旅游精準扶貧的實踐研究——以國家水利風景區為例

白蕓蔓

（山西省汾河二庫管理局，030012，太原）

伴隨著旅游產業的飛速發展，旅游在帶動地區經濟發展和貧困人口脫貧等方面的作用與日俱增，并逐漸被人們所認識，已然成為扶貧的重要形式之一。旅游精準扶貧作為一種新型的扶貧方式，具備其他行業無法比擬的優勢，本文研究的重點是如何深挖國家水利風景區在旅游精準扶貧過程中的潛力，從而實現可持續發展。

一、旅游精準扶貧理論簡述

關于旅游扶貧理論，國外影響最大和最典型的是1999年英國國際發展署（DFID）提出的Pro-Poor Tourism（PPT，有利于貧困人口發展的旅游），以及2002年世界旅游組織（WTO）提出的Sustainable Tourism-Eliminating Poverty（ST-EP,可持續旅游與消除貧困）。隨后，2003年世界旅游日的主題確定為“旅游：消除貧困、創造就業與社會和諧的動力”。可見旅游扶貧已被全世界所認識。

我國最早于1996年開始，國家旅游和扶貧部門組織專家研究旅游扶貧，以加強對旅游扶貧的指導，從而幫助貧困地區的景點建設，提高貧困區域旅游企業的競爭力，增強旅游在扶貧中的作用。2011年旅游扶貧首次作為扶貧的方式之一，被寫入我國政府扶貧綱領性文件——《中國農村扶貧開發綱要 （2011—2020年）》（中發〔2014〕31 號）（以下簡稱《綱要》）。《綱要》進一步指出：旅游業發展在促進我國中西部協調發展、帶動中西部貧困地區脫貧致富、促進我國經濟化增長及生態改善方面具有重大意義。可見，旅游扶貧也已成為我國扶貧的重要方式。

2014年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出改進貧困縣考核機制，建立精準扶貧工作機制，改革財政專項扶貧資金管理機制，由此精準扶貧正式推出。旅游精準扶貧正是在旅游扶貧和精準扶貧的有機結合下產生的。旅游精準扶貧理論在水利系統的應用，首先就是下好國家水利風景區精準扶貧這盤棋，以此樹立典型，形成以點帶面的扶貧效應，為國家水利風景區旅游精準扶貧的實踐和推廣積累經驗。

二、國家水利風景區作為旅游精準扶貧主體的可行性和必要性

旅游精準扶貧是一個動態的、復雜的系統工程，是由多元主體共同參與和協作的綜合項目。國家水利風景區的開發不僅激活了水利經濟，拉動區域經濟發展，而且在涵養水源、維護工程安全、改善人居環境、維護生態、調整當地產業經濟結構等方面發揮著重要作用。其中工程管理單位作為景區的主要管理部門，承擔的社會責任及參與程度對旅游精準扶貧也具有非常重要的作用。下面通過“RHB 戰略” 即資源 （Resource）、人（Humanity）、效 益 （Benefit）三 方 面 因素來說明國家水利風景區作為旅游精準扶貧主體的可行性和必要性。

從“資源（Resource）”分析來看，國家水利風景區是指以水域 （水體）或水利工程為依托，按照水利風景資源即水域（水體）及相關聯的岸地、島嶼、林草、建筑等能對人產生吸引力的自然景觀和人文景觀的觀賞，文化、科學價值和水資源生態環境保護質量及景區利用、管理條件分級，經水利部水利風景區評審委員會評定，由水利部公布的可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區域。可見國家水利風景區已經具備旅游的基礎條件，而且還是相對完善和成熟的資源條件。從地理位置來看，其中一小部分位于城郊附近，但大多數水利風景區都位于偏遠的較為貧困的山區或是其他地形比較復雜的地帶。

從“人（Humanity）”分析來看，貧困人群是旅游精準扶貧的立足點，從國家水利風景區的縱向發展來看，事實上很大程度上已經承擔了相當一部分扶貧任務。國家水利風景區開發初期，涉及移民安置問題，一定程度上起到了扶貧作用，從開發式扶貧到旅游式扶貧積累了一定經驗，與附近群眾建立了良好關系。從長遠角度來看，國家水利風景區還有更深層次的開發潛力，也就是說還能拓展更多旅游資源，包括勞動力、基礎設施建設、社區建設等，這樣就要吸收當地的勞動力、衍生產品以及服務、民俗文化等。貧困人口的參與程度也直接影響旅游景區的繁榮程度，因此相當長的時間內將存在著供需關系和利益關系。

從“效益（Benefit）”分析來看，以山西省汾河二庫為例，十幾年的發展，已經帶了來了經濟、非經濟方面的作用和效益，帶動了太原市尖草坪區、古交市以及陽曲縣等地的經濟發展，同時吸收了周邊大量的群眾為二庫旅游服務。

總之，國家水利風景區想要發展好，做好旅游精準扶貧是重要內容。反之，旅游精準扶貧的成敗，將大大影響國家水利風景區的建設。

三、國家水利風景區旅游精準扶貧的現狀與問題

國家水利風景區在開發旅游過程中處于一種非常尷尬的境地，在旅游資源、旅游市場以及基礎配套設施等方面具有強烈的需求，但由于多種原因，工程管理單位的旅游業務往往處于輔助地位。

1.幫扶主體有限

旅游精準扶貧需要集全社會的力量共同協作完成,但是在國家水利風景區開發旅游的過程中，幫扶主體單一有限。工程管理單位從旅游開發到機構設置、資金籌集、基礎設施與服務設施的建設等基本都是自籌，政府和其他社會團體的幫扶遠遠不能滿足國家水利風景區的發展。

2.幫扶力度不足

一是幫扶政策欠缺。旅游扶貧的政策以及相關法律法規不夠完善，很少有專門針對旅游扶貧的支持政策，一些出臺的規劃還有待于進一步細化和精準。

二是發展旅游的資金匱乏。旅游資源開發的周期相對較長，對資金的需求也較大，加之配套服務設施幾乎沒有，這也就加劇了對資金的需求。國家水利風景區的資金主要用于工程建設和維護，幾乎沒有安排旅游建設的資金。因此，要想大力發展旅游業，需要政府和上級主管部門的專項撥款，科學組織規劃和實施。

三是旅游人才缺乏，特別是高級專業技術人員的缺乏。在工程管理單位，專門的旅游經濟人員少之又少，甚至沒有。主要與地方的人事管理體制有關，上級部門批復的專業類型主要以工程系列為主，輔系列指標僅占主系列的7%~10%左右，除去財務、黨政等人員以外，旅游的專技人員不足3%。

四是旅游基礎設施及配套設施嚴重不足。當地政府投入的資金大部分都用于以生產生活為目的的項目，在旅游方面的投資幾乎沒有，然而景區也沒有專項費用，只能通過每年的盈利用于旅游投資建設，但資金有限，只能維護正常的景點經營。

五是缺乏專門的管理機構。國家水利風景區在旅游精準扶貧過程中，還處于起步階段，很多景區未設置專門的扶貧職能科室。扶貧相關工作沒有系統地管理起來，存在管理脫節的問題，影響了精準扶貧效果。

六是旅游市場開發不足。遠離市區，輻射較小，加之缺乏基礎設施的支持和專業市場人員的經營，收益不理想。

3.幫扶精準度不夠

在旅游精準幫扶中，貧困人群的思想觀念存在偏差，導致精準度不好把握。扶貧目的不再是傳統的提高收入，而是增強貧困人群的技能。貧困人群的“等、靠、要”思想嚴重，民主參與意識不強，且自身能力有限，缺乏參與市場的專業技能、服務技能和市場開拓能力等。此外，在幫扶過程中，缺乏科學的旅游精準扶貧發展規劃和細致落實旅游精準扶貧的幫扶措施，這也是導致幫扶精準度不夠的主要原因。

四、構建“三位一體”的幫扶體系，助推國家水利風景區的旅游精準扶貧

1.充分發揮政府的主導作用

政府在扶貧工作上，無疑具有主導地位，不僅在旅游扶貧資金的提供上，還在旅游扶貧項目的規劃、審批、建設、市場培養和管理等方面做好主導和管理工作。同時，要做好監督審計工作，掌握范圍和力度，真正保障旅游精準扶貧的科學有效實施。

一是建立健全本省本地區的扶持政策及相關法律法規，使各項扶貧工作有據可依，提高工作的針對性和準確性，確保扶貧工作的精準實施。

二是明確相關部門的職責，旅游、扶貧、財政、教育等部門要各司其職，針對復雜的項目，成立工作組，組織專家學者進行專題研究，經反復論證后推廣應用。

三是采取措施精準管理，實現扶貧管理工作的閉合。政府要成立專門的管理機構，制定科學的旅游精準扶貧發展規劃和細致落實旅游精準扶貧的幫扶措施，做好監督工作。

2.國家水利風景區要開辟新路，帶動多元主體實現大旅游格局

一是積極爭取政策支持。國家水利風景區要積極與上級主管部門和相關部門溝通，組織專家學者就旅游建設、融資、人才、市場等方面的扶持政策進行研究，在充分調研基礎上，向政府申請優惠支持政策。如申請成立旅游扶貧基金，專門用于旅游規劃、設施改善等。另外，可以聯系省內相關廳局、企業及大專院校實行定點幫扶，為旅游精準扶貧創造條件。

二是投資興建基礎設施。根據調查，交通狀況目前仍是游客旅游首要考慮的因素。因此，可將景區交通線路納入公交或長途交通規劃設計中，不僅能分擔景區的投資壓力，還可深入挖掘周邊的市場潛力；再如將旅游線路和專用公路分開。其他基礎設施視實際情況而定。

三是整合資源。充分整合現有的專項扶貧資源，將旅游精準扶貧與教育扶貧、科技扶貧、農業扶貧、水利扶貧等扶貧形式相融合。具體根據國家水利風景區所在省市的實際情況而定。

四是加大產業配套力度，深度挖掘和開發旅游資源。目前，國家水利風景區的娛樂和旅游購物發展還十分薄弱，這就要求進一步把旅游和當地文化相結合，把民族風情與自然環境相結合，開發符合市場需要的娛樂設施，提升旅游附加值和綜合經濟效益。

五是做好宣傳工作。景區應整合電視、互聯網、微信、報紙雜志、推廣會等各種媒介，從不同層面加強宣傳。此項工作最好由專門的科室負責，效果會更好。

六是建立多元化幫扶體系，廣泛動員社會各界參與旅游扶貧開發。首先是政府、企業、非政府組織、社區、貧困人群、游客多層面的參與，充分調動社會群體的積極性；其次是各行政部門的多層面參與，推出上下聯動與配合，增強旅游扶貧的可操作性。

七是加強與貧困人群的溝通，建立良好的幫扶關系。首先加強對貧困人群的旅游扶貧宣傳，使其深入了解旅游扶貧的目的，進而提高參與率；其次加強培訓，賦予他們參與權利，通過旅游扶貧培訓，切實增強服務技能，將其納入旅游市場。

八是注重旅游精準扶貧過程的監控。首先建立健全管理制度；其次創新管理方法，重視扶貧前期規劃的論證，加強實施過程的監控管理，確保扶貧效果。

3.要加大貧困人群參與扶貧的廣度和深度

旅游精準扶貧強調貧困人口參與受益，他們參與的程度和方式對貧困人群受益產生重要影響。一是實施動態目標人群識別，從自愿申報到逐級審核再到評估審查，分階段識別貧困個體；二是建立檔案臺賬，保持更新，從而為旅游精準扶貧提供可靠的依據；三是以情動人的溝通模式，讓貧困客體自覺自愿加入扶貧的管理當中，努力營造良好、健康的扶貧氛圍。

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