論洪水危機的恢復管理

曾 越

(廣東水利電力職業技術學院，廣東 廣州 510635)

1.洪水危機及恢復管理

1.1 洪水危機

洪水災害自古以來一直是人類的最大威脅之一，根據聯合國救災協作局統計，15 種主要自然災害中，洪水所造成的損失和人身死亡高居首位。洪水規律與水文氣象規律有關，而由于水文氣象的隨機性，洪澇災害具有一定的突發性，易形成洪水危機。

1.2 洪水危機的恢復管理

［美］羅伯特.希斯(Robert Heath)在《危機管理》中提出4R 管理模式，包括如何減少危機情景的發生 (Reduction)、如何做好危機管理的準備工作(Readiness)、如何應對危機事件 (Response) 以及如何從危機事件中恢復(Recovery)等四個方面。按照4R 模式，洪水危機的管理包括事前預防管理、事中應對處理和事后恢復管理。

恢復管理是洪水危機管理工作中的重要內容，一方面可以為各級政府部門提供一個挽回部分損失、糾正混亂的機會，幫助我們處理了解掌握重建的成本;另一方面可使我們從中汲取危機教訓、總結經驗，從危機中學習提高。

2.恢復管理的主要內容

洪水危機給社會和人民帶來巨大的損失，如損耗大量的社會物質財富，摧毀水利工程設施，危害人們的生命安全，給受災人們人的心理帶來難以恢復的陰影。洪水危機的恢復管理的內容主要包括善后工作、水毀基礎設施重建和災后心理重建。

2.1 善后工作

善后工作目的是盡量挽回災害造成的損失，迅速恢復人們正常的生產生活秩序，包括救災救濟、衛生防疫和災后總結工作。

救災救濟工作包括核查災情，統一發布災情;組織、協調救災工作，解決好災民的吃、住、醫的問題;對受災群眾進行過渡性安置。衛生防疫工作是減少洪水危機間接人員傷亡的重要保障，措施有:加強水源管理，確保水體質量和飲用水衛生;嚴格糞便管理，以防污染周邊環境和水源;加強食品衛生監督，嚴把食品衛生關;搞好室內外環境衛生;消滅蒼蠅、蟑螂、蚊子、老鼠等“四害”，防止傳染各種疾病。災后總結工作是對管理的各個環節進行評估，科學、客觀總結工作中的經驗教訓，內容包括有:汛情、災情調查;洪水管理效益評估;表彰和獎勵在搶險救災中有立功表現的個人和單位。

2.2 水毀基礎設施重建

洪水危機可能引發潰壩、決堤或暴雨山洪地質災害，水淹、水沖毀生產生活設施，基礎設施嚴重損壞，水利工程遭到破壞。災后要有計劃地開展水毀基礎設施重建工作，迅速恢復基礎設施的功能。特別是與生活生產密切相關的基礎設施如通信設施、交通設施、供水供電設施，必須要盡快恢復，以保證受災地區恢復正常生活的基本需求。

2.3 災后心理重建

在洪水危機的恢復管理中，要充分認識到心理重建的重要性，做好受災群眾的心理援助工作。洪水危機過后，相關部門應向受害者或社會公眾提供心理重建服務，幫助人們從危機的陰影中盡快走出來。具體內容有:政府、民間和家人多方支持;為需要群眾及時提供心理咨詢;在災區大力開展心理恢復的宣傳教育;管理部門擬定長期心理重建計劃并付諸實行。

3.恢復管理的策略

3.1 影響恢復的因素

(1)洪水危機的范圍和破壞程度。涉及面廣、強度大、破壞程度大的洪水危機，恢復起來會較慢，其恢復的難度相當大。

(2)可用資源狀況。洪水危機事后恢復需要大量的人力、物力和財力，社會可用資源的狀況影響到危機事后恢復的程度，可用資源越充裕，恢復越快。

(3)對洪水危機的預防情況。預防工作做得到位，計劃準備充分，在洪水危機發生前做好財產和群眾轉移工作，減小了受沖擊區的損失，那么恢復起來就較快。

(4)獲得大眾的支持程度。人們對恢復工作支持的程度越高，對災后的恢復和重建工作充滿信心，那么恢復就越快。

(5)主管部門的管理水平。洪水危機后的恢復工作千頭萬緒，管理水平的高低直接影響恢復的快慢。

3.2 恢復管理策略

對要恢復的項目確定重建方式和標準，也就是恢復的預期效果和政策。是要低水平恢復基本功能，還是重新規劃超越洪水危機前的水平?例如對受破壞的水利工程重新規劃設計，提出各種可能性方案(如在原址重建或重新選址，是恢復到原有設計標準還是超過原設計標準)，考慮地區的發展需要，分析政府在恢復與重建工作中需要投入的人力、物力，進行經濟比較論證出最優方案。并根據可利用資源情況和政府的規劃，制定恢復計劃的短期目標和長遠目標。

4.恢復計劃

4.1 恢復計劃的重要性

恢復計劃是洪水危機應急預案的組成部分，它能確定災后的恢復目標，以及采用什么方法和措施，并提供控制的標準，減小不確定因素的影響。恢復計劃能給主管部門指明方向，明確各部門的職責和分工，避免重復建設和減小資源浪費。當然洪水危機事后恢復計劃不是一成不變的，在洪水危機事件得到有效的控制后，根據實際的危害程度和損失情況，在危機后評估的基礎上有針對性的修訂完善恢復和重建計劃，提出更為可行和更為完善的恢復計劃。

4.2 制定恢復計劃的要求

(1)事前要有評估。制定恢復計劃前要對危機發生的后果進行評估，包括物質損失和可用資源情況。為恢復計劃提供基礎數據，提高恢復計劃的可行性。

(2)明確策略計劃。管理部門要針對水危機沖擊范圍的情況明確恢復目標，做出目標策略計劃，為恢復計劃提供總體指導思想。

(3)優化資源配置。由于資源有限，應根據恢復內容的重要性來配置資源。突出重點，不要面面俱到，充分發揮有限資源的作用。

(4)部門合作協調。恢復管理部門與反應管理部門要協同作業，在向反應管理部門提供的任務中一定要包括可能管理恢復的人員的有關信息，同時恢復管理者也要了解反應管理部門采取行動的情況。信息的溝通使各部門能夠協調工作，減少重復工作，降低工作成本。

4.3 恢復計劃的內容

(1)計劃編制依據

1)相關法律法規，如《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》。

2)當地發展規劃。

(2)危機評估

在恢復計劃中，危機評估主要是事后評估，包括兩方面內容。一方面對水危機的影響范圍、受災人數(人員傷亡)、破壞程度、造成的損失和潛在影響進行評估;另一方面對可用于恢復資源的評估，包括資金、人力、物力和財力。

(3)行動步驟和技術

確定恢復步驟，并清楚每個步驟的細節，明確各個反應管理部門在其中的職責和作用。保證反應管理部門之間能夠信息暢通、互相溝通。制定具體的技術恢復方案，使反應管理部門能夠順利完成各項步驟。

(4)進度安排

根據現有資源情況，制定合理的進度計劃。進度計劃快了，各反應管理部門難以完成任務，影響情緒，同時會造成公眾對政府恢復能力的懷疑;進度計劃慢了，恢復工作遲遲不能完成，同樣會造成公眾對政府的不信任。

(5)投入分析

分析政府在恢復與重建工作中需要投入的人力、物力。5.結語

各級人民政府應當加強對洪水危機的恢復管理工作，加強領導、組織和協調，根據洪水危機的發生范圍、強度大小、受災程度等實際情況，迅速確定恢復策略，制定恢復計劃，加大人力、物力和財力的投入，保障善后重建工作有力、有序、有效地開展，積極、穩妥恢復災區群眾正常的生活、生產、學習、工作條件，促進災區經濟社會的恢復和發展。

［1］羅伯特·希斯.危機管理［M］.王成，宋炳輝，金瑛譯.中信出版社，2004

［2］盧濤.應對突發事件能力［M］.人民出版社，2005

［3］趙成根.國外大城市危機管理模式研究［M］.北京大學出版社，2006

［4］［美］勞倫斯·巴頓.組織危機管理.北京:清華大學出版社，2002

［5］劉新立.風險管理.北京:北京大學出版社，2006

［6 付湘，王麗萍，邊瑋.洪水風險管理與保險.北京:科學出版社，2008

［7］王義成.世界洪水管理理念與實踐.北京:中國水利水電出版社，2007

［8］國家防汛抗旱總指揮部辦公室.防汛抗旱行政首長培訓教材.北京:中國水利水電出版社，2006

［9］蔣伯杰，曾越，李楊紅.洪水危機應急管理預案編制和處理技術.北京:中國水利水電出版社，2009