，形成城鄉一體、圖屬合一的“地籍一張圖”，并將全部數據庫成果納入全市國土資源“一張圖”管理，為城鄉的統一管理打下堅實的基礎。

通過實施城鄉地籍信息整合，建立城鄉一體化的地籍管理信息系統，實現城鄉地籍信息管理一體化非常具有現實意義。如何將側重于集體土地管理的二次調查成果數據與城鎮地籍數據有效的整合成權屬無交叉、無縫銜接的一套完整數據是建立城鄉一體化地籍管理信息系統的首要任務，只有實現了兩套數據的無交叉、無縫銜接，才能為接下來的數據建庫及宗地統一編碼工作打下堅實的基礎。

1 當前城鄉地籍數據現狀分析及權屬數據整理難點

1.1 城鄉地籍數據情況介紹 自1992年起，南京市分階段、分區域逐步實施地籍調查和土地登記，形成了比較完整的地籍管理成果體系。至2003年，先后形成了包含1∶500、1∶1 000、1∶5 000不同比例尺的調查信息和土地登記信息，實現了國有土地、集體土地登記信息的數字化全覆蓋，其中為滿足城市國有土地使用權發證的需要，南京市江南6區(玄武區、鼓樓區、秦淮區、建鄴區、棲霞區、雨花臺區)城鎮地籍管理數據主要采用1∶500的比例尺數據。2006年以來，又通過開展城鎮地籍更新調查、農村宅基地及集體建設用地調查，完成了建制鎮和村莊的地籍調查和土地登記。2007年以來，通過二次調查按照部頒數據標準和國家土地分類標準，更新和完善了全市地籍數據庫，形成了符合國家數據匯交要求的、覆蓋全市6 582 km2的1∶5 000比例尺二次調查數據庫成果［2］。2009年，為更加科學地對城鎮地籍數據庫中的街坊進行管理，在城鎮地籍數據庫中對南京江南6區的權屬街坊數據進行了全覆蓋，所以當前南京江南六區城鎮地籍數據庫中的國有土地使用權權屬數據主要由3部分組成:一是已發證宗地權屬界線;二是已調查形成宗地但未發證的權屬界線;三是閑置的存量國有土地和為進行江南6區國有土地使用權街坊數據滿鋪而形成的空宗。該研究所指的空宗主要是指未發證、未進行地籍調查，僅為滿足數據結構及拓撲要求而形成的宗地，在城區主要指土地權利人未確定的道路、河流、閑置國有土地，在城郊結合部及郊區主要為滿足圖形拓撲要求而形成的一些空宗，在進行宗地編號時對這一類空宗都以字母K加數字組成，如K1表示該空宗的宗地號為K1。

二調數據主要側重于區分國有土地所有權和集體土地所有權，重點區分的是集體土地所有權中不同的所有權權利主體，更加側重于對土地利用現狀分類的調查和管理。所以在對兩套數據進行分析時集體土地所有權主要依據二調數據庫中的集體土地所有權進行確定，國有土地所有權主要依據城鎮庫中國有土地使用權進行確定，即設定了國有土地使用權的宗地便初步認定該地塊的權屬性質為國有。由于兩套數據管理不同步等原因導致兩庫中集體土地所有權和國有土地使用權存在交叉，所以此次對兩套數據進行整理分析時重點是區分城鎮庫中的國有土地土地使用權和集體土地所有權存在交叉的問題。

1.2 權屬產生交叉的原因分析 通過對城鄉兩套權屬數據進行分析，形成權屬交叉的原因如下:

(1)由于國有土地和集體土地的調查精度不統一、成圖方法不一樣，導致城鄉權屬宗地交叉，形成了大量的微小交叉地塊。

(2)兩套數據分開管理，兩庫分治導致兩庫變更不同步產生的權屬交叉。

(3)歷史遺留問題導致部分地塊權屬性質不明確，導致同一地塊在不同的庫中形成了不同權屬性質的宗地而形成交叉。

(4)二調庫管理過程中，由于年度變更調查數據變更工作機制，集體土地征收后不能及時變更權屬性質為國有，導致供地并登記的宗地權屬界線與二調庫中集體土地權屬界線形成交叉。

1.3 城鄉地籍一體化權屬數據整理難點 通過對城鄉兩套數據進行分析，發現本次權屬數據整理的難點主要表現在如何對交叉地塊進行“定位”和“定性”兩方面:一是采用什么技術方法對兩套權屬數據進行疊加分析，然后準確地將兩套數據存在著權屬交叉的地塊找出，即“定位”;二是如何針對已挑出來的權屬交叉地塊準確判定其權屬性質(國有、集體)，即“定性”。

2 城鄉兩套權屬數據整理技術方法及分析成果

此次城鄉數據整理的工作重點是消除二次調查成果數據庫(以下簡稱二調庫)中集體土地所有權界線與城鎮地籍數據庫(以下簡稱城鎮庫)中國有土地使用權界線的交叉，實現城鄉權屬數據的無交叉和無縫銜接。此次對數據進行疊加分析采用的軟件是ArcGIS，具體技術方法和結果分析如下。

2.1 權屬數據整理的技術方法 權屬數據整理流程見圖1。

(1)首先對二調庫及城鎮庫中的權屬數據進行預處理，確保兩套數據內部權屬界線無交叉，滿足圖形拓撲要求。

(2)從二調庫中提取所轄區域集體土地所有權界線，形成所轄區域的集體土地所有權界線專題數據。

(3)從城鎮庫中提取兩套數據，一是所轄區域內全部街坊的空宗權屬界線數據，形成國有土地使用權空宗界線專題數據;二是所轄區域內除空宗以外的已發證與已調查宗地的國有土地使用權界線，形成除空宗以外的國有土地使用權界線專題數據，這里所指的已調查宗地指經過調查初步確定了使用權范圍但未發證的宗地。空宗數據單獨提取的主要原因是空宗的權利主體未確定。

(4)將所轄區域的集體土地所有權界線專題數據與提取出的除空宗以外的國有土地使用權界線專題數據進行疊加分析，提取出兩套數據中集體土地所有權與國有土地使用權權屬交叉地塊數據。

(5)通過分析相關的權屬調查及登記資料，確定出交叉地塊的權屬性質是集體還是國有。

(6)將所轄區域的集體土地所有權界線專題數據與國有土地使用權空宗界線專題數據進行疊加分析，通過程序自動將提取出的交叉地塊權屬性質確定為集體。

(7)依據分析出的成果分別在兩庫中進行變更。依據已分析出交叉地塊的權屬性質(國有或集體)，分別在二調庫與城鎮庫中進行相應的變更:①交叉地塊權屬性質為國有，在二調庫中將該交叉地塊涉及的集體土地變為國有;②交叉地塊權屬性質為集體，在城鎮庫中將交叉地塊涉及的權屬范圍進行滅失。

(8)將已完成變更的兩套數據進行融合，最終成果為滿鋪整個轄區、無縫隙、無交叉的城鄉地籍一體化權屬數據成果(圖2)。

2.2 城鄉兩套權屬數據疊加分析結果 根據上述技術路線對城鄉兩套地籍數據中的權屬數據進行疊加分析，分析結果顯示兩套權屬數據成果中存在著一定數量的集體土地所有權宗地與國有土地使用權宗地存在著交叉情況，通過程序自動提取出南京市江南6區范圍內集體土地與國有已發證和已調查宗地的交叉范圍并進行分析。分析交叉地塊具體情況為:交叉地塊共計5 728個，交叉地塊中面積大于1 m2的數量為785個，面積小于1 m2的地塊數量為4 943個，根據該分析結果可知86.3%的交叉地塊是由接邊誤差導致的，13.7%是由其他原因導致的，需要重點進行分析，交叉地塊具體分布情況見表1。

3 權屬交叉地塊的權屬性質認定

3.1 權屬交叉地塊權屬性質認定原則

(1)數學精度高的權屬界線優于數學精度低的宗地權屬界線。當交叉地塊是由于界址點精度不一致導致的界址線縫隙時，精度高的界址線不變，低精度的界址線與高精度的界址線進行接邊，由于城鎮庫中的國有土地使用權界址點精度高于二調庫中的界址點精度，故此時交叉地塊權屬性質定為國有。

(2)已登記的宗地權屬界線優于未登記的宗地權屬界線。

(3)已登記的國有土地使用權界線優于已登記的集體土地所有權界線。

(4)已取得征地批準文件或撤組批準文件的土地應認定為國有土地。

(5)有相關權源材料能證明土地性質為國有的應認定為國有。

(6)不符合上述5條原則要求的應認定為集體土地所有權。

若依據上述基本原則仍無法認定，則應與地籍部門共同研究特殊問題的處理方法，并形成相應的工作臺賬。

表1 交叉地塊涉及宗地數量統計情況

3.2 交叉地塊權屬認定方法及示例 針對此次分析出來的交叉地塊，認真分析各地塊形成交叉的原因，并根據不同原因進行分類，根據上述權屬性質認定原則，確定不同類別交叉地塊的權屬性質。具體方法如下:

(1)面積小于1 m2的交叉地塊處理方法。由于面積小于1 m2的地塊較多(4 943個，占交叉地塊總數的86.3%)，產生的原因主要是由于兩套數據的數學精度不一致導致的，同時總面積較小(合計266.7 m2)，面積相對于南京市江南6區來說非常小，面積的變化情況可以忽略不計，所以此時交叉地塊的權屬性質可以根據認定“原則(1)”直接認定為國有，變更時以國有土地使用權界線為依據在二調庫中對集體土地所有權界線進行調整。

(2)面積大于1 m2的交叉地塊處理方法。將剩下的面積大于1 m2的交叉地塊進行分析，首先對國有已發證與集體所有權界線相交叉的地塊通過程序自動識別，凡是集體界線與國有已發證界線存在交叉的地塊(共603塊)統一直接以國有已發證的宗地為準，程序自動將這部分地塊標識上國有代碼(G)，地塊權屬性質為國有;然后對集體與已調查未發證的交叉地塊(共182塊)進行逐地塊人工核實，根據產生交叉的原因進行分類，最后依據上述權屬認定原則確定交叉地塊權屬性質，將核實結果填到相應的字段(G/J/Z)，以作為后期權屬界線處理依據。

(3)全部交叉地塊權屬性質認定結果。通過上述方法對各地塊產生交叉原因進行分析，結果見表2。

表2 權屬交叉地塊情況統計

4 結論

該研究結合南京市城鄉地籍數據一體化建庫及宗地統一編碼項目，通過對城鎮和農村兩套權屬數據成果進行分析和整理，提出了解決兩庫權屬數據存在交叉的處理方法和交叉地塊權屬性質判定原則，消除了原來分開管理的城鎮地籍數據庫和二調數據庫的權屬交叉問題，為城鄉地籍一體化數據建庫及宗地統一編碼工作打下了堅實的基礎。

［1］國土資源部.全國宗地統一代碼編制工作技術方案［Z］.2012.

［2］南京市國土資源局.南京市城鄉地籍數據一體化建庫及宗地統一編碼技術方案［Z］.2013.