新聞傳播視角下知情權實現的障礙及法律規制

馬 驪

馬驪/河南廣播電視大學講師(河南鄭州450008)。

知情權是當代法治社會公民的一項基本權利，是公民實現其他權利的先決條件。知情權的實現有利于滿足人們的心理需求，調節人們的情緒，促進社會的穩定，也便于人們根據真實的信息做出選擇，更好地安排自己的生活。若公眾的知情權不能實現，會引得謠言四起，影響社會穩定，對公眾造成心理傷害。公民知情權雖然是一項憲法性權利，但由于公民個人不具備知悉一切社會事務的知識技術和物質裝備，只能集體將此項權利賦予新聞媒體來行使。［1］新聞媒體為人們提供了大量的，多樣化的信息，是人們了解社會信息的主要渠道，也成為公眾實現知情權的主要渠道。既然社會公眾知情權的實現，離不開媒體的傳播，那么從大眾傳播的角度對公眾知情權實現的現狀進行分析，找出實現的障礙，并進行法律規制，乃是實現公眾知情權的長遠之計。

一、公眾知情權實現的障礙

隨著中國民主和法制進程的推進，人們的權利意識不斷增強，推動了公眾知情權的實現。但新聞媒體信息傳播的渠道并不是十分暢通，應該公開的信息并不能及時為公眾獲知，從而阻礙了公眾知情權的實現，主要表現在以下幾個方面。

(一)媒體沉默

美國第35任總統約翰.F.肯尼迪認為:“信息的流動、在知情基礎上做出選擇的能力以及批評的能力等等所有民主政治賴以生存的假設條件，在很大程度上取決于傳播。”滿足人民群眾知曉與他們的最大利益和生活所需密切相關的新聞事件和新聞人物的真實情況的需要，是新聞媒體存在的目的和價值。目前的社會發展變化很快，信息量暴增，有些信息跟公眾的生活息息相關，有些信息雖然不見得跟公眾有切身的利害關系，也是公眾感興趣的，卻沒有相關報道。對2009年泰達隊“罷訓”、2012年天津薊縣火災、2013年天津申辦WTA等眾多公眾關心的問題，媒體都選擇了沉默。隨著自媒體時代的到來，個人成為獨立發布信息的主體，但由于自媒體本身的缺陷，和主流媒體相比，公眾對兩種傳播信息的媒體的信賴程度是有差別的，他們對主流媒體的信任度還是要高得多，因此，對于一些新聞事件，主流媒體的發聲是公眾實現知情權的重要因素。

(二)虛假報道

真實是新聞的生命，各國都將維護新聞的真實性視作新聞傳播活動的基本信條，而堅持新聞的真實性原則也是公眾實現知情權的基礎。但目前，媒體虛假報道已經不是新聞。從2010年1月初到2011年6月底，新聞出版總署直接查處的新聞領域違法違規案件699件，其中，虛假失實報道案件就有160件，占總數的22.9%。《新聞記者》雜志每年會盤點全國的虛假新聞，選擇負效應比較大且具有典型意義的案例進行剖析，并發布研究報告。2012年的研究報告指出，虛假新聞泛濫的趨勢雖然得到了遏制，但沒有銷聲匿跡，而且隨著時代的變化不斷演進出新的形態。虛假報道不僅損害了新聞媒體的信譽和新聞工作者的形象，也是對公眾知情權的踐踏。

(三)各媒體報道內容不一致，使公眾難辨真偽

當某一個事件，特別是涉及公眾人物的一些事件發生后，往往會引起社會的極大關注，各種媒體都爭先進行報道。但公眾看了各種報道之后，又往往產生困惑。如，劉翔受傷奧運退賽事件、陳光標詐捐案等，雖然真相應該只有一個，但不同媒體從不同的角度發布報道，內容相互沖突，面對媒體不同的表述，人們不知道事情的真相到底是什么。還有一種情況是問題出來以后，有媒體發出質疑之聲，卻沒有最終結果的報道。如，2012年被評為十大虛假新聞之一的“最美鐘點工”救人一案，《青年報》記者刊發了一篇質疑文章后，沒有相關的跟進報道，也沒有相關部門進行澄清，最終不了了之。

二、成因探析

(一)行政權力的干涉

改革開放以來，我們在各方面都取得了巨大的成績，但依然存在很多不足，尤其是體制上的缺陷，導致很多問題長期得不到解決，不良社會事件時有發生。屢禁不絕的礦難、交通事故、房屋橋梁倒塌、食品安全等，屢屢觸動人們的神經。事故發生的原因及處理結果，是公眾關注的焦點。當地政府往往怕影響自身形象，領導怕影響自己政績，即使媒體已經調查出事情的真相，或者用各種理由給媒體施加壓力，或者說是機密，不允許媒體公之于眾，使公眾的知情權不能實現。沉默其實并不是媒體的本意，而是一種無奈。在我國當前的現實生活中，公民權利和行政權力的關系尚沒有理順，行政權力過于強大，新聞自由并沒有得到充分的保護。“中國媒體業現在有個很大的問題，即一些部門利益甚至少數官員的個人利益不斷攪進媒體的采編過程，越是主流媒體，受這些利益的干擾越多”。善待媒體還沒有成為所有權力部門的座右銘，輕視媒體，利用手中的權力打壓媒體仍是一些部門的本能反應。云南《都市時報》2012年10月9日原本刊登了《福建“表叔廳長”來了》一文，捅出福建交通廳廳長李德金“腕戴50000元手表，腰系13000元皮帶”，該日已印報紙因此遭“封殺”(撤版重印)。有人在微博上貼出《都市時報》刊有“表叔廳長”一文的版樣，就是一個明顯的例證。

(二)對消息源缺乏相應的保護和救濟措施

消息源可能是記者本人，也可能是其他公民。目前中國社會處于轉型期，記者要對一些事件進行客觀公正的報道，往往會和相關利益團體產生矛盾甚至尖銳的沖突，人身安全面臨嚴重的威脅。對于一些不良事件，不管是記者，還是知情人，披露其中黑幕，往往會受到打擊報復。如，2008年《法制日報》下屬《法人》雜志社記者朱文娜，因為《遼寧西豐:一場官商較量》一文涉及遼寧省鐵嶺市西豐縣時任縣委書記張志國，西豐縣公安局以“涉嫌誹謗罪”為由，對其進行立案調查，西豐縣公安局的多名民警趕到報社，對朱文娜進行拘傳。2012年《西安晚報》記者因報道天價煙引起領導震怒，按照上級要求被停職，這類事情屢禁不絕的一個重要原因，就是我國目前對媒體和記者以及相關知情人缺乏相應的保護和救濟措施。如果我們對人類行為模式進行一般性概括，就會發現成本—收益的比較分析是任何人進行理性決策時必須遵循的思維方式。［3］對于記者和媒體，當披露事實的預期成本大于預期收益的時候，知情人說出真相的風險明顯高于收益的時候，誰會輕易去試探雷區?

(三)媒體為利益驅動

美國社會學家P.F.拉扎斯菲爾德和R.K.默頓在《大眾傳播，大眾興趣和有組織社會行為》(1949)一文中認為，大眾傳播可以使社會事件和人物等正當化，樹立威信，得到顯著地位;也可使之威信掃地，敗下陣來。一方面，媒體的宣傳效應會吸引一些企業和個人為了在激烈的競爭中獲勝，達到自己預期的目的而收買媒體，媒體受賄后，進行“特邀采訪”，接受贊助，對企業或個人進行“正面”宣傳或對某公眾人物進行炒作。另一方面，企業或個人出了問題以后，媒體或記者接受賄賂或者索要“封口費”而沉默不語的也屢見不鮮。另外，“事業性質、企業管理”的運作方式，使廣告在媒體的地位大為上升，而廣告也確實為媒體帶來了豐厚的回報。對經濟收益的追求使有些媒體要么刊登內容虛假的廣告，要么以新聞報道的形式發布廣告，還有的以專版專刊專題等形式刊載廣告，對企業或其產品進行宣傳，從而誤導消費者。當媒體的“金主”出了問題以后，媒體在進行報道的時候也很難不考量經濟利益的得失。隨著互聯網成為人們獲取信息的一個重要渠道，有的媒體違反記者站、網站管理規定，將報刊所辦網站或網站地方頻道業務承包給個人、廣告公司、文化傳播公司，導致亂象叢生。也有的媒體是為了嘩眾取寵，吸引公眾的眼球，虛構制造新聞。

(四)媒體缺乏深入調查研究

很多時候，記者無法在第一時間目睹事件的發生，這就要求記者通過采訪了解事情的真相。而面對記者的采訪，消息來源往往會因為顧及自己的形象，對要發布的信息進行選擇，對自己有利的大加宣揚，對自己不利的盡量避而不談，甚至故意釋放出一些錯誤的信息。新聞從業人員只有注重調查研究，認真核實信息來源，對事件的時間、地點、人物、過程、環境、條件、結果等基本事實都核實清楚，才能使新聞報道做到真實、準確、全面、客觀。但有的媒體為了搶新聞，在沒有調查核實的情況下就進行報道，導致報道內容出現偏差。微博的興起，使信息源變得更加復雜，每個人都可以變成一個信息源，公眾每天都面臨著無數的信息，魚龍混雜，真假難辨，有些媒體圖省事，沒有進行認真的調查核實就報道，從而損害了公眾的知情權。

三、法律規制措施

(一)制約行政機關對新聞媒體的干涉，保障新聞自由

主動行使且不受嚴格程序的限制，是行政權行使的特征，因而也最容易構成對公民權利的威脅。要制約行政機關對新聞媒體的干涉，就應建立問責制，對行政機關干涉新聞媒體的行為進行問責。2004年4月1日，新疆伊寧市開始實施《關于不得拒絕新聞媒體采訪的若干規定》，規定對新聞采訪實行首問負責制;“不得以任何借口拒絕新聞采訪，不得出現辱罵、推搡記者及沒收、損壞采訪器材等過激行為”。這是新疆第一項保護記者采訪權益的規定。目前，其他一些地方政府也出臺了問責規章，如，北京市政府制定的《北京市行政問責辦法》規定，從2011年10月1日起，北京市各級行政機關工作人員若出現不履行、違法履行、不當履行行政職責的26類違規問題，將受到行政問責，情節嚴重的，將給予責令辭去領導職務、免職的處理。哈爾濱市發布了《哈爾濱市行政問責規定》。但我們發現，地方政府制定的規章問責的范圍偏小，北京市的問責辦法雖然規定了“凡是媒體披露的應當予以行政問責的情形且確有證據的報道，應按照管理權限核實，并做出相關處理”，但都沒有規定對新聞媒體干涉新聞自由進行問責。為了保障媒體的報道權，促進公眾知情權的實現，應在相關的法規中增加對干涉新聞自由的問責。同時要增強問責的力度，除了行政機關內部的上級對下級同體問責以外，也要增加人大、政協、民眾等異體問責，并建立規范的、可操作的問責程序。而新聞媒體只有在消除了行政權力的強大干涉下，才能自由地對社會事件進行報道，保證公眾知情權的實現。

(二)建立健全消息源保護制度

只有對消息源進行充分的保護，才能解除他們的后顧之憂，新聞媒體獲得消息的渠道才能比較暢通，公眾的知情權才能實現。

1.加大對記者的保護力度。客觀報道事件真相，進行輿論監督是記者履行職能的表現。在社會實踐中，新聞記者在采寫一些批評性、揭露性新聞時，采訪權受到侵犯，人身受到傷害的事件屢見不鮮。整個社會亟待加大對記者的保護力度，確實維護記者的采訪權。其一，記者在新聞采訪時受到傷害，應和普通公民受到傷害相區別，因為公眾的知情權是建立在記者的新聞采訪權基礎上的，新聞采訪權受到暴力干涉，損害的是整個社會的公共利益，所以記者除了享有憲法和法律賦予的普通公民的各種權利外，還需要對其人身權和新聞采訪權加以特別的、明確的保護。在目前制定一部完整的新聞法不太現實的情況下，可以制定相應的行政法規，用法律的形式明確新聞采訪權的性質、范圍、方法、手段，將新聞采訪和輿論監督納入法治的軌道，使記者的新聞采訪權真正有法可依。其二，鑒于報道對象常常會采用辱罵、毆打、威脅、非法拘禁等方式侵犯記者人身權的現狀，對輕微的侵害行為可行政拘留幾天或者罰幾百元錢，對涉及殺人、傷害、非法拘禁、非法管制、報復陷害，構成犯罪的，按普通刑事案件處理根本不足以威懾相關人員，應遵從新聞界和一些學者建議，規定為法定的從重處罰的情節。其三，對于出現的以記者報道不實為由，對記者以侵犯名譽權或誹謗罪起訴的案件，司法機關在進行認定的時候，應注意文章反映的問題是否基本屬實或基本真實，由于媒體傳播具有時效性，要求媒體對每個細節都予以證實，在第一時間、第一現場就能做出準確無誤的報道是一種理想化的表現。對于先期報道中個別地方的出入，完全可以通過后期的動態報道予以更正。因此，只要報道的主要內容真實，且沒有侮辱、誹謗性言辭，即使細節上有些許出入，也不應認定為侵害名譽權或構成侮辱罪。這樣，記者在報道的時候才不會縮手縮腳，甚至沉默不語。

2.建立健全對其他消息源的保護制度。對記者保護消息源的權利，法律沒有做出規定，但在職業道德上，新聞界幾乎都認可記者不應出賣消息源的原則。美國哥倫比亞大學新聞學教授麥克爾.曼切爾在《新聞報道與寫作》一書中寫道:“消息來源是記者生命的血液。沒有通過消息來源得來的情況，記者就無法活動。”［4］只有保護消息源，新聞界才能夠得到源源不斷的公眾信息支持，鑒于此，不少國家均有“盾牌法”對秘密新聞源(線人)進行法律保護。在法律上，雖然美國聯邦政府沒有盾牌法，但有30個州有相關法律規定，賦予記者可以拒絕司法部門要求交代線人的要求的權利，關乎國家安全和重大公共安全等少數情況例外。瑞典、韓國、英國、俄羅斯、德國等也都明確規定了新聞記者的這一權利。但這種權利也不是絕對的，比如《紐約時報》規定，一些涉及犯罪審判、國家安全等方面的報道，記者經授權方可使用匿名消息來源。因此，中國也應借鑒國際經驗，通過立法確立媒體的消息隱匿權，同時將涉及國家安全、重大公共利益等特殊情況排除在外。

(三)完善嚴防有償新聞、虛假新聞、虛假廣告的法律措施

針對有償新聞、虛假新聞、虛假廣告近幾年愈演愈烈的趨勢，2011年10月新聞出版總署印發了《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》，從“新聞記者采訪的基本規范”、“新聞機構管理的基本職責”、“虛假報道的處理規則”和“法律責任追究的基本原則”等四個方面對防止有償新聞、虛假報道做出明確具體的規定，但狀況并沒有根本好轉。2012年開展了專項活動進行整治，但從效果來看，又出現一些新的問題，究其原因，一是《規定》和《通知》屬于部門規章，法律位階低，很難發揮應有的效力;二是法律規定的處罰力度不夠大，對違法違規行為威懾力不夠;三是對有償新聞司法認定不足，沒有引起相關人員和部門的足夠重視。要想從長遠解決這些問題，必須注意以下問題。

1.提高規范新聞活動的法律的位階，制定新聞行政法規。在目前由全國人大常委會制定統一的新聞法仍有難度的情況下，可以先由國務院制定相應的行政法規，在保障新聞自由的同時，對媒體的新聞活動進行相應的規制，改變新聞活動很大程度上靠道德、自律、相關部門專項活動的局面，增強規范的力度和穩定性。

2.對違規行為加大處罰力度。國外處理行業內的違規行為，主要依靠公眾的自覺抵制和“報業評議會”、“新聞評議會”一類的自律組織處理投訴。在我國新聞界目前缺少一個全行業的自律組織的情況下，通常的行政手段和運動式的專項治理活動，雖然短期內也能收到一定的效果，卻終不能抽薪止沸。鑒于有償新聞、有償不聞、虛假新聞、虛假廣告的相關媒體人員往往是出于貪利，采取一般的行政措施，如僅僅剝奪記者和媒體的從業資格，并不能形成足夠的威懾。因此，對于情節比較嚴重或造成嚴重后果 ，尚構不成犯罪的，予以一定的金錢剝奪，從經濟上加以制裁，將更富有意義。因此應在行政法規中規定對相關人員處以罰款，使他們追逐利益的目的不能實現，造成違法的不經濟，從而降低違法的動機。

3.對有償新聞進行正確司法認定。“在司法實踐中，一般只由有關行政部門或行業主管部門以‘違規’或‘違紀’的方式進行處罰。新聞記者搞有償新聞行為被查出來，其處罰也僅限于紀律或行政層次，或是被本單位的領導口頭警告，或是坐下來草草寫個檢查，即便有的人收受錢物數額比較大，影響惡劣，最嚴厲的處罰不過是被掃地出門，換個地方換個單位接著干”。［5］對新聞記者、編輯等新聞工作人員及相關負責人故意利用職務上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人非法提供便利，有償不聞、制造有償新聞、虛假新聞和發布虛假廣告的，是否應該按受賄罪進行處罰，學界曾有爭論。根據我國刑法第93條的規定，國家工作人員即國家機關中從事公務的人員，國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。雖然非時政類報刊出版單位正在進行轉企改制，有相當數量的新聞傳播機構已經以企業法人的身份在工商部門登記，但從目前的體制來看，新聞傳播機構仍屬于國有事業單位，新聞記者、編輯等新聞工作人員及相關負責人的新聞活動應被視為公務行為。這些人在新聞活動中利用職務上的便利收受或者索取財物，為他人提供便利，搞各種形態的有償新聞，其實也是一種錢權交易，和國家工作人員受賄在本質上是一樣的，應按受賄罪進行處罰，這一點在司法實踐中也不斷受到肯定。對于目前記者對一些有“問題”的企業或個人，利用媒體的監督功能進行敲詐的，也應按照受賄罪進行處罰。對于假記者以曝光負面新聞勒索錢財的，如果數額較大或者情節嚴重，應按照刑法第274條“敲詐勒索公私財物，數額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制;數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑。”的規定進行懲罰。

公眾知情權的實現在很大程度上依賴于新聞媒體的傳播，在完善法律規制措施的同時，還應當加強對記者的職業道德教育，增強媒體和記者責任感，道德和法律雙管齊下，使新聞媒體的傳播活動更加有序，最終促進公眾知情權的實現。

［1］曲直.知情權:陽光下的覺醒［M］.北京:中國工商聯合出版社，2004:152.

［2］單仁平.“跨省撤稿”，莫用沉默隱晦刺激猜測［N］.環球時報，2012-10-10(15).

［3］［美］理查德.A.波斯納.法理學問題［M］.蘇力譯，北京:中國政法大學出版社，1994:135.

［4］林如鵬.新聞采訪學［M］.武漢:暨南大學出版社，2004.

［5］(http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.aspid=906有償新聞，關鍵是依法治理2013年2月19日