論國內(nèi)房產(chǎn)稅試點改革的合法性與合理性——以上海市房產(chǎn)稅試點為例

李 飛

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海200234）

最近，國家出臺各項政策以達到調(diào)控國內(nèi)房地產(chǎn)市場的目的，更有擬出臺最新的房產(chǎn)稅以取代頻繁變更的房屋限購政策。而在2011年，上海市成為國內(nèi)房產(chǎn)稅改革的試點城市之一，并出臺了一系列為推行房產(chǎn)稅試點改革的規(guī)定。2011年1月27日，上海市人民政府印發(fā)《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》（以下簡稱《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》），并于2011年1月28日正式實施。然而，對上海市房產(chǎn)稅試點的合法性和合理性問題卻并沒有很準確的定性。嘗試解析相關(guān)問題，弄清其本質(zhì)。

一、上海市房產(chǎn)稅試點改革的合法性

國務(wù)院于2011年1月底召開了一次常務(wù)會議，此次會議決定將在部分城市實行針對個人住房征收房產(chǎn)稅的試點改革。但是，針對個人住房進行房產(chǎn)稅征收的有關(guān)具體征收辦法是由該試點所在的省、自治區(qū)或直轄市人民政府通過行政立法來制定與實施的，上海市印發(fā)的《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》正是根據(jù)此次會議的有關(guān)精神制定出來的。然而，其合法性存在很大爭議，引發(fā)了人們的思考。首先，國務(wù)院常務(wù)會議的會議精神是否具有法律效力；其次，如果國務(wù)院常務(wù)會議的會議精神具有法律效力，那么，其效力來源于何處；最后，上海市是否有權(quán)根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議的會議精神進行相關(guān)行政立法行為，即國務(wù)院是否有權(quán)根據(jù)其常務(wù)會議授權(quán)地方人民政府進行行政立法。根據(jù)《國務(wù)院工作規(guī)則》第三十七條第一款中的規(guī)定，國務(wù)院常務(wù)會議的主要任務(wù)是：（1）討論決定國務(wù)院工作中的重要事項；（2）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（3）通報和討論其他重要事項。從中可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院常務(wù)會議的主要任務(wù)是對國家的有關(guān)重大事項進行討論，并未規(guī)定其具有授權(quán)立法的權(quán)力。此外，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱 《立法法》）中也沒有相關(guān)條文規(guī)定國務(wù)院可以通過其常務(wù)會議賦予地方人民政府以行政立法的權(quán)力。事實上，在憲法、法律和行政法規(guī)中并沒有相關(guān)條文確定國務(wù)院常務(wù)會議的會議精神具有法律效力以及授權(quán)立法的權(quán)力。如果按照以上分析，上海市人民政府根據(jù)該國務(wù)院常務(wù)會議的會議精神制定《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》的行政立法行為確實沒有相關(guān)法律依據(jù)，不具有合法性。可是，上海市制定《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》是否依據(jù)了其他的法律規(guī)定，下面就該問題和上述提及的合法性問題進行論述與分析。

（一）與上海市房產(chǎn)稅試點合法性密切相關(guān)的行政法基本原則

在具體分析問題之前，有必要了解相關(guān)的行政法基本原則，因為它對行政立法行為有著基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的影響。

有關(guān)行政法基本原則的含義，我國學(xué)者姜明安認為，它是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范。[1]65因此，行政法基本原則是行政法這一部門法領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性規(guī)范”，具有統(tǒng)領(lǐng)性的作用，其他具體行政法規(guī)則和原則應(yīng)該以其為自身存在的基礎(chǔ)和前提。

1.依法行政原則是法治國家和法治政府的要求

依法行政的基本含義是指政府實施的一切行政行為都應(yīng)依法而為，受法的制約。[1]65依法行政強調(diào)行政機關(guān)行使行政權(quán)力，管理行政事務(wù)，必須依法進行。在行政立法方面，其要求政府在實施行政立法行為過程中必須符合依法行政原則的要求，行政立法行為必須依照憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，只有符合憲法和法律時，才能成為行政行為的合法依據(jù)。

2.保障公民權(quán)利與自由原則

該原則是指行政法規(guī)及行政法律制度應(yīng)以保障公民等一方（自然人、法人和其他組織）合法權(quán)利與自由為出發(fā)點和歸宿，確認并保證公民等一方合法權(quán)益得以實現(xiàn)。[2]45該原則在行政立法領(lǐng)域的表現(xiàn)則是它要求行政立法機關(guān)在制定行政法律規(guī)范時應(yīng)該以保障公民等行政相對人的合法權(quán)利與自由為導(dǎo)向，不得隨意通過行政立法的形式來剝奪、限制公民等行政相對人所擁有的合法權(quán)利與自由。

3.越權(quán)無效原則

其基本含義是行政機關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超越法定權(quán)限的行為無效，不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。[1]71關(guān)于越權(quán)無效原則的重要程度，英國行政法學(xué)家韋德教授認為它是行政法的“核心原則”。而該原則有要求行政機關(guān)不得事務(wù)越權(quán)，表現(xiàn)在行政立法方面即政府不得制定只能由法律規(guī)定事項的行政法規(guī)、規(guī)章。

4.正當(dāng)法律程序原則

我國行政法學(xué)家姜明安教授認為其基本含義是行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行為。它必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟途徑等。[1]75該原則在行政立法方面表現(xiàn)為要求行政機關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章應(yīng)通過政府公報、政府網(wǎng)站或其他公開出版的刊物說明理由，以聽取社會各方面的意見和建議，再結(jié)合社會各界的不同反饋，對該行政立法行為有針對性地加以制度上的明確規(guī)范與約束，從而保障行政相對人的合法權(quán)益。

5.行政公開原則

其基本含義是政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開進行；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)行為的標準、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機關(guān)及其工作人員的活動情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。[1]77該原則對行政立法行為的要求具體表現(xiàn)為對行政立法權(quán)力運行的依據(jù)、過程、結(jié)果和政府信息等內(nèi)容進行公開，從而保證行政立法和行政政策制定在程序與內(nèi)容上的公正、合法。

（二）關(guān)于上海市房產(chǎn)稅試點合法性問題的分析

1.《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》與《立法法》

《立法法》在規(guī)范立法行為方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其主要是在立法的程序與權(quán)限這兩個方面對各種立法行為進行規(guī)范。想要確切了解某一立法行為是否與《立法法》的具體規(guī)定相悖，一方面需要對具體立法行為的整個過程，即立法程序進行審查，另一方面需要對這一立法行為的具體內(nèi)容進行實質(zhì)審查。如果某一立法行為在程序與實體這二者中有一個方面不符合《立法法》的規(guī)定，那么可以斷定該具體立法行為是違法的。以上情形對屬于立法行為之一的行政立法行為同樣適用。

根據(jù)《立法法》第二條的規(guī)定，該法規(guī)定著法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止。同時，《立法法》第四條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”而《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》是由上海市政府制定的，在性質(zhì)上屬于地方政府規(guī)章，并且是在《立法法》公布并施行之后制定的，所以，《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》的制定應(yīng)當(dāng)同《立法法》關(guān)于制定地方政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定相符合。

此外，根據(jù)我國《立法法》第八條中的有關(guān)規(guī)定，可以了解到關(guān)于基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能通過法律加以規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章等效力位階在法律之下的法律規(guī)范在沒有法律規(guī)定的情況下無權(quán)對以上事項加以規(guī)定。此外，《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”《立法法》第七十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。”通過對以上兩個法律條文的解讀并結(jié)合本文，可以獲悉國務(wù)院只有在全國人大及其常委會授權(quán)的前提下，才有權(quán)針對稅收制定相應(yīng)的行政法規(guī)，而省一級地方政府和較大的市的人民政府才可以依據(jù)國務(wù)院制定的行政法規(guī)進一步制定相關(guān)的地方政府規(guī)章。

值得深思的是，上海市人民政府制定《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》的法律依據(jù)是哪部法律或行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》第二條、第八條的規(guī)定和以上分析，國務(wù)院于1986年9月15日頒行的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（以下簡稱《房產(chǎn)稅暫行條例》）在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》第九條規(guī)定，國務(wù)院只有在一種條件下才有權(quán)對稅收這一事項先制定行政法規(guī)，即必須得到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)。國務(wù)院根據(jù)1984年9月18日全國人民代表大會常務(wù)委員會作出的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》（已被第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會于2009年6月27日廢止）的授權(quán)，可以在實施工商稅制改革的過程中，對稅收方面的有關(guān)事項擬定稅收條例，并由其發(fā)布試行。因此，《房產(chǎn)稅暫行條例》所具有的立法權(quán)限是通過全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的，并且至今有效，其制定是具有法律依據(jù)的。

根據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)來制定地方政府規(guī)章。那么，根據(jù)該條的規(guī)定，國務(wù)院制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》應(yīng)該是上海市政府制定《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》的立法依據(jù)。因此，《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》在立法權(quán)限和立法程序方面是符合《立法法》關(guān)于制定地方政府規(guī)章的程序性規(guī)定的，同時該行政立法行為與越權(quán)無效原則的精神與要求也是并行不悖的。

此外，根據(jù)《立法法》第七十四條的規(guī)定，由國務(wù)院參照《立法法》第三章的規(guī)定對制定國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的程序加以規(guī)定。再者，《立法法》第七十五條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定。”《立法法》第七十六條規(guī)定：“部門規(guī)章的正式頒行須經(jīng)部門首長簽署命令后才能予以公布。地方政府規(guī)章的正式頒行須經(jīng)省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令后才能予以公布。”《立法法》第七十七條規(guī)定：“部門規(guī)章在簽署公布后，應(yīng)當(dāng)及時在國務(wù)院公報、部門公報或在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。地方政府規(guī)章在簽署公布后，應(yīng)當(dāng)及時在本級人民政府公報和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。”以上具體規(guī)定是《立法法》對制定國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的具體程序要求。再者，國務(wù)院依照《立法法》第七十四條規(guī)定，于2002年1月1日起頒布施行《規(guī)章制定程序條例》，它較《立法法》更為詳細地規(guī)定了規(guī)章的立法程序，主要包括立項、起草、審查、決定和公布以及解釋與備案等階段性步驟。通過將上海市政府制定《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》時的立法過程與《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》所規(guī)定的具體內(nèi)容進行結(jié)合與分析，來判斷上海市政府的行政立法行為是否合法。

首先，上海市人民政府是該地方政府規(guī)章的立法主體；其次，該地方政府規(guī)章是經(jīng)過上海市政府常務(wù)會議或者全體會議決定并通過的；再次，該地方政府規(guī)章是由上海市市長簽署命令予以公布的；最后，該地方政府規(guī)章及時在上海市政府公報和上海市范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上進行刊登，以便社會公眾能在第一時間內(nèi)了解 《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》的具體內(nèi)容。[3]77但實際情況是，上海市政府在制定該地方政府規(guī)章時卻未嚴格依照《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序進行相關(guān)的行政立法行為。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第十五條的規(guī)定，起草的規(guī)章若直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，且后者對該規(guī)章存在重大意見分歧的，該規(guī)章就應(yīng)當(dāng)向社會公布，以征求社會各界的意見，起草單位也可以舉行聽證會。此外，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第二十二條的規(guī)定，對于規(guī)章送審稿涉及的重大問題，法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，以聽取意見和研究論證。如果說在起草階段，上海市政府對于起草的規(guī)章是否需要舉行聽證會具有選擇權(quán)，但在審查階段上海市政府對于征收房產(chǎn)稅這種直接涉及公民切身利益的重大問題沒有舉行座談會、論證會，也未聽取廣大社會公眾與專家的意見和建議，仔細推敲與研究論證更無從談起。該行為已經(jīng)明顯違反了《規(guī)章制定程序條例》的具體規(guī)定。

因此，綜合以上分析，雖然《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》在立法程序這一點上并未違反《立法法》中的有關(guān)規(guī)定，擁有對房產(chǎn)稅進行行政立法的權(quán)限，但是它并不符合國務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》中有關(guān)聽證方面的具體規(guī)定，同時也與上述行政法基本原則的具體要求不相符合，沒有切實保障公民的合法權(quán)利。

2.《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》與《房產(chǎn)稅暫行條例》

《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》）第三條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行。”同時第三條還規(guī)定：“法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”為了更加具體、直觀地了解《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》與《房產(chǎn)稅暫行條例》的差異，從六個方面對二者進行比較分析。

第一，在房產(chǎn)稅征收范圍方面，根據(jù)國務(wù)院制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》第一條的規(guī)定，房產(chǎn)稅的征收范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)。而依據(jù)上海市制定的《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》第一條的規(guī)定，征收房產(chǎn)稅的試點范圍為本市行政區(qū)域，即上海市行政區(qū)劃范圍內(nèi)。因此，后者關(guān)于房產(chǎn)稅征收范圍與前者的具體規(guī)定相符合。第二，在納稅主體方面，根據(jù)《房產(chǎn)稅暫行條例》第二條規(guī)定，繳納房產(chǎn)稅的納稅主體是房屋的產(chǎn)權(quán)所有人。而依據(jù)《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》第三條規(guī)定，納稅主體為應(yīng)稅住房產(chǎn)權(quán)所有人。所以，后者的納稅主體即納稅人符合前者的規(guī)定。第三，在計稅依據(jù)方面，《房產(chǎn)稅暫行條例》第三條規(guī)定，房產(chǎn)稅依照一次減除占房產(chǎn)原值10%-30%后的余值來計算需要繳納的房產(chǎn)稅額度。由省、自治區(qū)、直轄市人民政府對具體減除幅度進行規(guī)定。如果沒有房產(chǎn)原值作為計稅依據(jù)，由房產(chǎn)所在地稅務(wù)機關(guān)參考同類房產(chǎn)核定。但是《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》第四條卻規(guī)定，房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)應(yīng)該參照應(yīng)稅住房的房地產(chǎn)市場價格并以此為評估值，且須在規(guī)定的周期內(nèi)對評估值進行重新評估。在試點改革的初期，以應(yīng)稅住房的市場交易價格作為暫定計稅依據(jù)，暫按應(yīng)稅住房市場交易價格的70%來計算應(yīng)該繳納的房產(chǎn)稅額度。可見，二者在計稅依據(jù)方面并不符合，在計稅所依據(jù)的房產(chǎn)原值比例上存在一定的差異。前者規(guī)定房產(chǎn)稅的計稅標準是依照房產(chǎn)原有價值來計算的，因而標準值是固定不變的。但后者規(guī)定房產(chǎn)稅的計稅標準為當(dāng)時的房地產(chǎn)市場價格，所以該標準值是不斷浮動變化的。第四，在適用稅率方面，按照《房產(chǎn)稅暫行條例》第四條規(guī)定，可以理解為：在通常情況下，房產(chǎn)稅所適用的稅率為1.2%，應(yīng)當(dāng)繳納的房產(chǎn)稅是依照房產(chǎn)余值來計算的；當(dāng)房屋被出租時，所適用稅率為12%，應(yīng)該繳納的房產(chǎn)稅是依照房產(chǎn)租金收入來計算得出的。然而《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》第五條規(guī)定，房產(chǎn)稅的適用稅率暫定為0.6%。當(dāng)屬于納稅對象的住房每平方米市場交易價格比本市上年度新建商品住房平均銷售價格低2倍（包括2倍）時，適用稅率暫時減至0.4%。因此，在房產(chǎn)稅適用稅率上后者適用的房產(chǎn)稅稅率明顯低于前者規(guī)定的稅率，二者之間的規(guī)定并不一致。第五，在免納房產(chǎn)稅方面，《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條規(guī)定，個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)是屬于免于繳納房產(chǎn)稅的房產(chǎn)項目的。而《上海市房產(chǎn)稅試點暫行條例》第二條卻規(guī)定，對于上海市本地居民在上海市新購且屬于其第二套及以上的住房和非上海市本地居民在上海市新購的住房進行房產(chǎn)稅征收，這些都屬于應(yīng)稅房產(chǎn)。經(jīng)過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，后者的規(guī)定并不符合前者的相關(guān)規(guī)定，因為前者規(guī)定“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”是應(yīng)當(dāng)免納房產(chǎn)稅的，但是后者對“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”即新購房產(chǎn)與原房產(chǎn)的合計面積人均超過60平方米且屬于新購住房的超出部分征收房產(chǎn)稅。《上海市房產(chǎn)稅試點暫行條例》在該點上的規(guī)定已經(jīng)明顯違反了《房產(chǎn)稅暫行條例》的具體規(guī)定。第六，在稅收征管方面，《房產(chǎn)稅暫行條例》第九條規(guī)定，房產(chǎn)所在地的稅務(wù)機關(guān)是進行房產(chǎn)稅征收的主體。《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》第八條規(guī)定，由應(yīng)稅住房所在地的地方稅務(wù)機關(guān)對房產(chǎn)稅的征收具體負責(zé)。因此，在房產(chǎn)稅征收管理方面后者符合前者的具體規(guī)定，同時也符合《稅收征收管理法》的相關(guān)規(guī)定。

通過對具體立法內(nèi)容的分析可以得出以下結(jié)論，即在房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)、適用稅率和征收對象等具體規(guī)定方面，作為下位法的《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》違反了上位法《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，是不合法的。

一個行政立法行為如果要達到合法的條件，就必須同時滿足形式要件與實質(zhì)要件的要求，做到行政立法過程與行政立法內(nèi)容的合法、有效，只有這樣才能實現(xiàn)良法之治。

二、上海市房產(chǎn)稅試點改革的合理性

（一）與上海市房產(chǎn)稅試點合理性密切相關(guān)的行政法基本原則

1.比例原則

其基本含義是行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益。如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。[1]74

2.行政公正原則

該原則是確保行政機關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果為社會一般理性人認同、接受所要遵循的基本原則。[4]43它的基本精神表現(xiàn)為行政機關(guān)及其工作人員在對待擁有不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人時，應(yīng)平等待之，做到辦事公允，不徇私情。[1]79

3.行政公平原則

行政公平是民主國家的要求，其基本要求是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)平等對待行政相對人，不得進行歧視。

（二）關(guān)于上海市房產(chǎn)稅試點合理性問題的分析

行政機關(guān)實施行政行為的目的是為了公共利益，而行政機關(guān)在追求公共利益這一目的的同時可能會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生損害。根據(jù)比例原則，行政機關(guān)在作出行政行為之前，必須首先對社會各方面的利益進行科學(xué)、公平以及合理的衡量，只有通過利益衡量，論證、分析該行政行為是否能實現(xiàn)預(yù)測的行政目的，是否具有適當(dāng)性，才能達到各方利益的均衡。如果上海市征收房產(chǎn)稅的行政行為對樓市房價、居民收入分配等調(diào)控收效顯著，對行政相對人權(quán)益損害較輕，那么可以說是符合比例原則的。但是，如果該行政行為的收效甚微，且對行政相對人權(quán)益損害過度，那就是明顯與比例原則相悖的。況且，在公共利益與公民利益面前，上海市政府若要作出科學(xué)的利弊權(quán)衡，至少應(yīng)該舉行面向社會公眾的聽證會，實現(xiàn)決策民主化，以保障決策的科學(xué)化。上海市在對待房產(chǎn)稅試點方案是否需要成本與效益的分析，是否會達到預(yù)測的理想效果等一系列問題上并沒有給出科學(xué)的、可信的論證。而且，上海市對于房產(chǎn)稅試點方案并沒有舉行公開、公正的聽證會和專家座談會，進行民主、科學(xué)的論證。所以，上海市房產(chǎn)稅試點是不符合比例原則的。

行政公平原則與行政公正原則二者之間是辯證統(tǒng)一的，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。公平是公正的內(nèi)在要求，如果沒有了公平，就沒有所謂的公正；公正是公平的保障，實現(xiàn)了公正，就必然能保證公平，倘若沒有了公正，便會唇亡齒寒，公正的意義變得微乎其微。二者之間相互依存。

通過對上海市政府頒行的《上海市房產(chǎn)稅試點暫行辦法》具體內(nèi)容的分析，特別是在征稅對象方面的分析可以發(fā)現(xiàn)，對上海本地居民與非上海本地居民適用不同的征稅措施，給予前者更加寬松的征稅政策，顯然該暫行辦法在一定程度上具有戶籍歧視的傾向。另外，只針對新購住房進行征稅而不對原有住房進行征稅，對本地居民的免稅條件較外地居民的免稅條件明顯寬松，這些舉措顯然違背了行政公平原則。

在征稅時間范圍方面，上海市房產(chǎn)稅試點方案以該試點方案實行之日作為劃分標準。如果按照這一標準，那么無論個人擁有多少房產(chǎn)，只要擁有房產(chǎn)之時是在試點方案實行之前都無需繳納房產(chǎn)稅。可見，對于以購買房產(chǎn)的時間這一標準來確定納稅人履行繳納房產(chǎn)稅義務(wù)，而非依據(jù)其是否具有支付能力，[5]87這樣的標準顯然是同行政公平與公正的精神相背離的。

在實際效果方面，根據(jù)上海市統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《上海統(tǒng)計年鑒2013》和2012年上海市房地產(chǎn)開發(fā)銷售情況中有關(guān)商品房銷售數(shù)據(jù)顯示，2012年全年上海商品房銷售面積為1 898.46萬平方米，[6]與上一年度同期相比增長7.2%，其中新建商品住宅成交均價較2011年度仍然上漲約3.14%。[7]通過對比可以了解到，上海市對部分個人住房征收房產(chǎn)稅對其房地產(chǎn)市場的商品房成交量和價格走勢并未產(chǎn)生實質(zhì)影響，未能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場。

由于房產(chǎn)稅試點涉及法律制度、稅收制度等社會制度，牽一發(fā)而動全身，具有一定的改革風(fēng)險，因而在決定實施相應(yīng)行政行為前，必須經(jīng)過民主、科學(xué)的論證與分析，制定相關(guān)的法律制度，從而保證各項制度之間的合理銜接，避免出現(xiàn)破壞社會法治與社會民主的情形。這樣不僅有利于促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展，也有利于社會民主與法治國家建設(shè)。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011.

[2]馬懷德.行政法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2007.

[3]劉升.渝滬試點房產(chǎn)稅立法的合法性[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（5）.

[4]張樹義.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

[5]張婉蘇.房產(chǎn)稅稅制改革再思考[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011（5）.

[6]上海統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊.主要年份商品房銷售和出租情況 [EB/OL].[2014-04-16].http://www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj13.htm?d1=2013tjnj/C1803.htm.

[7]上海市統(tǒng)計局.2012年本市房地產(chǎn)開發(fā)銷售情況[EB/OL].[2014-04-16].http://www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201301/251763.html.