哈爾濱市失地農民征地補償機制政策研究

關昊然

（哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱 150028）

伴隨著城市現代化的推進和人們對于GDP的狂熱追逐，房地產業蒸蒸日上并在中小城市大規模擴張，城鎮化已成為當今中國城市發展的大趨勢。就目前的研究來看，城市周邊新城區進一步擴建以及工業、科技產業園區的建立已逐步取代了對現有老城區的升級改造，因此，我們不得不承認，城市的現代化的繁榮絕大程度上是依靠于以合法甚至是非法的方式占用農用耕地而發展出來的，失地農民也無疑成為了這場城市化運動中最大的受害者。因農用耕地被用于城市周邊擴建而失去土地的農民，在理論意義上來講，已經不能被稱為是真正意義上的農民，但從本質上來講他們卻沒有真正平等地享受到城市居民的待遇。他們游離在城市與土地之間，一方面，既不能適應城市中現代化的高速生活，不能享受城市居民的社會福利和待遇；另一方面，他們也無法再去耕作土地，依靠土地來滿足自己的生活。根據統計數據結果分析，2001—2030年，我國將新增占用耕地363.35萬平方公米，隨之而來的將新增7 812萬失地農民，2030年失地農民總數可達到1.1億人之多。據相關調查數據顯示，“我國城市化率每提高一個百分點，城市的基礎設施建設方面的投資就會新增1 400億元，最終帶動GDP增長指數為3 360億元，同時有1 000萬到1 200萬農民被迫從農村轉移到城市。”以失地農民為代表的弱勢群體，無疑成為了現代化進程中的最大犧牲品，伴隨著失地農民數量上的激增，人地矛盾、城鄉發展不均衡等等諸多方面的矛盾也隨之逐步激化。因此，只有切實地解決了失地農民的生存發展問題，才能有效地解決社會轉型期社會利益分化的現實問題，才能做到經濟反哺農業，促進農業的發展，做到真正有意義的發展。

一、研究背景

改革開放30多年來，我國雖然處于經濟結構不斷優化、經濟規模不斷擴大和多元化發展的態勢之下，但農村無論是在經濟建設、社會資源分配還是產業結構優化上仍然處于明顯落后于城市發展的狀態，城鄉發展的二元結構也越來越凸顯。雖然中國農村城市化趨勢在不斷加深，但在城市化過程中存在著尷尬的一面：城市化對土地的需求過度依賴，人地矛盾越來越激化，失地農民生存問題亟待解決，失地農民無疑成為了社會中最底層的弱勢群體。同時，由于我國城鄉二元結構和社會保障體系的二元分布，國家政策取向的導向存在著明顯的分配不均，使失地農民的權益保障出現了諸多問題。部分失地農民尤其是年齡偏大的農民陷入了“被迫失地、種地無田、就業無崗、低保無份”的艱難處境。

根據中國國土資源局報告顯示，2013年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積35.47萬公頃。2014年，共批準建設用地40.38萬公頃，同比下降24.4%，其中，批準占用耕地16.08萬公頃，批準單獨選址和城鎮村建設用地分別為14.11萬公頃和26.27萬公頃，同比分別下降24.7%和24.3%。報國務院批準用地中，核減不合理用地0.43萬公頃，其中耕地0.18萬公頃。

我國雖然已經擁有了配套的征地補償機制，但從某種角度看，這個機制缺乏一定的科學性、系統性和可持續性，因此盡快調整新失地農民補償方式、健全農地征用制度、構建失地農民社會保障體系是改善農民生存環境的重中之重。只有構建系統的失地農民利益補償機制，才能解決城鄉不平衡的二元結構，推動社會主義新農村的建設。

二、哈爾濱市現行的征地補償形式及存在的問題

目前實行的哈爾濱市政府征用土地以及對失地農民補償安置辦法存在諸多問題，如“四亂二難”問題，即征地規劃亂、征地程序混亂、征地補償標準亂、社會保障體系亂，失地農民安置難、再就業難。主要表現在，征地前期缺乏系統科學的規劃、征地后監管不嚴產生尋租現象，造成被征耕地的嚴重浪費；征地過程中對農民的實際需求缺少了解，失地農民社會保障體系不健全，農民生活生計無從保障，成為影響社會穩定的重要問題。

（一）補償標準普遍偏低

黑龍江省作為全國的農業大省，解決失地農民生存問題更是實現全省可持續發展的重中之重。據不完全統計，2012年，哈爾濱市共有失地農民99萬人，其中包括完全失地33萬人和部分失地農民66萬，共占全市人口總數的10.32%。哈爾濱市的失地農民數量呈逐年上升趨勢，僅江北地區的松北、松浦、萬寶等三鎮就有近10萬農民被迫向城市轉移。

我國現行的土地管理法第四十七條規定：“征收土地，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍?！?/p>

黑龍江省哈爾濱市征收耕地補償標準如下：旱田平均每畝補償5.3萬元；水田平均每畝補償萬元；菜田平均每畝補償15萬元。征收基本農田補償標準：旱田平均每畝補償5.8萬元；水田平均每畝補償9.9萬元；菜田平均每畝補償15.6萬元。

由此可見，哈爾濱市現行的征地補償標準較低，現行征地的補償標準存在著諸多問題；即使國土資源部2013年出臺的新征地補償標準也僅是調整了補償倍數，并沒有實現其本質的改變。

（二）補償模式過于單一

就當前的研究顯示，我國征地補償的方式主要有兩種，一種是一次性補償方式；一種是多元化的補償方式。一次性貨幣補償模式是指政府一次性地將征地的土地補償費和安置補助金支付給農民，不再承擔失地農民安置、再就業培訓等其他后續程序。多元化補償方式屬于非貨幣補償模式，主要考慮失地農民的社會、養老保險，定額發放一定的養老保障金。個別地方政府推行“土地換保障”、“土地入股”等方式對失地農民進行補償，這種模式雖然簡單方便、可操作性強，使得政府的負擔較輕，能較快解決征地補償問題，但由于操作程序復雜、缺少經驗，使得這種補償方法不能更好地普及。

哈爾濱市多采取的是“一次性貨幣補償”模式。采用的一次性貨幣補償政策，僅是對征用土地產生的直接損失進行現金上的補償，并沒有充分地考慮到土地潛在的增值價值和土地給農民帶來的附加價值。隨著經濟的快速發展，一次性補償的方式難以維持失地農民的可持續生計。有限的貨幣數額能解決農民的臨時之需，但是隨著人民消費水平的逐漸提高、物價的高速上漲、家庭子女文化教育支出增加等，這筆錢只夠維持幾年。因此，需要建立一種長效的補償機制，一方面要提高失地的補償標準，另一方面要探索創新出可持續性強的補償模式。

（三）農民的參與性差，尋租空間大

目前的土地征收程序單方面強調了政府的征收權力，存在著征收程序不完善的現象；現有的征地程序也沒有嚴格執行，實踐中地方政府存在大量的違規現象。被征地農民缺乏應有的知情權和發言權，有些農民的合法利益受到侵害，被征收人的合法權益得不到保障，群體性事件時有發生，群眾上訪不斷。因此，在土地征收過程中必須保障被征地農民的知情權與參與權，認真聽取和吸納被征地農民的意見。在征地過程中保證被征地農民充分參與，可以有效監督地方政府的征地行為，既實現了被征地農民的知情權、參與權，同時也有助于消除一些信息不對稱帶來的誤解、怨恨甚至抵制情緒，更好地維護被征地農民的合法權益。

三、解決問題的對策

國外在征地補償安置方式上呈現出的是多元化的趨勢，大多數國家都把貨幣補償作為主要的補償方式，又輔之以實物、替代地等多種補償方式，共同保證失地農民的基本生活水準不下滑，并把失地農民的長遠發展作為安置目標之一。我們迫切需要多元化的補償安置方式在我國的確立，借鑒國外的替代地補償、住宅補償、就業安許等形式，將“土地換社?！边@種多元的補償模式引進到補償中，把失地農民的可持續發展作為補償目標，避免“失地就失業、越過越貧窮”的情況出現在失地農民群體中。一些學者也提出了一種開發性安置的思路，通過股金分紅和租金的方式對農民進行長效的補償。

在征地過程中，地方政府應更多地以市場價格為指導，把城市發展的全局戰略作為出發點，依據地點和地型、地段等因素對土地進行分類管理，針對劃分的不同片區，實行不同的基準地價，統一片區內的土地采取統一的標準進行補償安置。國家在征地補償辦法和補償標準上應該放開，在國家規定的征地指導性原則的基礎上，結合各省市的實際情況制定相關的征地補償政策法規。

在土地征收的過程中，應充分考慮農民的利益表達，保證被征地農民的知情權、參與權，對行政行為實施過程中可能存在的尋租問題進行有效監督和糾正，利用程序透明化的方式在一定程度上遏制濫用公共權力的行為。在征地的過程中，地方政府應充分考慮到農民的意見，減少強征、霸征的情況發生。嚴格按照法定的權力進行征地、依法行政，最大限度地保證農民的權利不受侵害。

四、結論

中國農村現行的征地補償制度有缺陷，這已經成為學界和大眾的共識。現行的地方政府征地安置補償方式存在著諸多問題，不能滿足失地農民承續的生存發展需要。因此，為解決三農問題、人地矛盾等問題，對現行農村征地補償制度的現狀及問題進行深入的剖析是必要的。地方政府不僅要逐步完善有關法律法規，還要依法制定出征用土地的具體程序，保證征地過程的公開公正。此外，要完善相應的監督制度，加強農民的參與力，保證其知情權，健全聽證制度，從而確保社會的穩態發展，使改革開放的成果真正地讓城鄉共享。