貴州銅仁社會主義新農村建設水利扶貧試點做法與啟示

常全利

（水利部黃河水利委員會移民局，450003，鄭州）

銅仁位于貴州省東北部，地處武陵山腹地，是全國集中連片貧困地區之一，集“老、少、邊、山、窮”于一身，經濟總量小，人均水平低，自我發展能力不強。該地區降雨豐沛，河流縱橫，水資源豐富，但工程性缺水問題非常突出，是制約當地經濟社會發展和群眾脫貧致富的主要瓶頸之一。為深入貫徹中共中央、國務院《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1 號）的文件精神，認真落實科學發展觀，結合國家實施扶貧開發戰略和西部大開發戰略，積極探索水利在貧困地區社會主義新農村建設中發揮基礎和保障作用的有效途徑，指導新農村水利建設，2006年，水利部和貴州省人民政府聯合印發了《關于在貴州省銅仁地區開展社會主義新農村建設水利扶貧試點工作的意見》，決定以推進社會主義新農村建設為契機，開展水利扶貧試點工作。10年來，水利扶貧試點獲取了巨大成功。

一、基本做法

1.充分發揮“兩個積極性”

“兩個積極性”即中央與地方的積極性、政府和群眾的積極性。為基本解決工程性缺水問題，銅仁市堅持“兩條腿走路”方針，既爭取國家和省里投入，又實行民辦公助，引導群眾積極籌資投勞，把依靠國家支持與自力更生、充分發揮主觀能動性有機結合起來。

在調動縣、鄉政府積極性上，堅持召開市、縣、鄉黨政主要領導參加的水利扶貧三級干部大會以及水利扶貧冬春修現場會，在安排部署工作的同時強調水利建設的重要性，統一思想，明確要求，落實責任；同時把水利扶貧工作列入對各縣的目標考核重要內容，把水利扶貧干得好不好作為選干部、用干部的重要標準之一，并采取市級領導干部帶頭實地督查的方式促進工作有序開展。在調動群眾積極性上，對飲水安全、小型農田水利等群眾能夠參與的工程，堅持民辦公助，采取“一事一議”“民主決策”的方式，組織發動群眾投工投勞，實行“群眾投工投勞承諾制”和“群眾代表監督員制”，提高了受益群眾投入水利建設的積極性。與此同時，積極發動廣大干部職工特別是民兵預備役等力量投身農田水利建設，形成全民參與的良好局面。試點區規定：每年從國家財政年終一般性轉移支付增量中拿出2%，各縣（市、區）每年從國家財政年終一般性轉移支付增量中拿出8%作為市縣兩級水利扶貧項目配套資金。同時，組織農民自愿出資以及用優惠政策吸引社會資金開展水利建設。

2.開展體制改革、機制創新

（1）體制改革方面

一是組建大型灌區管理局。二是實行鄉鎮水利站和基層水管單位全部上劃，人、財、物由縣水利局統一管理。同時，將水管所工作人員全部列入財政預算管理，結合返鄉農民工再就業安置工作，新增部分人員專門負責對小（1）型和小（2）型水庫及灌區的管理。三是構建以縣為單位的供水公司、以水利部門為主體的股份制供水公司、以村組農戶為主體的農民用水戶協會等社會化服務體系。四是積極推進水務一體化改革，實行水資源統一配置管理。

始終堅持 “黨政領導強力推動、水利部門技術保障、相關部門緊密配合、廣大群眾積極參與”的工作運行機制。市縣兩級均成立由行政一把手負總責的水利扶貧試點工作領導機構，把水利扶貧工作作為全市大事來抓，經常研究水利扶貧工作，狠抓責任主體落實，從部門職責到具體項目責任分工都進行具體安排。

（3）監督機制方面

實行領導干部定點督查聯系制度，推行行政干部、業務干部“雙線責任制”，定人、定點、定項目，對工程建設進度、質量、施工組織等情況進行專項督促檢查，及時發現問題，提出整改措施，督促落實到位。實行水利技術人員現場蹲點，及時指導，確保工程能按進度要求保質保量完成。

（4）激勵機制方面

銅仁市與各縣簽訂責任狀，建立了有效的水利扶貧考核評價辦法，由地市財政拿出資金對工作突出的縣和有關部門實行績效考核，以機制激發干勁，用機制推進工作。

（5）投入機制方面

除積極爭取國家投資外，還按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各記其功”的原則，整合煙水配套、茶水配套、菜水配套、地下水開發、農業綜合開發、以工代賑等涉水部門資金；同時加大地方投入，要求大縣逐年遞增60萬元、小縣遞增40萬元水利建設資金。此外，還加大招商引資力度，吸引民間資金投資水利建設，逐步建立社會化、多元化的水利投入機制。

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3.規范工程建設和管理

一是在水利扶貧項目實施中，注重把水利建設與農業產業發展、工業產業發展、城鎮發展和生態旅游相結合，如實施煙水配套工程等，對調整產業結構起到了很大的促進作用。

二是在工程建設模式上，堅持因地制宜、分類實施。水利灌溉按照兩種方式進行建設，平壩丘陵地區的耕地灌溉主要通過骨干水利工程來解決，深石山區的坡耕地主要通過“三小”水利工程來解決補充灌溉問題，并以中小型水庫及渠系覆蓋面積為中心逐步延伸。農村飲水安全方面，以城鎮為中心向周邊農村覆蓋擴展。

三是積極發動群眾參與水利建設。對于施工技術相對簡單的工作，盡量使用當地勞動力。不僅增加了當地農民的收入，同時對工程質量也起到監督作用，保證工程質量穩定和提高。

四是大力開展產權制度改革。小型水利設施建成后，交由農村用水戶協會自行管理；“三小”水利工程實行“自建、自有、自用、自管”，將產權落實給農戶或聯戶。每一屆用水戶協會成員由該村村民選舉確定，并定期改選；農村用水戶協會合理收取水費以保證供水設備及供水管道和渠系的正常維護。

通過不斷實踐、總結，逐步形成了“政府引導、公司經營、協會管理、群眾參與”的新型管理模式。按照“誰管理、誰受益”原則，通過租賃、承包等方式落實管理責任主體，進一步加強農村水利工程的建后管理。通過組建農民用水戶協會等用水管理組織，實現水利工程管理責、權、利的有效統一，使水利設施的效益得到充分發揮。

4.民生水利、水利民生的有機結合

銅仁水利扶貧項目實施是以縣為單位，整合資金，整鄉推進，連片實施。一是水利工程布設注重民生，方案貼近群眾，讓群眾監督，讓群眾受益。如工程點布設、聯戶路硬化、沼氣池配套等都要充分考慮社會主義新農村建設規劃和布局。二是集中力量辦大事，創精品。三是圍繞新農村建設目標，以城鎮自來水延伸、鄉鎮集中供水和聯村供水等方式，解決城鄉居民飲水問題。通過水利扶貧試點，所覆蓋村的面貌煥然一新，新農村形象得到初步展現。

二、主要經驗

1.各級領導重視，上下左右一心

各級領導，特別是部、省領導高度重視水利扶貧試點工作，多次深入一線，親臨指導。水利部先后有陳雷部長等9位部級領導、幾十位司局級同志到銅仁幫助解決困難；省級領導多次對試點工作作出重要批示；銅仁市委、市政府領導人人有任務、個個有包點，各部門也以不同的方式參與試點工作；各縣鄉黨委、政府一把手將水利扶貧作為頭等大事，真抓實干，跟蹤問效。上下級、多部門通力合作，相互支持，有力地推動了試點工作進展。

2.組織保障到位，運轉和諧通暢

在組織上，建立了“部省領導、地方實施、群眾參與”的“三位一體”保障體制，形成了從上到下事事有專人負責、職責明確、目標具體的人員管理系統，為試點工作和諧運轉奠定了良好基礎。部、省成立了聯席會議制度，定期召開會議，研究解決重大問題；銅仁市及各縣成立了試點工作領導小組，明確由水利部門牽頭實施；各鄉鎮水利站根據工作量配備2~3人，由縣水利局統一管理、調配，確保重點項目順利實施。試點項目覆蓋的村寨成立項目管理理事會、協會等，負責涉及本村寨項目的日常管理、維護和運行。

3.創新工作機制，采取有力措施

一是建立領導督促檢查機制。水利扶貧試點實行一把手負責制，試點區每年召開一次有地、縣、鄉干部參加的“水利扶貧試點工作三級干部大會”，總結經驗，查找差距，布置任務，落實責任；建立地市領導定點督查聯系制度，實行行政和技術干部雙線責任制，把水利扶貧試點工作抓得好不好作為考核、獎懲干部的重要指標。

二是建立協作機制，充分發揮各部門的職能作用。根據試點工作需要，市、縣發改、財政、國土等部門協調配合，積極幫助解決試點推進中的困難和問題。統籌整合使用支農資金，提高了資金的使用效率。

三是發動受益群眾參與水利扶貧。在水利扶貧試點中，實行“民辦公助”，多籌多補，先干后補；采取“一事一議”“民主決策”的方式，發動群眾投工投勞，實行群眾投工投勞“四級承諾制”和“群眾代表監督員制”；實行“自建、自有、自用、自管”，將產權落實給農戶或聯戶，調動群眾參與水利扶貧建設。

四是實行智力幫扶。部、省派出優秀領導干部赴銅仁掛職，同時幫助培訓管理人員和專業技術人員，切實解決基層水利管理和技術力量薄弱問題。

4.嚴格試點質量，實施全程監控

一是狠抓水利扶貧試點項目前期管理，嚴把立項審查關。二是完善試點項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制；加強考核，簽訂質量責任書，實行“定質量、定工期、定任務、定標準、定獎懲”，試點項目跟蹤管理，建立農民質量監督員制度。三是試點工程驗收時，要對后期管理方案落實情況進行驗收，確保試點項目的可持續利用和管理。

三、重要啟示

1.政策支撐、部省支持、投資落實是試點成功的根本保障

試點以促進新農村建設為主題，以解決貧困山區工程性缺水為突破口，突出與民生密切相關的水利基礎設施建設，與國家西部大開發戰略的投資政策及強農惠民措施相吻合。試點期間，部、省領導始終給予關心、支持，中央始終保持了高水平投資力度，省里積極籌措配套資金，確保了試點順利進行。沒有國家有梯度的扶持政策支撐，貧困地區實現跨越式發展是不可能的。

2.體制順暢、機制合理是試點有效推進的關鍵所在

一是建立了“部省領導、地市實施、群眾參與”的“三位一體”保障體制，二是建立領導督促檢查機制，三是建立部門協作機制，四是建立試點監測機制，五是先試點后推開、先示范后推動，六是嚴格試點質量、實施全程監控。通過這些措施，有效推進了項目建設，促進了項目建設管理和運行管理的有效銜接，為項目持續利用提供了保證。

3.地方政府積極、群眾熱情參與是試點實施的前提和基礎

試點要有良好的群眾基礎和社會氛圍作保障。市委、市政府發出了“苦干十年，基本解決工程性缺水問題”的號召，積極發動廣大干部職工特別是民兵預備役等力量投身農田水利建設，動員人民群眾積極參加農田水利建設。試點區堅持“兩條腿走路”方針，把依靠國家支持與自力更生有機結合起來，在財政十分困難的情況下，出臺政策，堅持每年水利建設資金持續增加。通過 “民辦公助”“一事一議”“以獎代補、先干后補”等形式，實行群眾投工投勞“四級承諾制”和“群眾代表監督員制”，切切實實把試點抓實、做好。正是由于地方黨委、政府的強大決心、工作積極主動和當地廣大群眾的熱情參與，并持之以恒，確保了試點目標提前實現。

4.水利部門專業技術保障有力是推動試點的必要條件

第一，明確水利部門技術主體責任，整合全市水利系統專業技術人員，集中力量辦好試點項目。第二，下大力氣開展項目前期工作，為水利發展儲備了大量項目。第三，抓好項目落實，工程建設嚴格執行有關行業技術標準和規程規范，施工中嚴把資金關、材料關、制度關、資質關和驗收關。第四，安排水利專業技術人員現場蹲點進行技術指導，跟蹤落實各項工作。水利扶貧試點既培養鍛煉了水利隊伍，又促進了水利建設管理水平的提高。

5.整合社會力量、群策群力是做好水利工作的有效途徑

試點區按照 “渠道不亂、用途不變、各記其工”的原則，統籌整合使用水利扶貧、煙水配套、國土整治等支農資金，實現了水利扶貧與服務社會相結合，水利扶貧與群眾所需相結合，達到了“水利發展、群眾受益”的目的。

6.不斷探索、創新改革是可持續發展水利的源泉和動力

試點區在開展大規模、超強度水利建設的同時，充分考慮工程后期運行管理與維護，并進行了有益探索嘗試。如實施水管體制改革、供水企業化管理、組建農民用水戶協會等，及時移交工程，實行有償服務，保證了工程良性運行并長期有效地發揮效益。

[1]夏慶豐.深化銅仁水利改革發展的思考[J].中國水利，2014（7）.

[2]姚潤豐，周芙蓉.昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災”——我國首個新農村水利扶貧試點貴州銅仁模式調查[J].中國水利，2011（11）.