澳門特別行政區(qū)立法會議員利益表達模式
——以書面質(zhì)詢時間序列為中心的分析

蔡永君，何偉鴻

（中國人民大學，北京100000）

·行政學研究·

澳門特別行政區(qū)立法會議員利益表達模式
——以書面質(zhì)詢時間序列為中心的分析

蔡永君，何偉鴻

（中國人民大學，北京100000）

《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予立法會議員可對政府工作提出質(zhì)詢，其中，書面質(zhì)詢已成為其代表民意監(jiān)督行政當局的最活躍方式。澳門立法會議員通過直選、間選和委任三種方式產(chǎn)生，本文以第三屆立法會議員（2005─2009）為樣本，運用兩階段聚類分析方法了解不同的選舉途徑是否會造成議員利益表達行為的差異，以及不同當選形式的議員在縱向時間對政策范疇關(guān)注的變化，分析結(jié)果顯示直選議員較傾向運用制度化的利益表達模式，利益表達范疇也傾向于社會當時關(guān)注的熱點議題，結(jié)果同時顯示了往后各屆立法會議員利益表達的基本模式。

澳門；立法會議員；利益表達；兩階段聚類分析

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.009

為配合社會對政制發(fā)展的訴求①澳門特區(qū)政府提出2009年實行《選民登記法》、《立法會選舉法》和《行政長官選舉法》，而早在2008年社會上已有一些聲音指出政制發(fā)展的步伐過于緩慢，如《政改無寸進令人失望》，《正報》2008年2月29日第01版；《循序漸進是擋箭牌嗎》，《訊報》2008年3月7日第4版。而在2010年，行政長官崔世安在施政答問大會上則表示“政府注意到一些社會人士對政治體制發(fā)展的有關(guān)訴求，因此今年會進一步廣泛聽取公眾意見，嚴格按照《澳門特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定，進一步分析、研究及妥善處理政制發(fā)展問題。”見《吳國昌指特首宜開誠布公說明自己看法崔稱今年廣泛聽取民意研究政制發(fā)展》，《華僑報》2010年3月18日第14版。另一方面，香港2010年的“政改方案”獲得通過后，也促使澳門對政制發(fā)展問題的討論更為積極，見《議員認港政改方案堪借鏡》，《澳門日報》2010年6月28日第B08版；《政制發(fā)展方案宜早不宜遲》，《訊報》2010年9月3日第3版。，2012年澳門特區(qū)政府提出了“2+2+100”的政制發(fā)展方案。經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意并報呈全國人民代表大會常務(wù)委員會備案而作出修訂，以作為2013年第五屆立法會選舉的基本制度。咨詢過程中最大爭議點之一是立法會直選、間選議席的比例問題，有意見認為透過直選代表能更好體現(xiàn)代議政制的利益代表功能②《兩團體倡議席減三減三加六》，《正報》2012年3月14日第04版；《公民力量倡立會直選過半》，《澳門日報》2012年4月12日第A06版。，減少間選、委任議席，增加直選議席將有助強化居民利益代表功能③《新澳門學社發(fā)表聲明稱立法會間選議席不能加》，《華僑報》2012年3月11日第24版；《公職協(xié)會收集萬人意見多支持增四直減四委議席》，《新華澳報》2012年4月25日第02版。。相對而言，亦有意見指出政制發(fā)展急促將破壞澳門原有的共識、協(xié)商政治的氛圍，全面直選也易于造成民粹主義④《欲速不達量力求進》，《澳門日報》2012年3月16日第A07版；《警惕民粹主義對澳門的危害》，《正報》2012年4月18日第P01版。。

2005年至2009年是澳門經(jīng)濟高速增長的時期，除2009年受國際金融海嘯的影響外，澳門本地生產(chǎn)總值皆保持兩位數(shù)增長（13.9%─24.8%）⑤見澳門特別行政區(qū)統(tǒng)計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。；然而，伴隨經(jīng)濟發(fā)展，勞工矛盾、貧富差距加劇、高通脹、房價颷升以及澳門經(jīng)濟脆弱性等問題也逐漸浮現(xiàn)。第三屆立法會更暴露了特區(qū)政府在廉政建設(shè)、公共財政監(jiān)督等方面的缺失，“歐文龍貪腐案”的揭發(fā)對特區(qū)政府的管治威信和民望帶來巨大沖擊，同時，2009年行政長官和立法會換屆的雙選舉亦使上述立法會會期具有特殊的政治意義。

本文通過分析不同立法年度內(nèi)，直選、間選和委任議員在立法會書面質(zhì)詢的關(guān)注范疇，了解在不同時間點上，議員當選途徑與其利益表達行為差異之間的關(guān)系，并結(jié)合熱點議題分析不同議員的政治利益取向。

一、政治精英的利益代表與表達

自古以來利益就與人類的生活具有不可分割的原生性。不管是個人生存的需要還是社會化過程的必需品，利益表達也就具有其必然性和現(xiàn)實性。作為現(xiàn)代民主政治的重要組成部分，在實行議會民主的國家或地區(qū)，人們主要通過選出的代表在議會中代為表達自己的訴求。詹姆斯·穆勒認為，按照人民的利益使人民接受統(tǒng)治的唯一方法就是人民管理自己，但由于在現(xiàn)代國家中，“直接民主”不可行，代議制就成了唯一可以采用的形式。這一制度讓人民行使選舉權(quán)，通過代表的委任和免職來迫使統(tǒng)治者準確地反映人民的利益［1］（P43）。

利益表達是個人或利益群體在立法過程中通過一定的渠道直接或間接向立法者提出意見、申張其態(tài)度意向，期望以一定方式實現(xiàn)其目的的行為。然而，由于立法表達的分散性和個體性，利益主體（大眾）的利益要求需要經(jīng)過有效整合，形成共識性利益訴求。比較政治學家阿爾蒙德和鮑威爾把政治過程分為利益表達、利益綜合、政策制定、政策實施四個階段，其中利益表達是第一個階段：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了”［2］（P199）。在這個過程中，政治精英在比較分析各種利益訴求的基礎(chǔ)上作出判斷，并發(fā)揮著意見收集、整合、分析以及表達的作用，而在這過程中，議員透過制度化的權(quán)力發(fā)揮其政治影響力①根據(jù)米爾斯的定義，權(quán)力精英（The Power Elite）獲得的權(quán)力來源于制度給他們提供的機會，也是財富和聲望的基礎(chǔ)，見［美］查爾斯·賴特·米爾斯（C.Wright Mills）著，王昆、許榮譯：《權(quán)力精英》，南京：南京大學出版社，2005年。而澳門立法會的政治精英則透過《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的權(quán)力行使其職權(quán)。。而立法會作為澳門特別行政區(qū)唯一的立法機關(guān)，議員與其他利益代表組織（如行政系統(tǒng)內(nèi)作為咨詢機構(gòu)）成員相比擁有較大的政治力量。所以，立法會議員所具有的角色、力量、民意代表性等，注定了其與利益代表的本質(zhì)有著密不可分的關(guān)系。為此，本文所指的利益代表是政治精英在政治過程中，行使法律所賦予的制度化權(quán)力而作出的利益表達行為。

二、書面質(zhì)詢與利益表達的關(guān)系

澳門回歸后，《澳門特別行政區(qū)基本法》保障了立法會議員有權(quán)按照法定程序?qū)φ墓ぷ魈岢鲑|(zhì)詢，質(zhì)詢包括書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。書面質(zhì)詢是目前立法會議員代表民意監(jiān)督行政當局的最活躍方式，而議程前發(fā)言的內(nèi)容也常轉(zhuǎn)化為書面質(zhì)詢向政府提出，以期獲得有關(guān)當局的正式回復(fù)②根據(jù)澳門特別行政區(qū)立法會2/2004號決議《對政府工作的質(zhì)詢程序》第十三條的規(guī)定，政府應(yīng)在行政長官收到書面質(zhì)詢之日起30日內(nèi)作出書面答復(fù)，而對議程前發(fā)言則沒有任何的回復(fù)規(guī)定。。同時，相對于口頭質(zhì)詢，書面質(zhì)詢對議員的規(guī)限性較低③根據(jù)澳門特別行政區(qū)立法會第3/2000號決議，口頭質(zhì)詢由立法會專門召開關(guān)于質(zhì)詢的全體會議進行，召開口頭質(zhì)詢的全體會議需要議員先向立法會主席提交書面申請，并可就該質(zhì)詢事項向政府提出不超過三個問題，立法會主席收到申請后須將副本派發(fā)給其它議員，并規(guī)定在30日期限內(nèi)（后來在1/2001號決議更改為15日和2/2004號決議更改為10日）接受其它議員提出口頭質(zhì)詢，如果在限期內(nèi)立法會主席收到的質(zhì)詢不足3個，則口頭質(zhì)詢程序便就此結(jié)束。因此，成功召開口頭質(zhì)詢會議的機率不高，在2005─2009的立法會會期內(nèi)，共有17次為口頭質(zhì)詢而召開的全體大會，收到86份口頭質(zhì)詢，數(shù)量僅為書面質(zhì)詢（1，473份）的5.8%。，因此也成為了“立法會議員根據(jù)基本法第76條規(guī)定參與政治事務(wù)愈來愈常用的方式”［3］。自回歸以來，澳門立法會議員提出的書面質(zhì)詢數(shù)字持續(xù)上升，從回歸初期不足100份上升至2005/2006立法年度的265份，2010至2013每年均保持在超過500份的水平。

（一）資料搜集、研究范圍與限制

本文以澳門特別行政區(qū)第三屆立法會會期（2005-2009年屆別）的書面質(zhì)詢?yōu)闃颖尽８鶕?jù)立法會網(wǎng)站上所載的書面質(zhì)詢，2005-2009年屆別共有1，453份④根據(jù)立法會活動報告，第三屆立法會屆別（2005─2009年）各議員提出的書面質(zhì)詢數(shù)字為1，473份，然而，本文以立法會官方網(wǎng)站上載的1，453書面質(zhì)詢?yōu)闃颖尽＃?個立法年度（2005/2006、2006/2007、2007/2008、2008/2009）的書面質(zhì)詢數(shù)目分別為245份、353份、390份和465份，顯示整體澳門立法會議員對各施政范疇的關(guān)注度漸漸提升。

另外，本文依據(jù)提出書面質(zhì)詢的議員進入立法會的選舉途徑（當選制度）——直選、間選和委任⑤直選指由選民直接選出的立法會議員；間選指依據(jù)所屬的界別，社團透過指派代表間接選出界別的立法會議員；委任指由行政長官委任的立法會議員。劃分為三大類別。同時，以書面質(zhì)詢提出的主旨和問題，本研究把質(zhì)詢內(nèi)容分為43個類別，并組合為6大范疇，與澳門特別行政區(qū)政府架構(gòu)中的各“司”相對應(yīng)（“其他”除外）（見表1）。

表1　本研究的書面質(zhì)詢分類

由此，本研究將對第三屆澳門特區(qū)立法會議員的當選制度、其在行政法務(wù)司、經(jīng)濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務(wù)司以及其他6大范疇內(nèi)的書面質(zhì)詢進行分析。然而，由于立法會或特區(qū)政府對上述樣本數(shù)據(jù)暫時還沒有一套官方的范疇分類指引與規(guī)范準則，上述的歸類只能基于研究者對質(zhì)詢內(nèi)容的主觀理解和其與相關(guān)范疇的關(guān)聯(lián)度。另外，對于一些議員聯(lián)署的書面質(zhì)詢，本研究將解讀該書面質(zhì)詢應(yīng)視為每一位議員的產(chǎn)出，即在每一位議員相應(yīng)范疇的書面質(zhì)詢數(shù)字上分別加上1。

（二）量化分析

資料探勘已漸漸被應(yīng)用在社會科學研究的范疇上。研究人員往往采用一些統(tǒng)計學方法，如回歸分析、因子或聚類分析等統(tǒng)計手段，對經(jīng)濟、社會問題進行探索。而在量化分析中，當涉及具有時間性數(shù)據(jù)分析時，研究者往往希望透過找到一些主導(dǎo)因素來解釋過往發(fā)生的現(xiàn)象歷程，并且透過量化分析來界定和定義一些重要的發(fā)現(xiàn)［4］（P32-38）。本文試圖運用縱向性分析方法，檢視第三屆立法會會期內(nèi)各立法年度議員提出書面質(zhì)詢的時期性變化，并藉此試圖論述不同立法年度內(nèi)，不同當選形式議員在政策范疇關(guān)注變化的軌跡與差異；從時間序列角度分析議員當選形式、關(guān)注范疇與當時經(jīng)濟、社會環(huán)境因素之間的關(guān)系。

由于本研究主要分析不同立法年度議員對政策范疇關(guān)注的取向性，因此，本研究將關(guān)注由不同時期、不同經(jīng)濟基礎(chǔ)、當時社會環(huán)境氣氛以及政策議題的特點而造成的影響因素，對上述每個立法年度澳門相關(guān)政策議題的概況以及其對社會、經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響進行質(zhì)性分析。有關(guān)量化結(jié)果分析將結(jié)合上述質(zhì)性分析，以對量化結(jié)果進行更有效的推論和陳述。

關(guān)于變量的測量問題：變量選擇、測量往往是資料探勘研究最核心的部分。本研究將對立法會議員書面質(zhì)詢和當選制度進行量化分析，變量測量陳述如下：

立法會議員書面質(zhì)詢：根據(jù)立法會議員在澳門特區(qū)政府行政法務(wù)司、經(jīng)濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務(wù)司以及其他6大范疇的書面質(zhì)詢數(shù)字，分別建立上述6項變量：上述變量的數(shù)值越大，表示其對上述施政范疇的關(guān)注度越大。

立法會議員當選制度：針對立法會議員當選制度而進行數(shù)值意義上的分類，分別建立直選、間選、委任3個變量。“1”代表該議員的當選是屬于該變量所顯示的制度，“0”代表不屬于。

（三）結(jié)果

1.描述性分析

本文的結(jié)果主要分為兩大部分，分別是數(shù)據(jù)描述性分析和聚類分析。數(shù)據(jù)描述性分析方面，本文嘗試從書面質(zhì)詢的范疇、議員當選的途徑占整體比例來分析每一立法年度的變化，以了解數(shù)據(jù)的基本特征。下面將首先從議員當選的途徑檢視其對特區(qū)政府施政監(jiān)督的情況與變化。

圖1　議員當選途徑與書面質(zhì)詢數(shù)字比值變化

第一，直選議員常用制度化的渠道監(jiān)管政府，間選和委任議員則較少用書面質(zhì)詢方式。根據(jù)圖1，從議員當選的途徑分析，絕大部分的書面質(zhì)詢由直選議員提出，平均每一立法年度達92.07%。除了2006/2007和2007/2008立法年度所占整體比值相對較低外，其余立法年度比值均保持在九成以上，這反映了澳門直選議員較常采用制度化的渠道來監(jiān)督政府施政。相對地，間選和委任議員則相對較少利用書面質(zhì)詢作為利益表達途徑，其中的可能原因與其當選模式相關(guān)。由于直選議員需要透過四年一度的競爭性選舉才能進入立法會（間選議席基本是由社團協(xié)商議定參選名單，而回歸后每一屆別參選名單的人數(shù)與該界別的議席數(shù)相同，屬等額選舉），書面質(zhì)詢作為表達利益取向中最直接的途徑，能易于讓大眾獲知，直選議員相對積極以此建立其與大眾的溝通互動，并有利于爭取支持和提高連任的機會。

相對地，間選和委任議員大多具有社團背景，且大部分來自澳門傳統(tǒng)社團。透過社團與行政當局日常的接觸，社團代表往往被吸納到政府的政策咨詢網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，其利益表達的方式更為多元化。事實上，身兼社團代表和立法會的間選和委任議員亦可透過與行政當局非制度化的溝通渠道表達意見，但其缺點是透明性較低。

第二，部分間選及委任議員亦屬行政會成員，存在身份矛盾的現(xiàn)象，傾向以低調(diào)的方式作利益表達。誠如前立法會主席曹其真指出的，由于被委任為行政會委員的立法會議員在行政會會議上對政府政策的制定和法案提出已提前參與介入。因此，這種雙重角色很容易演化為政府在立法會推介政策或法案的保護性力量，致使上述“雙重角色”的議員，其地位和作用之間出現(xiàn)趨同化的現(xiàn)象［5］（P18-19）。

圖2　立法會議員在各施政范疇書面質(zhì)詢占整體的比值變化

圖3　直選議員在各施政范疇書面質(zhì)詢占整體的比值變化

第三，圖2及圖3顯示，整體立法會議員與直選議員在書面質(zhì)詢中所顯示的關(guān)注施政范疇的變化相似。而在第三屆立法會會期的前兩個立法年度（2005/2006 和2006/2007），不論是全體議員或是直選議員，其均較為關(guān)注運輸工務(wù)司的議題，這應(yīng)與2006年年底被揭發(fā)的前運輸工務(wù)司司長歐文龍巨大貪腐案（以下簡稱“歐案”）相關(guān)。其逮捕以及后續(xù)的審訊不但成為2006和2007年澳門社會最為關(guān)注的焦點，也成為澳門回歸十年十大新聞之首和“三十年最具代表性新聞”。事實上，在歐文龍被捕前，坊間與部分直選議員一直就其施政范疇的土地批給、建筑審批等提出質(zhì)疑。同時，由于該施政范疇涉及房屋、土地、交通、通訊、環(huán)保等領(lǐng)域，時值澳門的房地產(chǎn)價格在2005年后起飛，交通擠堵、公共工程質(zhì)量不佳和超支等問題也陸續(xù)浮現(xiàn)，直選議員透過書面質(zhì)詢的平臺重點關(guān)注運輸工務(wù)的施政范疇。

第四，隨著時間的變化，立法會議員的施政關(guān)注領(lǐng)域亦漸趨平均和多元化。從圖2及圖3中可以看出，直選議員與整體議員在關(guān)注的領(lǐng)域上，除保安司外，其余四大范疇的書面質(zhì)詢占總體比值的差異逐漸變小。由此，議員的利益表達從側(cè)面反映著澳門經(jīng)濟社會急速發(fā)展形勢下，市民對特區(qū)政府的施政訴求越趨多樣化，特別是在經(jīng)濟和社會范疇，而這相信與結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題（包括外勞與黑工）、公共財政的透明度、金融海嘯的爆發(fā)，以及免費教育的推行、社會保障制度的改革、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)素與食物安全等議題有所關(guān)聯(lián)。

值得注意的是，在2006/2007年度的經(jīng)濟財政施政范疇書面質(zhì)詢中，整體議員和直選議員的比值趨勢變化有較明顯的差異，當中主要是由于間選議員在這一立法年度內(nèi)較活躍地通過書面質(zhì)詢，集中表達在勞工與就業(yè)問題的外勞輸入及監(jiān)管問題，以及中小企業(yè)營商環(huán)境等領(lǐng)域（圖2及圖3）的問題。

2.聚類分析結(jié)果

聚類分析結(jié)果顯示，29位議員與其書面質(zhì)詢數(shù)字呈現(xiàn)二分化的局面（兩大群組），分別為群組一及群組二。在2005/2006及2006/2007的立法年度，處于群組一的立法會議員共有10位，包括吳在權(quán)、吳國昌、容永恩、高天賜、區(qū)錦新、梁玉華、梁安琪、梁慶庭、陳明金以及關(guān)翠杏，他們皆屬直選議員。處于群組二的立法會議員，包括李從正、徐偉坤、高開賢、鄭志強、賀定一、崔世平、陳澤武、李沛霖、沈振耀、劉焯華、許輝年、楊道匡、劉本立、曹其真、歐安利、崔世昌、張立群、周錦輝以及馮志強，他們主要都是間選和委任議員。而在2007/2008及2008/2009的立法年度中，除了李從正由上述的群組二轉(zhuǎn)為群組一外，其余立法會議員在群組結(jié)果的分組資料并沒有任何變動，反映在這四個立法年度里的不同施政范疇內(nèi)，相關(guān)立法會議員書面質(zhì)詢頻率整體年度性變化不大。

圖4　行政法務(wù)范疇書面質(zhì)詢趨勢（群組1&2）

第一，群組結(jié)果顯示，在行政法務(wù)范疇上群組一立法會議員明顯較群組二積極，而相關(guān)書面質(zhì)詢數(shù)字更有增長的趨勢，尤其在2006/2007至2007/2008立法年度增幅最為明顯，時值特區(qū)政府自“歐案”后管治威信有所下降，社會對自回歸前已殷切期昐的公共行政改革始終裹足不前的抱怨有所積累，深層次的部門構(gòu)架重組；公務(wù)員聘用與福利薪酬制度的統(tǒng)一；問責制度的建立等漸漸成為社會的熱話，為此，特區(qū)政府于2007年中推出《公共行政改革路線圖（2007─2009）》①推出《公共行政改革路線圖（2007─2009）》的目的是期望從根本性和政策性兩方面入手，改變及更新公務(wù)人員的思維，并以更科學及合理地配置部門職權(quán)職能和增強跨部門的協(xié)調(diào)機能。《跨部門協(xié)調(diào)解決各自為政澳府公布行政改革路線圖》，《澳門日報》2007年6月21日第B03版。，然而，經(jīng)過多年的努力，澳門公共行政改革的成效仍未如理想，改革僅針對“技術(shù)”上的層面而未有正視制度上存在的問題［6］（P133-148），同時，也有身兼行政會成員的立法會議員指出：“澳門的公共行政改革未有觸及核心─人的改革”［7］（P13）。

另一方面，結(jié)果也反映群組二議員在行政法務(wù)范疇上并未充分利用書面質(zhì)詢的平臺，表達其意見或?qū)φ┱M行監(jiān)督；僅有一位勞工界間選議員較為積極利用此表達渠道。

圖5　經(jīng)濟財政范疇書面質(zhì)詢趨勢（群組1&2）

第二，在經(jīng)濟財政范疇上，結(jié)果顯示群組一立法會議員，其書面質(zhì)詢數(shù)字與群組二有明顯差距。群組一議員的質(zhì)詢數(shù)字每年均有所上升，尤其是2007/2008和2008/2009年之間的升幅最為顯著，并與群組二的書面質(zhì)詢次數(shù)距離逐漸拉遠。而從此范疇的書面質(zhì)詢分類來看，群組一的議員較集中關(guān)注勞工與就業(yè)等議題，針對外勞數(shù)量泛濫和黑工充斥的現(xiàn)象提出質(zhì)詢；2006年初至2008年8月為《勞動關(guān)系法》（俗稱“新勞工法”）從政府醞釀、提出草案至最終立法會通過的時期，同期失業(yè)率雖在2.8%─3.8%的較低水平②澳門特區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。，但特區(qū)政府在外勞審批上透明度不高，社會和議員對規(guī)模接近10萬的外勞（約占勞動人口1/3）有所質(zhì)疑③《政府就業(yè)政策若失當惹疑慮》，《澳門日報》2007年12月28日第B05版；《勞工界議員就〈聘外地雇員法〉一般性通過發(fā)聲明盼完善遺憾沒設(shè)定外勞整體總量》，《華僑報》2008年8月13日第13版；《改革輸勞保就業(yè)信心》，《澳門日報》2009年4月20日第B07版。，與此同時，“黑工”（非法勞工）問題越趨嚴重，并引起逾期居留、盜竊等治安惡化的社會問題，建筑業(yè)成為外勞和黑工問題的重災(zāi)區(qū)④《對去年黑工案大增多名議員各抒己見》，《華僑報》（澳門）2007 年2月24日第14版；《外地雇員大增本地工人投閑置散建造業(yè)抨擊跛腳外勞政策》，《澳門日報》2006年4月13日第B03版。，由此引起社會的廣泛關(guān)注。而2008/2009年時值美國金融海嘯的爆發(fā)，由此引起的外資博企“裁員潮”和對經(jīng)濟的影響也使群組一議員在此范疇內(nèi)的書面質(zhì)詢數(shù)字持續(xù)上升。

同時，在這一范疇中群組二議員也突出地在2006/2007屆別提出了一定數(shù)量的質(zhì)詢，一方面是由于勞工界的間選議員積極就勞工福利、外勞輸入、黑工存在的問題提出質(zhì)疑，另一方面是代表中小企業(yè)的商界議員（全屬群組二）也對外勞輸入的政策有所微言，認為政府在審批上傾向?qū)Υ笮筒┎势髽I(yè)“開綠燈”，而中小企業(yè)則因勞動力不足和租金成本上升等而使營運狀況每況愈下。

圖6　保安范疇書面質(zhì)詢趨勢（群組1&2）

第三，在保安司范疇上，群組二的議員并未在2005 至2009年立法年度提出書面質(zhì)詢。與此相反，群組一的直選議員，其質(zhì)詢數(shù)字則保持增長趨勢，其中2007/2008至2008/2009立法年度之間的升幅最為顯著，當中議題主要關(guān)注社區(qū)治安的惡化和非法旅館的存在。事實上，從整體罪案的數(shù)字顯示，2005年第三季至2006年第二季（相對應(yīng)為2005/2006立法年度）共有10，741宗罪案，而至2008/2009立法年度，相關(guān)數(shù)字已飆升至13，380宗，增幅達24.6%。其中，“自由行”的落實和拓展使內(nèi)地居民在澳門的犯罪數(shù)字明顯升高，檢察院處理的刑事案中非法移民與黑工案的升幅也較大①《檢察院公布去年收刑事案數(shù)字顯示非法移民及黑工案飆升》，《大眾報》2007年2月24日第4版。，而涉及外地人的販毒、賣淫等案件也常見諸于報紙新聞，可見治安惡化與大量外地人士進出澳門有關(guān)。同時，隨著游客數(shù)字的大幅上升，酒店客房供應(yīng)卻未能同步增長，且價格昂貴，非法旅館應(yīng)運而生，加上搶劫、扒竊等犯罪案件頻生，為治安帶來了隱患，也使居民對治安工作的不滿情緒升溫②《爆竊搶劫頻生五成半人對治安工作不滿街總提四建議以撲滅罪案》，《華僑報》2009年1月1日第24版。，同時也可能是促使群組一議員更為關(guān)注治安范疇議題的原因。

圖7　社會文化范疇書面質(zhì)詢趨勢（群組1&2）

第四，在社會文化范疇方面，群組一議員的質(zhì)詢數(shù)字保持增長趨勢，尤其在2007/2008至2008/2009立法年度的升幅最為突出。總體來說群組一議員對社會文化范疇中社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生議題最為關(guān)注。自2003年博彩專營權(quán)開放后，特區(qū)政府的公共收入明顯上升，人均本地生產(chǎn)總值2004年后也顯著上升，為此，市民大眾更為關(guān)注經(jīng)濟起飛的同時如何合理分享成果，特區(qū)政府也在施政報告（2008年度）中提出將“以更大的精力，促進經(jīng)濟成果的合理分配，致力協(xié)助市民改善生活，扶持弱勢群體”③《特首開倉派米多項稅務(wù)減免庫房少收十一億元》，《正報》2007 年11月14日第P01版。。為此，群組一議員的關(guān)注點也集中在社會保障和服務(wù)領(lǐng)域，包括維生指數(shù)的調(diào)整、安老服務(wù)的優(yōu)化、敬老金發(fā)放或社會保障基金領(lǐng)取年齡下調(diào)等。此外，聚類分析的結(jié)果反映了群組二的議員并沒有積極利用書面質(zhì)詢平臺對社會文化范疇的施政進行監(jiān)督。

圖8　運輸工務(wù)范疇書面質(zhì)詢趨勢（群組1&2）

第五，在運輸工務(wù)范疇方面，群組一和群組二議員在2006/2007立法年度的書面質(zhì)詢均有明顯的上升，其中，群組一議員在2006/2007年提出的運輸工務(wù)范疇書面質(zhì)詢，其較大比例與“歐案”被揭發(fā)前社會一直存在質(zhì)疑的領(lǐng)域相關(guān)，包括土地與公共工程的批給、與城市規(guī)劃相關(guān)的政策等。相對應(yīng)地，雖然群組二議員在2006/2007立法年度較其他各年積極提出意見，但從其提出的質(zhì)詢議題來看，與“歐案”的相關(guān)程度不高。

另一位司長在2007年上任后，運輸工務(wù)范疇的質(zhì)詢數(shù)字呈現(xiàn)了明顯的下降，但其后2008/2009年群組一議員提出的書面質(zhì)詢則有輕微的上升。而2007/2008和2008/2009兩個立法年度里，群組一議員關(guān)注的范疇相對分散，并轉(zhuǎn)而對房屋政策、公用事業(yè)、專營服務(wù)進行監(jiān)督和提出意見。總體來說，以群組一和群組二議員的平均年度質(zhì)詢計算，除2008/2009立法年度外，運輸工務(wù)范疇的平均質(zhì)詢數(shù)目明顯高于其他范疇。

三、結(jié)論

整體結(jié)果顯示，自回歸后立法會議員越趨積極利用書面質(zhì)詢作為利益表達方式，其中，從選舉途徑分析，直選議員對書面質(zhì)詢運用頻率相對較高，直選議員當中共有10位屬群組一。其原因與直選議員需要依靠龐大的選民群體支持而獲得議席不無關(guān)系。但值得注意的是，在2009/2010年第三屆立法會選舉后的第一年，書面質(zhì)詢的數(shù)字顯著下降，與過往保持平穩(wěn)又或增長的趨勢相悖，更與2008/2009立法年度書面質(zhì)詢數(shù)字創(chuàng)下回歸十年來的頂峰形成強烈對比，這是由于2008/2009年正值選舉年，透過書面質(zhì)詢作“政績宣傳”攻勢的原因；又或因選舉后新進入立法會的議員需要時間適應(yīng)以投入工作仍需進一步的分析研究。

相對群組一議員，群組二議員利用書面質(zhì)詢作利益表達的頻率較低。從時間段來看，除了2006/2007立法年度因應(yīng)《新勞工法》的立法，引起了中小企業(yè)主（集中循間選進入立法會）的關(guān)注而使群組二議員在經(jīng)濟財政范疇的書面質(zhì)詢數(shù)字有所上升外，其余各年群組二議員甚少利用書面質(zhì)詢作利益表達。

另一方面，從時間序列和關(guān)注范疇來看，2005年至2009年期間運輸工務(wù)領(lǐng)域基本保持是議員（尤指群組一）關(guān)注的重點，這與“歐案”具有相當?shù)年P(guān)聯(lián)。在時間上，2005/2006和2006/2007立法年度與運輸工務(wù)相關(guān)的質(zhì)詢比例處于當屆的最高水平，但隨著“歐案”的曝光和案件進入審訊程序，對相關(guān)范疇的注意力轉(zhuǎn)而集中到經(jīng)濟財政和社會文化范疇，與研究者預(yù)期議員們將更集中對運輸工務(wù)范疇，如被一直詬病的土地批給程序、城市規(guī)劃的滯后、公共工程的超支等提出質(zhì)詢的設(shè)想有異。事實上，不少相關(guān)法律的修訂和制訂延至2013年才完成（《土地法》、《城市規(guī)劃法》，又或是被撤案（《舊區(qū)重整法律制度》），社會對相關(guān)法律政策的滯后和真空反響強烈。

再者，自2004年首家外資賭場在澳門開業(yè)后，澳門的房地產(chǎn)市場價格持續(xù)攀升①《動工樓盤雖增單位供不應(yīng)求樓價續(xù)升》，《澳門日報》2004年7 月20日，第A10版。，樓價的升幅遠超過居民收入的增幅②2004─2011年澳門居民的收入增長1.72倍，惟住宅每平方米平均成交價上升4.02倍。數(shù)據(jù)源自澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局。，市民對政府解決房屋問題的訴求也日漸提高③調(diào)查顯示，市民認為“房屋”是政府最需要處理的問題，所占比例接近一半（2010年），2006年調(diào)查的相關(guān)數(shù)字則僅為7.2%，而在各項施政中房屋政策的滿意度也是敬陪末座。見香港大學民意調(diào)查計劃，http://hkupop.hku.hk/；澳門特別行政區(qū)政府可持續(xù)發(fā)展策略研究中心：《澳門居民綜合生活質(zhì)素調(diào)查2009》；澳門民意調(diào)查學會：《澳門快樂指數(shù)調(diào)查》，2010年。，雖然房屋問題已成為議員們在運輸工務(wù)范疇的“眾矢之的”，但與社會對房屋的訴求和關(guān)注相比則仍有一定的距離。

相應(yīng)地，經(jīng)濟財政范疇的議題在本屆立法會后半段（2007/2008和2008/2009立法年度）越加受到重視。一方面，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題與外勞數(shù)量的持續(xù)上升與黑工情況的惡化困擾著廣大的受薪階層④澳門回歸后游行示威主題也大多圍繞勞工與就業(yè)問題，以回歸后最大規(guī)模和對社會影響較為深遠的2007年五·一游行為例，其主題除涉及運輸工務(wù)范疇的“公開賣地資料”、“增建公共房屋”和“不滿交通混亂”外，新興勞工社團提出了“正視黑工問題，增加外勞輸入透明度”的訴求，也針對勞工范疇的官員提出“罷免不稱職官員”。資料來源整理自2007年5月2日報章的報導(dǎo)。。另一方面，2008年底爆發(fā)的金融海嘯使澳門經(jīng)濟增長即時降溫，并對博彩業(yè)構(gòu)成直接沖擊，引發(fā)了一輪博彩業(yè)的縮減工時、停薪和裁員潮，使勞工與就業(yè)問題成為焦點。經(jīng)濟問題，尤其是就業(yè)始終牽動議員和社會大眾的神經(jīng)，促使2008/2009立法年度經(jīng)濟財政范疇一躍成為書面質(zhì)詢數(shù)目最高的領(lǐng)域。

總之，本研究從實證的角度，引證了透過不同當選途徑而進入立法會的議員，在利益表達模式上（本文以書面質(zhì)詢?yōu)閷ο螅┚哂酗@著差異。直選的立法會議員傾向運用透明度較高且制度化的利益表達模式；同時，其針對的利益表達范疇也較傾向于社會當時關(guān)注的重點不能忽視的是，書面質(zhì)詢數(shù)字作為一個可量化的指標，除了可對立法會議員就政府施政關(guān)注程度進行時間性的變化分析并評估其工作表現(xiàn)外，也有助于就議員當選制度的完善提供探索性方向。事實上，由于自本屆伊始立法會官方網(wǎng)站上載所有的書面質(zhì)詢內(nèi)容，因此其可作為以后各屆書面質(zhì)詢分析的基礎(chǔ)，而在選舉制度保持平穩(wěn)微調(diào)的制度環(huán)境下，立法會議員的利益表達模式也將保持較大的穩(wěn)定性。

［1］王紹光.民主四講［M］.北京：三聯(lián)，2008.

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（責任編輯張婭）

蔡永君（1980─），男，廣東惠州人，中國人民大學法學博士，研究方向為政治精英、澳門政治、政治發(fā)展；何偉鴻（1987─），男，廣東順德人，中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策博士研究生，研究方向為澳門公共財政、公共預(yù)算、經(jīng)濟發(fā)展與公共政策。

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