青海生態功能區政府與市場關系研究

高明森

摘要：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的決策，標志著我國市場經濟發展進入到新的階段。在新的發展階段，各地方政府如何處理好政府與市場的關系，取決于地方區域市場經濟發育程度、地方經濟社會發展功能定位和傳統的觀念、生產生活方式對人們當代行為方式的影響。在青海生態功能區，市場經濟發展發育程度低、經濟總量嚴重不足，生態地位的重要性，藏傳佛教對人們行為的影響成為政府處理好與市場關系的主要因素

關鍵詞：政府；市場；關系；市場發育程度；生態功能

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?！痹谑袌鼋洕l展的不同階段，不論是理論研究還是經濟發展實踐，圍繞政府和市場的邊界劃分、作用方式、功效領域及力量協調等方面一直都眾說紛紜，沒有形成清晰的關系模式。但大體形成了初期政府管制、成熟期自由競爭、當代宏觀調控這樣個大致的路線圖。當代西方主流經濟學中，主張經濟自由學派認為，市場是對資源進行配置的唯一手段，政府的職能在于保持公平的市場競爭環境。主張政府干預學派認為，市場經濟本身的缺陷又決定了經濟運行中，政府的必要干預才能保證市場經濟在健康的狀態下正常運行。我國自黨的十四大正式提出建設社會主義市場經濟體制以來，我國的學者和政府部門對市場的作用形成了較為一致的意見，認為經濟社會的發展必須以強化市場機制，轉變政府職能為基礎加以推進，近年來這種觀點已經被專家、學者和黨政領導所認同。在生態功能區，由于地廣人稀，市場交易、交往及合作水平較低，致使市場發育程度很低，市場的活躍程度及廣度深度都不足，加之青海在國家經濟社會發展定位的特殊性。決定了今后青海經濟社會發展中，青海政府與市場的關系，是否像全國樣，市場在資源配置中發揮決定性作用，是需要深入研究和探討的重要問題。本課題組通過認真考察青海生態功能區市場化發展狀況和青海生態功能區定位，試圖合理定位政府和市場關系，為政府今后處理好與市場關系提供依據。

一、市場在資源配置中起決定性作用的基本條件

政府與市場的關系，本質上是兩者在資源配置中的作用問題。市場在配置資源過程中突出地強調效率，政府在配置資源過程中，突出強調效率的同時，更加注重效率、效果及效能的均衡性。在良好市場環境下，市場機制能夠充分發揮作用，資源配置的效率、效果和效能能夠較好的實現均衡。但在市場環境欠缺以及在市場機制不能充分發揮作用情況下，市場配置資源可能帶來低效率或副的效果和效能，此時必須由政府對資源進行配置。

馬克思主義認為，生產的最終目的在于消費，從事經濟活動的目的，無非是實現供給與需求的大體均衡。人類歷史實現供給與需求的歷史方法，主要有三種類型：一是傳統和習慣——在社會經濟活動中長期形成，共同接受和普遍遵守的慣例來實現供給與需求的大體均衡，以此為基礎的經濟形態是自給自足的自然經濟；二是政府命令——行政中心根據需求決定生產什么，如何生產，為誰生產。古代、現代都有過依靠命令組織經濟活動的實踐。在此基礎上的經濟形態是計劃經濟；三是市場——由市場活動主體依據市場供求狀態，以利潤最大化為目標，遵循價格機制和競爭機制來配置資源，組織經濟活動，最終實現供給與需求的大體均衡，在此基礎上的經濟形態是市場經濟。計劃經濟經濟形態中，政府在資源配置過程中發揮主導性作用，按計劃實現供給與需求的大體均衡，對政府掌握需求量、需求結構及變化的能力和技術手段要求極高，在現代經濟社會發展水平條件下，形成的只能是低水平的或不成熟的計劃經濟，高水平的科學的計劃經濟難以實現。現代經濟發展實踐也表明，市場配置資源的效率高于不成熟的低水平的計劃經濟配置資源的效率，市場在資源配置過程中起主導性和決定性作用也就會成為必然選擇。

在經濟學的研究中，新古典經濟學派是影響最大的主流經濟學研究分支，一直主張要由市場在資源配置起主導性作用，讓“看不見的手”決定經濟發展，讓政府“看得見的手”盡量避免插手經濟領域，以免因涉足微觀經濟而成為“閑不住的手”，無謂干預經濟發展。該理論觀點在西方國家一直占據主流，并成為許多國家制度設計和政策制定的理論依據，形成了市場在配置資源中起決定性作用，政府在經濟運行出現異常的情況下，進行有限干預的經濟運行現實。但是這一理論觀點要付諸行動，必須建立在一系列嚴格的基礎條件上。在微觀經濟領域，他們將市場按競爭的程度分為四大類型，即完全競爭市場，完全壟斷市場，壟斷競爭市場，寡頭市場。政府根據不同類型市場配置資源過程中表現出的問題及缺陷，多采取法律和間接經濟手段，保證資源合理配置。如在法律方面頒布反壟斷競爭法，消費者權益保護法，產品質量法等，在間接經濟政策方面對特殊產品生產補貼、實行稅收優惠，反之，征收較高稅率等。在宏觀經濟方面，他們為宏觀經濟運行設定了四大目標，即充分就業、物價穩定、經濟穩定增長、國際收支平衡。政府在經濟運行的不同狀態下，對著四個目標進行選擇，既可以選擇部分目標，也可以選擇全部目標。當經濟運行偏離預定目標時，政府通過間接的需求管理政策和供給管理政策進行適度干預，使經濟運行不至于高度偏離既定目標。

我國經過30多年的改革開放，社會主義市場經濟體制已經建立，并且成長為世界第二大經濟體，從整體上看，經濟收益已經成為各類生產要素的流動的導向，市場中的各種競爭對經濟發展過程中的創新、商品價格起到了較強的作用，各類商品的價格信息基本透明，能夠作為杠桿調節供求關系，金融市場日益活躍，能夠反映資金融通的基本情況。因此，習近平總書記在關于十八屆三中全會《決定》的說明中強調指出：“我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場化程度大幅度提高，我們對市場規律的認識和駕馭能力不斷提高，宏觀調控體系更為健全，主客觀條件具備”，“應該把市場在資源配置中的基礎性作用修改為決定性作用”。這既是黨的理論的重大發展和創新，同時也說明，在黨和國家的制度設計原則中，要使市場在資源配置中起決定性作用，至少要滿足以下四個條件：市場發育水平較高、政府對市場規律的認識到位、政府對市場的駕馭能力較強、政府的宏觀調控能夠有效彌補市場失靈。

由此可見，在市場經濟條件下，市場對資源配置起決定性作用是一種常態，政府不再以微觀經濟主體進入市場，參與經濟活動，在經濟方面只承擔以下職責：第一，制定、完善市場活動規則、規范，并保證其得到有效實施，為微觀經濟主體提供良好的市場競爭環境。第二，保護微觀經濟主體的利益，使其不受社會上任何組織和他人的侵害。也就是說，要要設立嚴格公正的司法機關。第三，承擔向社會提供公共產品的責任，并維持某些公共事業及某些公共設施。第四，選擇合理的宏觀經濟運行目標，在經濟運行偏離目標時，通過制定宏觀經濟政策對經濟運行進行適度調控，保證宏觀經濟目標的實現。

然而，以上政府職能的實現，必須在經濟社會發展到一定水平，具備這些只能實現的基礎條件，政府只能的發揮才能保證經濟社會的正常運行，這些基礎條件主要包括：較高的人口的聚集程度、較好的市場發育程度、社會分工高度專業化和較高產業集聚。人口能夠集聚的載體是城鎮的發展，沒有城鎮的形成，將不會有規模性的人口集中。分工是集聚的根本源泉，沒有分工就沒有集聚。楊小凱和黃有光將科斯的產權理論模型化，證明了只有在勞動分工的條件下才有可能出現企業。產業集聚是分工專業化的空間組織形態，內在地要求要有一定的社會基礎，如交通、教育、醫療等。集聚一旦形成，它將有利于分工專業化利益的實現并進一步地促進分工專業化的深化。因此，分工專業化與產業集聚之間是一種正反饋的動態良性循環過程，報酬遞增與市場規模是兩者之間相互作用的媒介。在此基礎上，政府的經濟制度供給就成為經濟發展的關鍵環節，經濟制度不僅通過激勵機制影響著物質和人力資本以及技術的投資，進而決定經濟的總體增長潛力，而且同時決定了資源的分配，而政治權力又是經濟制度選擇的最終裁決者。

青海生態功能區作為中國市場經濟體的組成部分，并非一個獨立的經濟體，要正確定位青海民族地區政府與市場的關系，除了要考慮市場在資源配置中起決定作用的一般性基本條件。同時，還必須考慮青海生態功能區在國民經濟發展中的功能定位：生態功能區。

二、生態功能區影響政府與市場關系因素分析

筆者認為，海南、海北、黃南、果洛、玉樹五個藏族自治州，由于嚴酷的自然環境和其在全國乃至全世界的生態地位，以及中央政府對這一區域發展的指導思想，通過退耕還林草，退牧還草，形成我國特殊的生態功能區。因該區域地廣人稀，生態環境脆弱，經濟內生發展能力較弱，尚未形成自給自足的經濟能力，市場經濟發育度不夠理想，市場配置資源的能力有限。

（一）人口的聚集程度

從少數民族聚居程度看，是典型青海少數民族聚居區。但自然環境惡劣、生態脆弱而生態地位重要、地廣人稀、經濟發展嚴重滯后，遠離全國主要市場，是這一區域經濟社會發展的基本情況。在區域內，由于嚴酷的自然條件和傳統游牧生產方式的影響，人口聚集度嚴重不足，在青海乃至全國都處于極低水平。這種人口聚集度，是規模經濟發展的嚴重障礙。從人口密度看，生態功能區的人口稀少，居住分散。人口密度最高的為尖扎縣，每平方公里292人，人口密度最低的治多縣，每3平方公里僅有1人。遠遠低于全國平均人口密度每平方公里142人。從城鎮化率看，該區域城鎮化率不僅低于全國水平，也低于青海城鎮化水平。城鎮化率的低下，對地域分工和產業內分工形成了內在的掣肘，使得地方專業化和產品專業化無法形成，很難集聚起大規模的產業集群。

（二）市場的發育狀況

市場發育是在商品經濟不斷發展和逐步完善的基礎上，通過市場內在機能的變化而使市場從低級階段向高級階段、從不發達狀態向發達狀態的發展過程。在市場發育過程中，經濟活動的程度與市場發育程度存在著緊密的兩項，在一定程度上決定市場發育程度。生態功能區不僅人口稀少，居住分散，而且經濟發展滯后，市場發育極不成熟，區域經濟發展的主要指標，與相對落后的全省經濟指標相比，差距巨大。從經濟發展的主要指標分析，處于生態功能區的五個州經濟總量僅占全省經濟總量的28.21%，財政收入占全省的8.28%，社會固定資產投資占全省的14.38，社會商品零售總額占全省的9.1 5%0無一例外，這五個州都不能實現財政自給，每年都存在巨大財政缺口。僅2013年財政缺口就高達270.4億元，缺口量是地方財政預算收入的14.56倍，市場經濟發展的滯后性由此可見一斑。

（三）產業集聚程度

產業集聚程度高低和效果好壞取決于報酬遞增和外部性，只有基于報酬遞增的區域分工條件下的產業集聚才能保證持續的經濟發展。在外部性中，更多的研究強調了金融外部性、巨大的勞動力市場、知識外溢和技術擴散。處于生態功能區域的五個自治州當前基本上都已經興建起了，或者正在興建經濟技術開發區，實施一邊建設、一邊引進企業入駐的策略，目的在于根據當地的發展戰略規劃進行產業發展扶植，以產業集聚帶動集約經濟發展。然而，多年地方政府和區域內社會各界努力，并沒有使區域內經濟發展滯后的狀況得到根本改變。一方面區域內財政收支缺口日益增大。另一方面，由于發展基礎薄弱，自然環境惡劣，產業發展的速度和規模受到嚴重制約。青海經濟發展中的十大優勢產業、財稅貢獻前十的企業，該區域中一家都沒有。2008年，在青海省中小企業成長工程百戶重點培育企業名單中，選址該地區僅有18戶。有的縣域中沒有一戶工業企業，從產業聚集的外部要素分析，區域內很多縣不存在四大銀行三級金融機構，分布于區域內的支持工業經濟發展的科研院所為零，分布于區域內的勞動力對經濟發展所需要的基礎知識、技術知識掌握貧乏，經濟信息少，傳輸渠道不暢，技術擴散速度難度受到嚴重影響。

（四）生態保護與建設對政府職能的特殊要求

生態保護和建設是公共物品，必須由政府對公共物品進行合理管理、分配和供給，發揮政府的職能作用。堅持生態保護第一，是青海面向未來的戰略抉擇，這一戰略抉擇對政府提出了新的要求。

第一，青海政府必須提供滿足人們需要的生態公共產品和服務。隨著國家改革的深化，工業化的實現，經濟發展中，生態環境對經濟增長的容量日趨縮小，生態保護與建設成為經濟社會發展中的新的任務，生態文明建設也成為經濟社會發展中五位一體建設的重要組成部分。青海是我國重要生態功能區，也是生態極強脆弱區。脆弱的生態環境和較低的經濟發展水平，其經濟發展必然受到脆弱的環境承載能力的約束。2014年10月，國家發改委等六部委正式將青海省列入國家首批生態文明先行區，其戰略定位為生態環境保護先行區、循環經濟發展先行區、制度建設改革試點區。

第二，要求政府明確責任，有效發揮政府職能。政府作為生態環境的主要責任人，是社會生態環境公共物品的主要提供者。明確的政府生態責任機制是規約政府行為的重要保障，是促進其有效行使生態保護職能的重要動力。生態環境建設具有很強的公共物品的性質，在投資上的效益外溢性和產品消費上的廣泛使用性、不可分割性和非排他性，決定了很難以市場機制來配置社會資源，需要政府配置資源。大規模的國土整治、大江大河的改造、大面積的植樹造林等生態環境建設工程都需要巨額的資金投入，并且有周期長、見效慢的特點。很少有私人部門具有投資的實力，也很難吸引以追求經濟效益最大化的企業和私人部門以及商業資本的投入。而政府應從全社會的整體的長遠的利益和國家生態安全出發，評價全社會的投資效益，顧及經濟社會可持續發展的需求，代表全體人民投入巨額資金進行生態建設，以緩解日益惡化的生態環境。

第三，發揮生態環境保護和建設法規規范和執行主體的作用。生態環境建設是一項宏偉的社會公益性系統工程，具有較強的社會性，涉及方方面面的利益關系。各級政府是實現國家職能的機構，通過參加立法和制定一系列的法規和規章，形成整體的法律體系來推進和進行生態環境保護和建設，是政府進行生態建設的重要手段。

第四，在生態保護和建設中，必須盡快轉變政府職能。改變計劃經濟體制下形成的與市場經濟不相適宜的觀念、方法等，處理好政府與市場的關系，加快推進政府職能的戰略重構。要把不該由政府管理的事堅決移交出去，把屬于農民生產經營權和投資權真正交給農民，把社會可以自我管理的事務真正交給社會，從而更好的發揮市場在資源配置中的基礎作用；屬于社會公共領域的事務，公民、社會組織和市場不能解決的政府必須努力解決，并且要堅決管住管好；就是要按照公共產品、公共服務承擔與受益一致的原則，理順各級政府之間的職責關系，從體制機制上解決責權不統一的問題。

（五）藏傳佛教地區傳統生產生活方式對市場經濟發展的影響

宗教信仰對人們的思想觀念生產生活方式有著巨大的影響，青海生態功能區，是全面信教的藏傳佛教地區，傳統生產生活方式對市場經濟發展的影響很大，主要體現在以下幾個方面：

第一，信徒的日常佛事、祭祀活動從時間精力上影響了作為市場主體參與市場經濟的行為。牧民們都信奉藏傳佛教，藏傳佛教信徒在特定的時間內拿出一部分時間、精力及財產進行佛事活動。在全民信教區，這是一個群體行為，這對整個區域的市場經濟發展從某種意義上會有負面甚至有阻礙的作用。

第二，單一的生產方式影響牧民參與市場經濟的競爭能力。生態功能區和全民信教區重合，信教群眾世世代代生活在這片土地上，逐水草而居，生產方式單一，畜牧業是人們最主要的經濟來源。加之畜牧業技術含量低下，基本上靠天養靠天收。同時，藏傳佛教地區由于地處偏遠的高海拔地區，交通極為不便，有些地方水電不通，衛生和教育條件差。這樣的生產生活方式下，先天條件和現實生產經營能力，使得牧民群眾參與市場競爭的意識和能力以與其他競爭主體相抗衡，是區域市場經濟發展滯后的主要因素。

第三，宗教導向與市場導向的差異性。在全民信教的藏傳佛教地區，宗教對人們思想意識和活動行為的導向能力，大于市場對人們思想和活動行為的導向能力。該區域藏傳佛教的教義教規對信教群眾思想和行為的影響根深蒂固，信教群眾的實現和行為自覺不自覺的傾向于教義教規的要求。市場經濟理念和行為，是近三十年才進入人們的思想和生產生活方式中，是一種新生事物，其所遵循的利潤最大化原則，在很多情況下和藏傳佛教的要求不一致。政府就必須承擔把群眾的思想理念和行為從宗教教義教規的束縛下轉到市場經濟發展的要求之下的責任，幫助他們找到思想和行為既符合宗教要求又符合市場要求的均衡點。

三、青海民族地區政府與市場關系的基本定位

政府與市場關系的定位，實際上是對政府職能的界定，明確政府職能，解決因政府職能缺位、越位、錯位，而導致市場機制失效，影響資源配置效率。在青海生態功能區，由于分為一般經濟發展區域和生態功能區域，政府的職能有所不同，經濟發展區域是否職能和全國其他地區一樣具有普遍性，生態功能區域，政府的職能與經濟發展區域有較大的差異。

從以上分析可以看出，在青海生態功能區，生態功能、市場發育程度、傳統宗教是決定政府與市場關系的主要因素。生態功能決定了生態保護和建設是區域經濟社會發展的首要任務，區域經濟社會發展的狀況，也表明該區域以生態保護與建設為主要任務具有不可比擬的優勢條件，是區域經濟社會發展的最佳選擇。然而生態保護與建設作為一種區域行為，但卻是一種全局性的公益性事業，其產品的公共屬性，決定了生態保護與建設過程中的資源配置，在絕大多數情況下，市場機制支配是失靈的。因此，地方政府理所當然的就成為生態保護與建設的責任主體，生態保護與建設成為生態功能區政府工作的首要任務。

區域經濟社會發展的功能定位，政府在經濟社會發展中首要任務的明確，生態功能區市場經濟發展發育程度，宗教信仰等，共同決定了生態功能區域政府與市場關系的特殊性。在生態功能區域經濟活動過程中，政府是資源配置的主要力量，對資源配置起決定性作用。重點在于協同、且大力推動中央政府在生態功能區域擴大、生態保護與建設產業形成、生態補償與實際需求均衡長效機制、生態功能區碳匯量評估和跨省區交易方面發揮主體作用。在經濟發展過程中，政府的經濟功能主要集中在私人消費品交易領域，具有和經濟發展區域相同的職能。在私人產品生產領域，要行使嚴格項目立項、審批制度，特別是生態有償使用、恢復制度的職能。